美国金融危机以来财税政策演变及其实施效果评价*

首都经济贸易大学财政税务学院 杨全社

中共中央党校报刊社 杨英杰

首都经济贸易大学经济学院 皇甫建华李依玲

2008年金融危机后，美国经济大幅衰退。金融危机初期，联邦政府希望通过货币政策拯救美国经济，一再降低利率，但是不久美国政府发现仅依靠货币政策成效甚微，财政政策对经济的影响更为深远。因此，美国政府调整并实施财税政策，持续刺激经济增长。最终，作为金融危机的发源地及重灾区的美国，在2011年初逐渐摆脱危机，有效地控制了失业率的增长，实现了经济的企稳回升。时至今日，美国的财税政策依然在调整之中，影响着美国经济的走向，并对世界经济和其他国家的财税政策产生着不可低估的影响。

本文分别梳理了自2008年金融危机以来美国奥巴马和特朗普两届政府采用的财税政策及其演变过程，并结合数据分析美国财税政策的实施效果，在此基础上总结了美国实施财税政策的经验和教训，以及对我国的借鉴意义，探讨如何完善我国的财政政策，推动我国经济实现高质量和可持续发展。

一、金融危机以来美国的财税政策及其演变

金融危机对美国经济造成了沉重的打击，也使美国认识到仅仅依靠“看不见的手”放任市场自由发展或者仅仅依靠货币政策，不仅不能使美国经济摆脱危机，而且很可能会使其陷入更大的危机之中。哈佛大学教授马丁·费尔德斯坦(2009)研究指出：“许多经济学家都清楚地认识到，当前的危机与以往的衰退不同，货币政策不会有效地让我们恢复充分就业，到2007年底，人们对美联储无力防止严重衰退的预期，促使我们中的一些人主张采取财政刺激措施。”因此，美国在货币政策的基础上，调整实施更为积极的财税政策，推动美国经济逐步摆脱危机。

(一)扩大财政支出，助推经济走出困境

1.奥巴马政府的财政支出政策。

2008年底，在美国金融危机最为严重的情况下，奥巴马当选美国总统。奥巴马上任后，很快出台了《经济复苏与再投资法》(the American Recovery and Reinvestment Act of 2009)。该法案的主要目的是通过对教育和其他基本公共服务的投入，确保美国经济的长远健康发展。该法案集中于扩大财政支出，包括对重要领域增加财政拨款，增加对州政府的财政救济，以推动就业，并保障各州的基本公共服务水平。(1)④ 美国国会网，PUBLIC LAW 111-5—FEB.17,2009，https://www.congress.gov/111/plaws/publ5/PLAW-111publ5.pdf，2009年2月17日。该法案列出了财政支出的五大重点领域，包括教育、基础设施建设、医疗卫生、能源和救济支出，具体如下：

(1)增加教育拨款。《经济复苏与再投资法》设立了高达536亿美元的州财政稳定基金(state fiscal stabilization fund，SFSF)。为引导各州有效使用资金，提高财政支出绩效，基金使用规则要求，其中486亿美元需要各州在使用这笔资金后提供详细的资金使用报告，剩下的50亿美元用于“力争上游(Race to Top)”和“有效和创新项目投资(Investing in What Works and Innovation)”等方案，通过竞争性赠款，为各州制定全面和创新的计划。(2)美国教育部，“State Fiscal Stabilization Fund”,https://www2.ed.gov/policy/gen/leg/recovery/factsheet/stabilization-fund.html。例如，鼓励各州采用更高的标准并为教师提供更好的培训，奖励优秀教师；支持教育创新，使用数据来评价学生成绩和对教师进行评估；增加了对佩尔助学金的投资，简化了联邦助学金的申请等。上述政策为实施教育改革提供了重大的激励，创造了包括325000个教育工作在内的约40万个就业机会；增加了人们接受幼儿教育的机会；将高中毕业率提高到历史最高水平82%。(3)美国政府网，http://www.usa.gov/。

(2)加强公共基础设施投资。奥巴马政府上台以来，为扭转美国基建落后态势，出台了多项加强基础设施投资的政策举措：一是提出设立基础设施银行计划；二是计划将改革税制和堵塞税收漏洞等节省下来的资金用于投资基础设施建设；三是宣布成立建设美国交通投资中心，寻求私人部门合作以支持交通基础设施建设(甄炳禧 ，2015)。

(3)加大对低收入群体的医疗保障力度。2010年奥巴马政府颁布了《平价医疗法案》(ACA)，重塑了美国的医疗体系，改革了个人健康保险市场。自该法案生效以来，已有2000万未覆盖人群，特别是低收入群体获得了医疗保障，医疗保险未覆盖率从生效前的 15% 降至2016年的8%(王虎和杨雪朋，2017)。

(4)投资新能源领域。为应对全球气候变化和实现减排目标，奥巴马政府大力发展新能源，培育新经济增长点。例如，扶持太阳能、风能、生物质能等可再生能源，并建立智能电网(甄炳禧，2015)。

(5)加大救济支出力度。《平价医疗法案》提出，要增加并延长提供失业补偿金和失业补偿专项转移；对弱势个人提供援助并支付经济复苏款；延长临时家庭补助项目拨款；临时恢复先前的儿童抚养法；向社会保障受益人支付经济补偿金并补充保险收入、铁路退休福利、退伍军人伤残补偿金或养老金；对某些政府退休人员提供特别信贷等。④

2.特朗普政府的财政支出政策。

2017年1月20日，唐纳德·特朗普入驻白宫，正式成为美国第45任总统。特朗普的经济计划服务于其提出的“让美国再次伟大”的政治口号。与大多数共和党总统一样，他承诺削减税收，削减预算和贸易赤字，削减国家债务，并增加国防开支。特朗普政府虽然没有经济衰退的困扰，却面临着经济陷入长期增长停滞的危险。因此，特朗普政府的财政支出主要集中在减少赤字、提高财政使用效率两方面。

一方面，上任以来，特朗普政府扩大了在基础设施建设、军队、边境安全方面的财政支出。2018年，特朗普政府在国防上的总支出为6641亿美元，相比2017年的6318亿美元，增加了5.1%。(4)Https://datalab.usaspending.gov/.此外，特朗普政府也十分重视基础设施的重建和现代化，并在2019年的预算法案中提出，将在桥梁、铁路、水道、隧道、水处理设施和公路等基础设施中投资1万亿美元，以创造就业机会，保持美国的经济竞争力(Content Coordinator，2017)。(5)美国白宫网，FACT SHEET 2018 BUDGET: INFRASTRUCTURE INITIATIVE ，https//www.infrastructureusa.org/fact-sheet-2018-budget-infrastructure-initiative/。

另一方面，特朗普政府希望通过减少福利性支出、政府支出和消除联邦开支的浪费来减少财政赤字。2017年1月23日，特朗普政府规定联邦“冻结雇用”，并要求制定一项长期计划，以减少联邦政府的雇员规模。此外，2017年3月13日，特朗普签署了第13781号行政命令，制定了“行政部门重组的综合计划”，推动了行政部门和机构重组的重要工作进程。在2018年预算法案中，卫生和公众服务部的预算为690亿美元，比2017年减少17.9%；2019年总统预算法案中，卫生和公众服务部预算仅为684亿美元，比2017年减少21%。特朗普政府还削弱了奥巴马医改，在《减税和就业法案》中明确废除了《平价医疗法案》对那些没有保险的人的税收处罚。

(二)改革税收政策，促进经济增长

1.奥巴马政府的税收政策。

2008年金融危机后，奥巴马政府提出一系列的减税政策，希望通过减税刺激消费和投资，推动经济尽快企稳回升。

2009年2月，国会批准了奥巴马的经济刺激计划，将约2880亿美元用于减税，这次减税的目的主要为：(1)刺激中低收入家庭消费。由于每个人可获得400美元、家庭最多可获得800美元的薪酬抵免，且子女抵免、教育支出抵免、首次购房抵免等得到临时增加或延长，故个人和家庭缴纳所得税减少，以此增加消费。(2)降低企业负担。主要针对小企业减税，减税规模达到了540亿美元。(3)鼓励新能源投资。提供了220亿美元用于增加替代能源生产，为投资于可再生能源的家庭提供了170亿美元的减税，对可再生能源、能源保护、提高能源效率、能源安全、碳减排等一系列新能源投资给予投资抵免优惠。(4)促进就业。主要从给予符合条件的新雇员社会保障税优惠和雇用其雇员的企业所得税优惠两方面着手，以鼓励企业雇用更多的员工，降低失业率。(5)重视科技研发。拨款183亿美元用于研发，延长和调整研究开发费用的优惠抵免。

2010年12月，奥巴马政府实施《减税、恢复失业保险和创造就业法案》，减税规模达到8580亿美元，使减税成为应对金融危机的重要措施。具体来看，主要有以下四个减税措施：(1)延长2010年底到期的税收减免政策；(2)将雇员社会保障税税率降低2个百分点；(3)延长企业投资税收和新能源投资税收的抵免优惠政策；(4)重新开始征收遗产税，对超过500万美元的遗产恢复征收遗产税,最高税率为 35 %(蔡亮，2011)。

2013年1月，奥巴马签署了《2012年美国纳税人救济法案》(American Taxpayer Relief Act of 2012)，将年收入高于40万美元(家庭收入高于45万美元)的个人所得税税率提高到39.6%；修订2008年《补充拨款法》，将符合条件的个人的紧急失业补助(EUC)延长到2014年1月1日或之前的就业周；延长2013年到期的个别纳税人、商业纳税人、能源相关的税收规定；修订1985年《平衡预算和紧急赤字控制法》，将2013财政年度所需赤字减少240亿美元。(6)美国国会网，https://www.congress.gov/。

2.特朗普政府的税收政策。

2017年12月22日，特朗普签署了《减税和就业法案》(Tax Cuts and Jobs Act)，这是美国近三十年以来最大的一次税制改革。特朗普的减税政策也成为其税收政策的最大亮点。

该法案主要包括个人所得税和公司所得税两方面的变动。

个人所得税方面的变动主要包括：(1)保留七个所得税等级，降低税率，并将标准扣除额提高了约一倍。个人申请者的扣除额从6350美元增加到12000美元；已婚及联名申请人的扣除额由12700元增至24000元。(2)房屋贷款征税标准下调。该法案将购房抵押贷款的缴税标准从110万美元下调至75万美元，并取消住房抵押的税前扣除。(3)提高遗产税免征额。遗产税免征额提高了一倍，单身者为1120万美元，夫妻为2240万美元。(4)实行儿童税收优惠。将儿童税收抵免从1000美元提高到2000美元。

公司所得税方面的变动主要包括：(1)降低公司税率。公司最高税率从35%降至21%，为1939年以来的最低水平。(2)取消公司替代最低税(AMT)制度。如果税收抵免将公司的有效税率推到20%以下，企业可选择的最低税率仍为20%。(3)规定企业在一年内扣除可折旧资产的成本，而不是数年摊销。(4)强化对附带权益利润的要求，满足“持有资产一年及以上”这一条件的公司附带权益的税率变为23.8%。(5)主张从目前的“全球”税制向“属地”税制转变。在属地税制体系下，不会对海外利润再次征税(戴悦，2017)。(6)鼓励境外资本回流。对于回流本国的境外资金，只需一次性支付15.5%的现金税和8%的设备税。

(三)实施不良资产纾困计划，力助支柱行业复兴

金融危机使得金融市场濒临崩溃，故美联储介入，为银行提供紧急贷款，对银行体系进行资本重组，防止银行倒闭。2008年，美国政府开始实施不良资产纾困计划(Troubled Asset Relief Program)，花费了7000亿美元来救助银行、汽车制造商、美国国际集团公司(American International Group,AIG)和住房拥有者。 2008年9月7日，美国财政部与联邦住房金融局接管房利美公司和房地美公司，并且同意对其提供最多2000亿美元的资金。2008年11月底，联邦政府计划为花旗银行注资200亿美元，将花旗银行从危机中拯救出来。财政部收购各大银行和储蓄机构的股权，将美国银行“国有化”，政府对它们如何运作有了更多的话语权，同时也承担了更多的责任。

(四)联邦政府携手州和地方政府稳定财政

奥巴马政府的减税政策以及在医疗保险、社会保障和失业补助方面的巨大开支，对地方政府造成了很大的影响，使得州和地方政府的财政收入大幅减少，支出却不断攀升。财政困境迫使州和地方政府纷纷采取措施，应对金融危机。

(1)合理运用“雨天基金”。2009年《经济复苏与再投资法》设立的“州财政稳定基金”和“财政缓解基金”向州政府注入了援助资金，避免了“雨天基金”的耗尽。2008～2010年间，美国有37个州都使用了“雨天基金”来缓解财政压力。

(2)调整支出结构。2008年有46个州增加了社会福利、健康和教育的支出，但是削减了一般管理和治安防火支出的预算。例如，为减少行政开支，2010年州和地方政府共裁减雇员40多万人，22个州对政府人员实行无薪休假计划。

(3)增税和收费。2009年和2010年分别有16个州和31个州增加了税费，2009～2011年共有40 个州通过增税立法，有10个州为了增加税收而扩大税基(王德祥和张磊，2013)。

(4)发行市政债券。为保证公共产品和服务的提供，州和地方政府增加了市政债券的发行。2009年地方政府公共债务增加了约1900亿美元，大多用于医疗健康的支出。

(5)资本预算中加入效率标准。2008年金融危机后《经济复苏与再投资法》的颁布使州和地方政府在资本预算中设立了效率标准，促进了资本预算和资源配置综合性方法的发展。

(五)注重绩效评价，提高财政资金使用效率

美国政府的绩效管理模式在2008年金融危机爆发之前已经相对成熟。奥巴马在其任职期间再一次对绩效管理进行了改革，推动了绩效管理理念的又一次创新。

2009年，奥巴马政府颁布了《高度有限绩效目标创议》。优先绩效目标是奥巴马政府绩效管理改革的核心，要求对全部项目进行价值排序，优先实行公共价值高的项目。为了推动优先绩效目标的实施，奥巴马政府依据《政府绩效与结果现代化法案》设立了首席运营官、绩效促进官和绩效目标领导，并对绩效促进委员会进行改革，完成了政府绩效管理网络的组织构建，建立联邦政府绩效门户网站，要求政府将征集信息在绩效门户网站上公布，接受公众的监督。

2010年，国会颁布了 《政府绩效与结果现代化法案》作为政府绩效管理改革的总纲领。在1993年颁布的《政府绩效与结果法案》的基本绩效管理框架上，对其各项细节作出了进一步的细化和调整，使其更具现实操作性。

值得注意的是，美国政府即使在应对金融危机的紧要关头，在政府扩大支出以及出台《资产纾困计划》的时候，并没有简化绩效管理流程，而是依然坚持为每一个项目设置详细的绩效指标和跟踪管理措施，从而保证财政资金不被浪费。美国在2008年10月出台《紧急经济稳定法案》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008)的同时，在财政部下设了金融稳定办公室(Office of Financial Stability,OFS)，负责实施资产纾困项目。时至今日，该办公室连续11年对涉及项目的实施效果进行跟踪评估，确保财政资金能够有效利用。在这一机制之下，截至2019年9月30日，金融稳定办公室已经收回了资产纾困计划支持的4121亿美元项目资金中的103%，另外还从财政部纾困的美国国际集团股份收回资金175亿美元。在最初的10个投资项目中，已经有8个项目结项。

二、美国应对金融危机财税政策的实施效果评价

自2008年金融危机以来，美国政府采取了有效的财税政策，使得美国经济得以复苏，总体成果显著，但同时也导致了巨额财政赤字和债务，为未来经济持续增长蒙上了阴影。

(一)推动美国经济复苏，为经济的企稳回升夯实基础

通过奥巴马和特朗普两届政府持续实施积极财税政策，美国经济逐步走出危机。2007～2009年间美国人均国民总收入(见图1)和国内生产总值增长率(见图2)大幅下降，但在美国政府财税政策刺激下，2009年经济有所恢复，人均国民总收入和国内生产总值增长率又双双回到上升轨道。2009年7月，在国会通过《经济复苏与再投资法》5个月后，经济衰退得到显著抑制。经济继2009年第一季度萎缩4.4%后，2009年第三季度增长了1.5%。2015年，美国国会预算办公室指出，政府刺激计划在2009～2012年间创造了200万～1090万个工作岗位，使美国失业率上升趋势得到了有效的控制(见图3)。

图 1 2006～2017年美国人均国民总收入资料来源：世界银行，http://www.shihang.org/。

图2 2007～2018年美国GDP增长率资料来源：世界银行，http://www.shihang.org/。

特朗普政府的促增长政策进一步刺激了美国经济的改善。2019年，美国的失业率达到了近半个世纪以来的最低水平，一直维持在4%或以下，职位空缺第一次超过了失业人数，特朗普政府的经济政策为美国提供了超过700万个工作岗位，比求职者多出100万个。蓬勃的经济发展为美国普通民众带来了工资和福利的改善与提高，截至2019年，有600万美国工人工资、奖金、福利得到了增加，工资以近十年以来最快的速度增长，同比增长超过3%，有240万美国人民摆脱了贫困，近700万美国人民摆脱了食品券。(7)美国白宫网，“President Donald J.Trump Has Delivered Record Breaking Results for the American People in His First Three Years in Office”，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-delivered-record-breaking-results-american-people-first-three-years-office/。企业蓬勃发展，制造业得到振兴，道琼斯、标准普尔500指数和纳斯达克指数屡创新高，制造业工作岗位数量的增加超过了50万个。自实施《减税与就业法案》以来，已有1万亿美元的资金从海外回流美国，为美国经济注入新的活力。

图3 2008～2018年美国总失业人数占劳动力总数的比例资料来源：世界银行，http://www.shihang.org/。

(二)创新能力提升，为经济增长注入新的活力

2008年金融危机后，美国通过税收优惠和补贴鼓励创新，取得了十分显著的成效。2016年全球创新实力百强企业中，美国企业占39家，排名前十位的企业中有七家来自美国。根据世界知识产权组织(WIPO)与英士国际商学院(INSEAD)及康奈尔大学联合发布的《全球创新指数》报告，美国全球创新指数从2010年的第十一位上升为2017年的第四位。居民专利申请量在2009年之后一直处于上升状态，2009～2013年上升的速度达到最快(见图4)。美国R&D研究人员的数量在2010年后得到了大幅的增加(见图5)。可见，2008年金融危机后美国的财税政策极大地鼓励了企业和居民的创新活动，为美国的经济发展注入了活力。

图4 2007～2017年美国居民专利申请量资料来源：世界银行，http://www.shihang.org/。

图5 2006～2015年美国R&D研究人员数量资料来源：世界银行，http://www.shihang.org/。

(三)复杂的税制与收入鸿沟并存

美国税制一向以复杂而著称。2008年金融危机后，美国政府对税收制度进行的几次重要改革并没有简化复杂的美国税制。一方面，美国采取的是公民自己计算、自主报税的制度，复杂的税制会导致公民们在申报时产生计算错误、漏税、逃税等违法行为；另一方面，许多大型企业和富人会利用复杂的税制，聘请税务律师来帮助他们规避更多税务，小微企业和穷人利用复杂税制避税的空间则极小，导致社会收入鸿沟不断加大。

美国国会预算办公室用基尼系数分析了美国收入不平等的状况(见图6)，1979～2013年间，虽然税后收入的基尼系数低于税前收入，但是税后收入不平等的增长幅度与税前收入不平等的增长幅度变化趋势基本相当。税收政策的调整并没有有效降低收入不平等的增幅。这说明，2008年金融危机后的两届政府并没能通过对累进税率的调整阻止收入不平等程度的加剧。由于减税幅度大，较低的平均税率抵消了税收累进性增加带来的均等作用，使得联邦税收政策的调整对收入不平等的影响几乎没有变化。2015年美国家庭平均收入数据显示(见图7)，收入最高的10%人口的平均收入是收入最低的90%人口的9倍以上，收入最高的1%人口的平均收入是收入最低的90%的人口的40倍以上。在美国社会，由于财富高度集中于富人，导致存在着巨大的收入鸿沟，影响着美国社会的稳定和安全。

图6 1979～2013年美国基于税前、税后收入的基尼系数资料来源：美国国会预算办公室，Congressional Budget Office,“The Foreign-Born Population and Its Effects on the U.S.Economy and the Federal Budget—An Overview”，https://www.cbo.gov/system/files/115th-congress-2017-2018/reports/53597-distribution-household-income-2014.pdf。

图7 2015年美国家庭平均收入资料来源： Inequality.org。

(四)巨额赤字和债务不断攀升潜存深层次危机

奥巴马和特朗普在竞选总统的过程中都誓言削减财政赤字，遏制联邦政府债务增长；特朗普甚至承诺，如果能够连任两届总统，要在两届任期八年的时间内把联邦债务彻底消除。但是，在就任总统之后，限于美国的经济形势，为了刺激经济增长，获得连任，两位总统都不得不实施扩张性财政政策，进行减税和增支，造成了联邦政府赤字以及债务的不断攀升，为美国经济的未来埋下了危机的种子。

在奥巴马任期内，由于实施《经济复苏与再投资法》、延续乔治布什总统的减税法案、扩大国防开支以及医改等四大领域的公共政策，仅2009～2012年就增加了7870亿美元的赤字。按照其任期内债务增加额这一口径来计算，其任期内债务增加了90000亿美元(Kimberly Amadeo，2020)。2007年美国债务总额占GDP的比例为55.647%，2016年这一比值上升到99.457%(见表1)。特朗普就任总统之后，很快便无力信守控制赤字和债务的承诺，造成赤字和债务的再次攀升。2019年3月11日，特朗普总统发布了2020财年的预算要求。根据他的提议，联邦预算将达到创纪录的4.746万亿美元。这一庞大预算将导致2019年10月1日至2020年9月30日的财政赤字高达1.110万亿美元。(8)Kimberly Amadeo，“US Federal Budget Breakdown”，https://www.thebalance.com/u-s-federal-budget-breakdown-3305789.在债务管理方面，2017年9月8日，特朗普签署了一项提高债务上限的法案。当天晚些时候，美国债务有史以来首次超过20万亿美元。2018年2月9日，特朗普签署了一项法案，将债务上限推迟到2019年3月1日，债务上限为22万亿美元。在短短两年内，特朗普见证了美国债务增长最快的时期。根据国会预算办公室的预测，到2028年公众持有的债务将会上升到105%。(9)Jeff Cox，“Real US Debt Levels could be 2,000% of Economy,a Wall Street Report Suggests”,https://www.cnbc.com/2019/09/09/real-us-debt-levels-could-be-a-shocking-2000percent-of-gdp-report-suggests.html, 2019.

表12007～2016年美国债务总额占GDP的比例 单位：%

资料来源：世界银行，http://www.shihang.org/。

美国资产管理公司AB Bernstein最近的一份报告估计，美国潜在的总债务占GDP的1832%。该报告对各种不同来源的债务与GDP进行了比较(见图8)。其中，社会保险计划信托、当前社会保险信托、社会项目等都与社会福利性支出相关。 由此可见，美国巨大的福利支出是造成 “财政悬崖”的重要原因(杨全社，2016)。在接下来的20年里，社会保障信托基金将没有足够的资金支付“婴儿潮”一代的退休福利，美国将面临一场巨大的债务危机。由此可见，从短期来看，美国2008年金融危机时的扩张性财政政策虽然使美国摆脱了金融危机，但从长期来讲，巨额赤字可能会导致国家债务危机，从而引发新一轮的经济衰退。这几乎已经成为美国经济学界的一种“共识”。

图8 美国债务占GDP的百分比资料来源:AB Bernstein，https://www.alliancebernstein.com/，转引自：https://www.cnbc.com/2019/09/09/real-us-debt-levels-could-be-a-shocking-2000percent-of-gdp-report-suggests.html。

提倡进行财政改革的官员认为，美国必须采取行动应对债务影响。联邦预算委员会主席玛雅·麦吉纳斯(Maya MacGuineas)认为：我们正在迅速陷入一种情况，即我们自己挖了一个债务漏洞，正在对未来数十年的经济产生深远的负面影响。卡尔森—萨尔扎克(Carlsson-Szlezak)指出：美国国债违约将给全球经济带来灾难性的后果，而政策的变化,却几乎没有出现在经济领域。由此可见，美国财税政策在促使经济繁荣的同时也导致了巨大的债务问题，很可能在未来美国经济存在下行压力的时期引起严重的经济问题，甚至给全球经济带来灾难。

三、美国财税政策演变对我国的借鉴意义

2008年金融危机后，我国采取积极的财政政策并取得了很大的成效，经济得以持续以较高速度增长。但是，从经济增长质量来看，我国仍然存在自主创新的支持力度不够大、财政资金筹措方式单一、产能过剩、民生工程公共服务等方面的投资不足等问题(郭永勇，2016)，阻碍我国经济增长质量的提升。我国应该在借鉴美国财税政策经验和教训的基础上，采用符合我国国情的财税政策，促进我国经济由高速发展到高质量发展的转型，实现可持续发展。

(一)优化财政支出结构，防范财政风险，提高财政资金支出效率

1.继续加大民生事业的财政支出力度。

我国财政支出结构还需要进一步优化。2008年以来，为促进经济复苏，我国将财政支出的40%左右用于基础设施和经济建设项目，在医疗卫生、社会保障等社会公共服务方面还存在不少短板。下一步应调整财政支出结构，加大民生事业的财政支出力度。

首先，加快医疗卫生、社会保障的发展，补齐公共服务供给短板是引领经济高质量发展的应有之义(黄新华和马万里，2019)。增加医疗卫生、社会保障方面的支出，可以在提高人民生活水平的同时缩小城乡差距、促进社会公平与效率、拉动内需大幅增长。

其次，应投资养老事业。我国在2008年就已经进入了老龄社会，而且近几年老龄化程度日益加深(见表2)，因此，将更多的资金用于养老事业，能够“未雨绸缪”，切实保障人民福利的提升。

表22008～2018年中国65岁及以上人口占总人口的比例

资料来源：作者根据国家统计局数据整理。

再次，应进一步增大教育投入。由于出生率的降低和人口老龄化的加剧，我国的劳动力数量增速递减，劳动力成本不断上升，这进一步导致了传统劳动密集型产业的用工成本增加，比较优势逐渐消失。并且，中国将面临印度等新兴国家在劳动力数量与价格方面的巨大压力，可以说，我国劳动力数量红利正在不断消失。在这种情况下，政府应进一步加大教育投入，通过教育，培训出具有更多知识与更强能力的人，产生人力资本的知识收入效应，即这些高素质人才会具有更高的生产力，克服经济发展中自然资源、物质资本的不足，消除物质资本等要素边际收益递减的不利影响，从而带动经济增长，逐渐实现劳动力质量红利。

最后，要加大财政投入，持续推进财政扶贫。我国新时代社会主义建设的主要目标之一，就是要实现共同富裕。要吸取美国不同群体之间收入差距不断扩大、社会撕裂的教训，持续加大财政扶贫的力度，最大限度缩小收入差距，走全民共同富裕的道路。

总之，我国应在社会福利性支出方面投入更多的财政资金，做到真正的“让利于民”，在提升人民生活质量的同时促进人民消费，进一步拉动我国内需，推动经济可续向好发展。

2.加大财政投入，完善支持基础科研和成果转化的财政政策体系。

我国要实现高质量发展，最重要的是提升基础科研的水平和科研成果转化能力，在这些方面，财政政策大有用武之地。

第一，将更多的财政资金投入基础科研领域，吸引更多的优秀人才从事基础科研事业，给予充足的科研经费，让科研人员无后顾之忧地进行科学研究。

第二，加快科研成果转化。完善现行的财政补贴相关政策，研究和推广科技成果转化的“后补助”机制，即从事研究开发和科技服务活动的单位先行投入资金，取得成果或者服务绩效，通过验收审查或绩效考核后，给予经费补助的财政资助方式(王乔等，2019)。

第三，对于发展初期的创新型高科技企业给予财政补贴。

第四，完善政府采购政策和消费补贴政策，加强对我国创新型产品的政府采购，以及给予消费者财政补贴。

3.遵循“量入为出”的理财原则，严控财政赤字和债务水平。

随着我国经济增长进入“换挡期”，我国的经济和财政收入增速均出现了下降的趋势。由于财政支出的刚性以及针对经济增速下降实施积极财政政策，我国财政支出水平持续增长，导致我国财政赤字水平不断上升，2015年开始我国财政赤字率已经超过了国际警戒线3%(见表3)。为了减少财政赤字，我国应该重视支出结构的优化，精简政府机构的人员，减少不必要的行政管理费用，将更多的财政资金投入教育、文化、医疗、公共建设等方面。另外，根据党的十九届四中全会精神，构建政府、市场和社会“新三角”关系，有效界定政府和市场界限，减少政府“越位”，充分发挥市场和社会力量，盘活市场和社会资源，提高资源配置效率，控制政府支出水平。此外，要吸取美国金融危机的教训，严格监督和控制政府和社会债务水平，防止发生大面积的债务违约风险。

表32008～2018年中国财政赤字率

资料来源：作者根据国家统计局数据整理。

4.强化预算绩效管理，提高财政资金绩效。

要全面落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。要学习借鉴美国对政府投入资金全程跟踪、强化绩效的做法，将涉及民生和创新驱动的重大政策的出台和调整与预算编制和执行紧密结合起来，在预算编制环节，明确设定绩效目标，并提前进行综合影响评估。同时要充分发挥政府审计部门的作用，加强财政资金的绩效审计，提高财政资金的使用效率。

(二)加快推进我国税制改革，激发微观经济主体活力

为实现我国经济从高速度发展向高质量发展的转型，我国应加快推进税制改革，不断激发微观经济主体的活力。

1.加快构建以直接税为主的现代税收制度体系。

党的十八届三中全会提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用”“深化税收制度改革，逐步提高直接税比重”。 构建以直接税为主的现代税收制度体系是我国发展至现阶段的一个必然选择，也是激发微观经济主体活力的基础条件。按照现代税收理论，直接税具有较强的收入效应，对经济造成的扭曲和社会福利损失都会小于间接税，因此，加大直接税的比重对于发挥市场作用、推动市场要素合理配置、提高经济发展质量有着重要的意义。美国历次减税之所以能够很快推动经济增长，见效明显，与其以直接税为主的税制结构是分不开的。

当前，直接税改革的重点是，结合党的十九大提出的“健全税收体系”的任务，将直接税改革与地方税体系建设结合起来，加快推进房地产税的改革，以利于较好解决“营改增”之后地方政府没有主力税源的现实问题。

2.围绕现阶段发展目标和任务设计合理的税收优惠政策。

首先，应从推动创新驱动战略实施的高度出发，完善企业所得税制度，合理减轻企业税负：(1)给予中小企业在所得税等方面直接的优惠政策，减轻中小企业税负，促进中小企业的发展和科技创新，提升企业的核心竞争力；(2)对于雇用残疾人或者隐形疾病患者、退伍老兵等员工的企业给予社会保障税收方面的优惠，在提高社会就业率的同时减轻社会负担；(3)对于创业、投入市场初期的创新型、高科技、低耗能、新能源、低碳型产品企业尤其是中小型企业给予特别的税收优惠，但对于高耗能、高污染的企业应适当加税并且加强管理，这样能在减轻企业税收负担的同时提高高科技、低能耗企业的投资率。

其次，通过调节收入差距、优化收入分配格局来进一步完善个人所得税制。(1)为保持我国税率的公平和效率，对于工薪阶层以及劳动和资本混合所得采用累进税率，对于资本性质的所得项目，仍采用比例税率；(2)以家庭为单位进行征税，由于我国社会保障体系不够完善，而且收入偏低的群体边际消费倾向要高于边际储蓄倾向，因此，在征税的同时要充分考虑家庭因素，扩大扣除范围，增加扣除项目，纵向体现税收的公平性；(3)要加大对非正规就业的高收入群体的个人所得税征管力度，增强税收的严肃性和税制的刚性，确保应收尽收(付敏杰，2019)。

3.进一步落实“税收法定”原则，为现代税收制度体系奠基。

我国要进一步落实“税收法定”原则，为构建现代税收制度、不断提高国家治理水平奠定基础。落实税收法定原则也是加快税收法制化进程，实现中国向税收国家转型的必要条件。当前，要按照《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，加快推进税种、税率、征收等各个环节的税收立法工作，逐步减少立法层级较低、不规范而又具有税收性质的各种基金和不具有使用者付费性质的行政事业收费(张斌，2018)。立法部门要强化对行政部门授权立法的约束，从而不断完善税收规章的制定和税收司法解释制度。