浅析国有企业内部控制建设存在的问题与对策

任小环

摘 要 国有企业作为我国国民经济的主体，在我国经济发展中具有极为重要的地位。随着国有企业改革的逐渐深入，国有企业在内部控制和风险管理方面存在的诸多问题逐渐显现，制约着其未来的发展，如何优化、完善内部控制建设成为了国有企业亟待解决的问题。本文结合国有企业自身特点，阐述国有企业内部控制的困难、内部控制建设现状及存在的问题，分析导致国有企业内部控制问题的原因，在此基础上就如何完善国有企业内部控制建设提出几点对策，希望能为国有企业完善内部控制提供借鉴和思路。

关键词 国有企业 内部控制 问题 对策

一、前言

随着社会经济的不断发展，全球化不断加快，来自外部的风险挑战不断增加，使国有企业经营步履艰难，常年集聚起来的潜在风险日益突出，严重影响了国有企业的快速、健康发展。经营风险的增加，暴露了国有企业在内部控制管理上的短板，也暴露出国有企业在内部控制机制及制度落实上的不足，国有资产流失、风险防范能力不足等问题频繁发生，解决国有企业管理问题的根本措施是优化、完善国有企业内部控制。本文对国有企业内部控制的现状、存在问题及其成因进行分析，并提出对策，希望对今后国有企业完善内部控制提供借鉴和思路。

二、国有企业特点及其给内部控制带来的困难

与民营企业、上市公司相比，国有企业自身特点给其内部控制带来了一定的困难，主要表现在以下几个方面：

（一）股权高度集中

国有企业的最终股东为国家，并不涉及其他非国有股东的利益，缺乏股东之间的制衡机制。随着国有企业改革的逐渐深入，国有企业的经营管理水平有了一定程度的提升，但国有企业国有股一股独大的特点，导致国有企业在日常经营过程中仍具有一定的政治因素，内部控制难以得到全面有效实施，国有企业难以获得较好的经济效益。

（二）监事会形同虚设

国有企业的监事会成员在担任监事之前，大多数主要担任党建、纪检、工会方面的职务，不具备担任监事应当具备的条件，不熟悉我国有关法律、法规和规章制度，缺乏财务、会计、审计及经济等方面的专业知识，没有任何企业经营管理工作经验，难以对国有企业的运行状态进行实时有效的监控。

（三）组织结构复杂，控制链条过长

国有企业在做强、做优、做大的过程中，通过并购重组等方式，形成了多元化、多业务板块、多层级的管控格局。国有企业组织结构复杂、控制链条过长的特点导致国有企业总部对下属公司的风险情况无法及时反应，进而影响国有企业总部决策的合理性、实时性和有效性，不利于企业后续的高质量持续发展。

（四）采用二级平台代管的内部控制管理制度

国有企业下设二级平台代管同类型业务的公司，授权二级平台内部控制管理决策的制定权限。如果二级平台过于注重平台自身的利益，而忽视国有企业整体的利益，就会导致国有企业内部管理职能无法得到有效的发挥。

三、国有企业内部控制建设现状及其存在的问题

（一）对内部控制必要性的认识不足，内部控制落实不到位

国有企业已经经历了多年的改革和发展，内部控制仍以纪检监察和基础审计为主，而并非以实质上改善国有企业的内部控制环境作为目标。当前国有企业从企业管理层到普通员工都没有树立正确的内部控制意识，缺乏对企业内部控制相关知识的储备，对内部控制的重要性和必要性的认识不足，没有把内部控制作为国有企业内部管理的重要手段，内部控制流于形式、形同虚设。加上国有企业薪酬制度缺乏激励机制，普通员工没有足够的积极性去主动加强企业的内部控制、减少运营风险，使得内部控制落实不到位，内部控制管理工作发挥不了相应的作用。

（二）缺乏有效的控制环境，内部控制执行未见成效

控制环境是内部控制的基础，国有企业缺乏有效的法人治理结构导致其内部控制的基础不牢固，主要体现为：一是国有企业董事会与管理层的身份经常重叠，造成管理与监督的职责不清晰的情况，导致监督作用失效和内部控制制衡缺失。二是董事会、监事会成员大多数不具备担任此岗位应当具备的条件，不熟悉我国有关法律、法规和规章制度，缺乏财务、会计、审计及经济等方面的专业知识，没有任何企业经营管理工作经验，难以对国有企业的运行状态进行实时有效的监控。三是国有企业引入内部控制体系较晚，内部控制的权责不匹配，使得内部控制执行没有实现应有的成效，不能为企业的发展提供制度上的保障。

（三）信息化建设不足，难以支撑内部控制体系运行

一个完善的信息与沟通系统有助于提高国有企业内部控制的效率和效果，也是实施内部控制的重要条件，但当前我国国有企业普遍存在信息沟通不顺畅的问题，严重阻碍了国有企业内部控制体系的运行，主要体现为：一是国有企业规模大、业务多样、组织机构复杂、管理层级繁杂，导致信息传递不及时、信息反馈滞后。加上各职能部门之间横向信息闭塞，信息不能有效传递和共享，导致内部控制执行效果不明显。二是国有企业信息系统建设跟不上业务发展速度，大部分国有企业仅由信息部门负责维护软件和硬件，未充分利用信息化手段来规范内部控制管理流程，以提高国有企业内部管理效率。

（四）内部审计职能弱化，无法监督内部控制

国有企业设立的内部审计部门偏重纪检监察及离任审计，缺乏对国有企业各职能部门经营活动的规范性、管理现状的评价分析并提出建议，未发挥内部审计的作用，导致内部监督达不到预期效果。主要问题体现为：一是内部审计缺乏独立性和权威性。由于国有企业自身特点，各职能部门之间存在利益关系的牵绊和制约，内部审计部门服从于公司领导的安排，使得内部审计独立性受到影响。二是内部审计監督职能弱化。目前大部分国有企业内部审计部门的工作范围和职责仅局限于传统的审核账务、会计报表、纪检监察、离任审计等方面，在内部稽查、监督与评价内部控制等方面的工作比较欠缺，内部审计未发挥对内部控制体系的监督作用。

四、加强国有企业内部控制建设的策略

（一）增强全体员工的内部控制意识，健全管理与激励机制

国有企业要加强内部控制建设，应保证全体员工都树立了正确的内部控制意识，为内部控制的实施创建良好的环境，建立健全管理与激励机制，推动内部控制制度的落地。一是必须自上而下地增强全体员工的内部控制意识，在国有企业内部打造一个良好的内部控制实施环境，为加强内部控制奠定坚实的基础。如设计一套适应企业实际情况的内部控制流程，在企业内部贯宣，使全体员工自发地实践并融入企业的内部控制管理，积极配合内部控制工作的开展。二是建立健全管理与激励机制，激发员工参与内部控制的主动性和积极性，进而更好地推动内部控制制度的实施。如让全体员工参与企业内部控制流程的制定，并通过建立合理的绩效评价与奖励体系，提升全体员工参与内部控制的主动性和积极性。

（二）优化内部控制环境，完善企业法人治理

国有企业要实现高质量发展，应着力优化企业内部控制环境，建立健全有效的法人治理结构，发挥内部控制的监督和制衡作用。一是加强全体员工在内部控制方面的培训学习，打造良好的内部控制环境，增强全体员工的内部控制意识，使内部控制发挥应有的作用。二是提升国有企业领导层的职业素养，全面提升经营管理水平，不断增强市场意识、竞争意识、对标意识、风险意识等，大力推动企业发展质量变革、效率变革、动力变革，加快建成现代企业管理体系。三是明确管理责任、权力归属，即明确界定董事会、监事会和管理层相应的职责、权利、义务，合理确定内部控制的授权范围、授权的级次与责任;推行职务不兼容制度，杜绝董事会、监事会与管理层的交叉任职;积极推行独立董事、独立监事制度，建立健全独立的董事、监事聘用体系，确保董事会、监事会的独立性。四是构建多元化权力分配与相互制衡的监管体制，防止权力的过度集中，避免贪污腐败等事件的发生。

（三）建立信息化管理平台，提高内部管理效率

完善的信息化管理平台可以提高国有企业内部控制的效率和效果，有助于董事会、监事会及管理层实时掌握企业经营状况和面临的风险，同时保证企业内部控制体系的正常运作。国有企业要提高内部管理效率，首先应更加重视对组织结构的优化，压缩管理层级、缩短信息传递时间、提升信息传递及反馈效率，使企业内部信息与沟通更加流畅。其次，要积极推动信息化管理平台建设，充分利用信息化手段，规范内部控制管理流程，提高内部控制效用。最后，通过加强信息化系统集成，使企业的会计核算系统、项目管理系统、合同管理系统、ERP系统等与内部控制系统实现信息互联互通，满足信息数据高度融合和共享的要求，为决策、执行和监督提供信息支持，促进内部控制效果实现最大化。

（四）加强内部审计与监督职能的建设

内部控制的作用在于促使企业有效地达成战略目标和經营目标，帮助企业优化资源配置、实现高质量发展。内部审计和监督为内部控制提供保障，因此国有企业在完善内部控制管理的过程中应加强内部审计与监督职能的建设。一是树立内部审计的权威性，确保内部审计部门独立于其他职能部门，并直接对董事会负责。二是根据自身的行业特点及管理要求，建立完善内部控制管理制度，并与企业绩效管理制度体系相衔接，形成完整的考核评价系统。三是让企业管理层认识到内部监督的重要性，在落实内部控制体系的同时，积极发挥利益相关者的外部监督作用，及时发现企业内部控制体系存在的问题，从而持续改正问题、提升内部控制能力、减少内部控制风险，促进国有企业发展与进步。

五、结语

内部控制体系的建立和完善是一个不断、持续的过程，国有企业应将内部控制框架、基本规范、应用指引、企业特点与其现实情况结合起来，并配套建立相应的评价和实施机制。内部控制以全面性、重要性、制衡性、合规性等原则为指导，通过风险预警机制、评价机制、监督机制等一系列控制措施，为国有企业的高效、高质量经营提供强有力的支撑。国有企业目前的内部控制建设还存在较多问题，必须妥善解决并持续提升其内部控制的有效性。

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