PPP视角下的区域生态提升与乡村振兴应用研究

沈国云 薛娇阳

[摘 要] 农村日益增长的生态治理与基础设施建设资金需求已成为制约农村经济发展的难题，采用PPP融资模式推动农村生态治理与基础设施建设，对我国乡村经济平稳发展具有重要的现实意义。以青海少数民族地区民和巴州为例，研究了该地区生态与经济发展现状，探讨了采用PPP模式通过水源涵养功能提升、生态安全格局构建、生态修复及完善乡村旅游功能等方式的实践应用。研究显示：PPP模式可以借助私人部门的资金与专业化优势，结合区域特色，通过收益共享、风险共担的机制降低建设运营风险与成本，减轻政府财政压力，有利于推动乡村转型发展。

[关键词] PPP;区域;生态提升;乡村振兴

[中图分类号] F29[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）03-0116-06

Abstract： The increasing demand for funds for ecological governance and infrastructure construction in rural areas has become a problem that restricts the development of rural economy. The use of PPP financing mode to promote rural ecological governance and infrastructure construction is of great practical significance for the steady development of rural economy in China.Taking minority area minhebazhou in Qinghai province as examples， this paper studied the current situation of ecological and economic development， and discussed the practical application of PPP mode through the improvement of water conservation function， the construction of ecological security pattern， the ecological restoration and the improvement of rural tourism function.The research shows that PPP model can reduce the risks and costs of construction and operation through the mechanism of revenue sharing and risk sharing by virtue of the capital and professional advantages of the private sector， combine with regional characteristics， reduce the financial pressure of the government， and promote the rural transformation and development.

Key words： PPP， area， ecological improvement， rural revitalization

一、引言

2013年习近平总书记在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中指出“山水林田湖是一个生命共同体”。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确了“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念”，提出了筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，开展大规模国土绿化行动的具体部署。习近平总书记强调：中国要强，农业必須强;中国要富，农民必须富;中国要美，农村必须美。2017年中央1号文指出要全面推进农业供给侧结构性改革，应“创新财政资金使用方式，推广PPP模式，撬动金融和社会资本更多投向农业农村。拓宽农业农村基础设施投融资渠道，支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营”[1]。2018年中央1号文提出实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手[2]。2019年中央1号文提出“坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，深化农业供给侧结构性改革，坚决打赢脱贫攻坚战，充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，全面推进乡村振兴”[3]。

我国“十三五”规划纲要特别指出：“创新财政支出方式，引导社会资本参与公共产品提供”，需要严格控制政府债务和财政赤字，确保财政良性发展。国务院推行投融资机制改革，鼓励社会资本投资农业和水利工程等重点领域[4]。国家发展改革委要求新建市政工程和新型城镇化项目优先考虑PPP模式建设[5]。乡村振兴涉及广大老百姓的安居乐业、社会稳定与经济可持续发展，要走出“三农”发展的好路子，必须努力改善农村生态环境、突出美丽乡村建设。而目前地方政府举债能力减弱，平台融资能力受限，财政资金难以满足农村地区日益增长的生态治理、基础设施建设需求，PPP模式也就成为了解决农村生态治理与基础设施建设融资困境的首选。PPP模式自1992年英国政府首次提出以来，已成为世界各国解决基础设施建设、公共服务与产品供给等领域管理、运营、融资等问题的新机制。因此采用PPP模式推动生态治理与基础设施的建设，对我国农村经济平稳发展具有重要的现实意义。

二、文献综述

（一）PPP模式与生态治理结合的交叉研究

目前PPP模式与生态治理结合的交叉研究主要有：Lemos等研究显示PPP模式是解决环境治理全球化、市场化、分散化、跨区域治理性及治理复杂性的良好方式[6]。Mahendra的研究指出了采用PPP模式进行环境治理的重要性[7];Khalifa研究了摩洛哥将PPP模式引入饮用水和卫生设施行业的可能性[8]。孙楠等（2007）的研究主要讨论了PPP模式在治理荒漠化方面的可行性问题，认为结合政府生态治理责任与企业高效资金运作、管理运营经验，能够取得双方共赢的效果[9]。李虹等（2013）基于我国农村水利基础设施地方政府投资不足、管理效率低下的现状，探讨了引入PPP模式的可行性与融资方案的设计[10]。程言美（2015）提出运用PPP模式开展勘察-咨询-设计-投融资-建设-运营一体化全过程的片区化（区域化）水环境综合治理，试图解决PPP模式在水环境综合治理的推广和运用中存在的问题[11]。华章琳（2016）认为PPP模式能够保证生态环境公共服务的有效配置和自由流动[12]。李繁荣等（2016）指出政府应通过制定和完善相关法律法规，创新PPP生态产品供给实现模式[13]。宋超（2016）采用SWOT方法研究分析，认为PPP模式在县域生态治理中有极强的适用性，建议将生态环保项目打包捆绑、组合开发[14]。刘秋常（2016）以河南省周口市为例，验证了PPP模式的科学性与合理性，认为选择合理的社会资本方能够提高项目的运作效率，节约成本，缩短施工周期[15]。梅冠群（2016）提出应当借鉴发达国家PPP生态环保市场体系建设的经验，全面推动PPP模式在我国生态领域的应用[16]。如可以借鉴国外实施生态补偿PPP模式的法国水保护Vittel项目、哥斯达黎加的环境服务支付项目（PSA）、墨西哥PSAH项目等[17]。柯任泰展（2016）以河南省某水生态文明项目为例，探讨了基于投资方、投资方式和回报机制的PPP投融资框架[18]。靳乐山等（2016）结合贵州省赤水河流域的生态目标与实际需求，论证了应用PPP模式提供生态系统服务促进区域可持续发展的可行性[19]。耿翔燕（2018）研究显示PPP模式创新了生态补偿融资运营的新模式，可有效缓解政府财政压力，二者在领域发展和国家政策方面高度耦合[20];2017年报价系统成功发行太平洋证券新水源污水处理服务收益权资产支持专项计划等项目，生态补偿PPP项目资产证券化已经迈入新的里程[21]。王文彬，唐德善（2019）研究了2016年31个省、自治区与直辖市入库生态项目的截面数据，认为生态PPP项目立项受人均财政收入水平、GDP增长速度、地方债务占GDP比重、教育水平及自然资源因素影响。生态PPP项目省际立项差异的最大经济影响因素是财政收入水平，最大非经济影响因素是政府效率[22]。

（二）PPP模式与乡村振兴结合的交叉研究

PPP模式与乡村振兴结合的交叉研究目前主要有：甘琳（2011）采用理论与实践、定性与定量相结合的研究思路，对PPP模式在农村水利基础设施中的应用进行了分析[23]。丁悅等（2014）研究了PPP框架下青海省都兰县沟里乡转型发展模式，认为有效的公私合作关系与借助私人部门资金、专业优势可以加快牧区乡村转型发展[24]。陈慧（2016）研究了农村土地整治项目的理论与方法体系，并以南京市J区万顷良田建设工程、P区Q街道城乡建设用地增减挂钩项目为例进行了实证研究;认为传统的政府投资方式和银行贷款模式已经不能满足土地整治的所需资金投入，BOT-TTT-PPP集成融资模式具有可行性，也更适合在土地整治项目应用[25]。骆李静（2017）借鉴农业基础设施投资和PPP模式项目评价的国际应用经验，研究了应用PPP模式投资我国农业基础设施领域的方法，并从经济学角度讨论了PPP投资项目的合同管理和项目评价问题[26]。周明勇（2017）认为采用PPP融资模式推进生态乡村旅游、生态农业工业园等农业工业化建设，是实现河北区域产业结构调整，打造符合新型城镇化以及三大环境支撑区域特征新的区域经济发展引擎之一[27]。原慧（2018）实证研究了我国2012-2016年乡村基础设施建设融资状况，指出运用PPP模式时应规避投资风险、大力发展乡镇民营经济、明确PPP模式的适用范围等，使PPP模式更符合乡村经济发展的实际[28]。宿伟玲（2018）研究了乡村旅游扶贫采用PPP模式的必要性，提出PPP模式在乡村旅游扶贫中的运作模式[29]。王星（2018）研究了我国乡村基础设施建设现状及存在的问题，探讨PPP模式在乡村建设的可行性、组织结构与运作流程，最后提出在乡村建设推广PPP模式的建议[30]。袁朝庆（2018）探索了将PPP模式引入安康乡村旅游建设，认为该模式对帮扶农民脱贫，缩小贫富差距及促进乡村城市化具有重要意义[31]。王亚琪（2018）认为农业领域运用PPP模式主要有四种模式，即PPP+美丽乡村、PPP+产业升级、PPP+农业信息化、PPP+绿色生态园[32]。孟庆标（2019）基于SWOT模型视角，分析了PPP模式下农村基础设施建设的内部优势与劣势、外部机遇与挑战，提出了运用PPP模式建设农村基础设施的战略规划[33]。段辉娜等（2019）的研究构建了乡村旅游PPP实施流程，将农民纳入融资主体，通过保障农民收入全面提升我国农村发展;认为PPP模式有助于拓宽融资渠道，提供充足资金，引进先进管理技术和人才[34]。综上所述，大多数学者主要围绕PPP模式与生态治理、乡村基础设施建设的可行性、必要性、实施流程与应用等方面展开。

三、PPP模式应用现状分析

（一）国内PPP模式应用现状

政府与社会资本合作（以下简称PPP，即Public-Private Partnership）概念于1992年由英国政府提出。作为政府与社会资本实现利益共享、风险共担、社会共赢的一种新型融资与运营管理模式，具有节约融资与交易成本、改善社会民生福利、提升公共服务供给效率等优势[35][36]。根据世界银行官网统计数据显示：截至2017年底中国PPP项目数1414个，占世界PPP项目比重29.3%，世界排名第一;PPP投资额1601.32亿美元，占世界PPP项目投资额比重8.75%，世界排名第四。全国PPP综合信息平台项目管理库的统计数据显示：截至2019年8月，库中项目数量累计9182个，总投资额达13.9万亿元。已有5969个项目签约落地，投资额9.1万亿元，落地率达65%。2019年1-8月全国PPP项目累计净入库区域投资额top5分别是：四川1578亿元、河南1369亿元、河北883亿元、甘肃730亿元、广西562亿元。2019年1-8月全国PPP项目累计净入库行业投资额top5分别是：交通运输4670亿元、城镇综合开发1054亿元、市政工程748亿元、生态建设与环境保护699亿元、林业438亿元[37]。交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业及林业等以生态文明、绿色发展为主题的PPP项目呈现快速增长的趋势。目前日益增长的生态建设需求与严格控制的政府债务规模之间的矛盾为PPP模式的实践应用提供了巨大的发展空间。农业部办公厅于2017年5月发布《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》，内容明确表明鼓励政府通过吸引社会资本推广PPP模式在乡村旅游中的应用。2018年4月24日文化和旅游部和财政部联合下发了文旅发[2018]3号文《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。意见提出要通过在旅游领域推广PPP模式，推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升24。

（二）青海省PPP模式应用现状

全国PPP综合信息平台项目管理库数据显示青海PPP入库项目累计32个，总投资：536.49亿元。投资额前三位的行业分别为交通运输业333.2亿元，水利建设行业86.4亿元，市政工程47.8459元，占青海省PPP项目入库总投资的88.62%[26]。前三位实施PPP项目个数的地区为海南州贵德县7个、青海省本级3个与西宁市湟中县3个，占省内PPP项目总数40.61%。省内PPP项目投资额前三位为：青海本级378.1亿元、西宁市湟中县53.9亿元、海东本级35.1亿元，占省内PPP总投资额的88.55%。从区域角度来看，省本级3个共计378.1元、西宁市6个共计57.6亿元、海东地区5个59.8亿元、海西州3个共计2.8亿元、海南州11个共计4.0亿元、海北州2个共计2.7亿元、果洛州2个2.5亿元，黄南州与玉树市还没有PPP项目实施[38]。

（三）青海省PPP项目财政承受能力分析

下表为截止2017年底青海省主要地区PPP项目财政承受能力情况：

备注：PPP库容（即PPP项目财政可使用资金额）计算公式=2017年地区公共预算支出*10%*15-已有PPP项目金额。其中湟中县项目均为使用者付费项目，只减去政府总投资的股权出资额15%与建设期风险金10%。

青海民和县2018年GDP为83.73亿元，一般公共财政预算支出为41.11亿元，当地PPP项目1个：青海省海东市民和县湟水河生态治理PPP项目，总投资17.2亿元，扣除已经使用的PPP项目额度，目前民和县PPP项目库容（2018年地区公共预算支出*10%*15-已有PPP项目金额），即可以利用PPP模式进行项目投资的资金额度为44.47亿元。

四、青海省民和县巴州镇现状分析

青海省民和县巴州镇位于县城北部巴州沟，距离民和县城约14公里，全镇总面积123.4平方公里，辖区内19个村，108个社共4658户，23261人，其中少数民族占总人口的52%，截至2017年底全镇农村经济总收入达到1.38亿元。

（一）生态现状

巴州沟水源是民和县城周边生活、工业企业、农业灌溉、生态环境用水的重要供水水源。巴州沟系湟水河支流之一，发源于民和县与化隆县交界的雪疙瘩处，源头海拔3970m，上游为山区，多峡谷，砂砾石河床，林草茂密，植被良好。西沟至羊羔滩为中游，两岸山势渐缓，山坡多垦为农田，水系呈扇形分布，多为砂砾石河床。自东沟汇入口以下为下游，两岸支沟短促众多，多为农田村舍，土壤以栗钙土及少量沙壤土为主，植被不良，水土流失严重。河流走向从南走向东北，在民和县城汇入湟水河，属山溪性河流，洪峰陡涨陡落，径流以降水补给为主。

（二）农业现状

巴州镇农作物播种面积为48800亩，其中：冬小麦2000亩，总产量达70万斤;玉米43000亩，总产量达17200万斤;洋芋1200亩，总产量达1605万斤;胡麻400亩，总产量达30万斤;蔬菜1600亩，总产量达2733万斤;青饲料600。农民主要经济收入来源于农产品销售收入。

（三）主要问题

生态方面巴州沟沟道两岸乱采滥挖及洪水的袭击造成河床破坏，目前河道淤积严重两岸植被覆盖率较低，河床破碎化严重，河道两岸水土流失、土地荒漠化严重，威胁着该流域的生态环境，沟道两岸居民现状生活环境脏、乱、差，没有集中的污水收集处理设备，致使水环境恶化。农业方面第一产业主要以粮食作物为主，缺乏经济林作物;第二产业、第三产业不发达。

五、青海民和巴州生态提升与乡村振兴建设方案

为发展区域设施农业、精准农业、绿色农业、精深加工农业、生态循环农业、休闲旅游农业、立体农业等现代化农业，建设现代化种养生产基地、现代农业产业园、仓储物流中心等，深化区域一二三产业融合发展，就需要加快改善区域生态环境、农业基础设施和配套服务系统。

（一）生态提升方案

山：采取人工治理修复与自然恢复相结合的方式，扩大造林面积，可以用涵养林与经济林相结合的方式，特别是花椒经济林，通过加强植被恢复，水源涵养，减少水土流失，改善生态环境。以水土保持措施改善水土流失的现状，建设环境更加美丽的乡村。水：加强水环境治理、重点流域水与地下水污染防治、良好湖泊生态环境保护。通过流域河道环境整治与清淤河岸植被恢复、河岸垃圾清理、生态护岸建设等措施，使河道变得顺畅，水质得到改善，实现流域水生态功能提升;配套相应的垃圾、污水处理系统，改善沟道两岸居民现状脏、乱、差的生活环境，集中处理污水与垃圾，为两岸居民提供良好的生态宜居环境。林：通过涵养林与经济林的种植，改善山体水土流失，鼓励当地农民进行大面积花椒林种植，实现每人半亩花椒林，打造巴州万亩花椒林，形成花椒经济林规模产业效益，增加当地居民的经济收入。田：加强耕地保护、雨水集蓄、节水灌溉等水土资源保护工程，湿地、草场、林地、渔场等生态系统恢复和野生动植物保护区的建设。扩大现有水塘面积，增加垂钓范围。修复与建设温室大棚，采用科技手段实现温棚智能化，逐步形成采摘垂钓景观于一体的农家乐经济体。通过高标准农田的建设，建設生态循环农业、休闲旅游农业、立体农业等现代化农业，使得土地得到有效利用。

（二）乡村振兴方案

通过改善巴州水源与打造小型的休闲广场、游园。改善街道现有的面貌，增加街道的亮化广场，可以提升当地居民的生活与居住环境，实现生态宜居、乡风文明的目标，吸引各方游客。乡村振兴需要一、二、三产业的深度融合才能实现区域的经济腾飞。一产主要通过打造万亩花椒林、修复与建设温室大棚、培育育种制种基地与良种繁育基地、水产养殖场、畜禽养殖场，通过动物体验式消费与采摘垂钓等措施实现农业产业规模效应;二产通过建设巴州镇花椒交易基地和加工基地来提升一产价值，增加农民就业水平;三产围绕生态提升、采摘垂钓、大规模花椒林景观与高标准农田等提升旅游服务业收入。一、二、三产业的深度融合有利于提高当地经济发展与提升居民生活水平，实现产业兴旺、治理有效、生活富裕的目标。

六、PPP项目合作模式与融资方案

（一）项目合作模式

项目主要合作模式采用DBFOT方式（设计-建设-融资-运营-移交），建设期为2年，运营期为12年。由成立的SPV公司进行设计、建设、融资、运营，能够确保项目围绕运营进行设计与建设，可以有效节约未来改造成本，提高运营效率。运营期12年满后，由SPV公司移交给政府，SPV公司注销，退还股东资本出资。

（二）项目融资模式

传统融资方式政府主要依赖于商业银行贷款以及中央和地方政府的财政拨款，不仅融资方式单一，而且融资渠道相对集中，融资规模比较有限[39]。PPP模式可采用项目融资模式，从金融学的角度来说就是指债权人对借款人抵押资产以外的资产没有追索权，贷款的发放对象是专门为项目融资和经营而成立的项目公司，项目未来稳定的现金流是保证贷款偿还的依据。这些项目往往都需要政府的特许授权，项目融资也常常称作“特许经营项目融资”[40]。这与传统融资模式的差异主要表现在融资基础、追索程度与风险分担等方面。

假设青海民和巴州镇生态提升与乡村振兴建设方案投资规模为2亿元，则初步设计政府与社会资本方共同出资成立特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，简称SPV），双方以股权出资方式将资金注入SPV公司，项目运营期间收益按股东股权比例进行分红。SPV公司注册资本金占项目总投资的30%，其中：政府出资20-30%，约0.12-0.18亿元;社会资本方出资70-80%，约0.42-0.48亿元。注册资本金按照项目进度逐步到位。项目总投资的70%由SPV公司通过银行贷款方式进行融资解决，政府将协助项目公司解决相应的融资问题，并在许可范围内为项目融资提供贷款银行认可的增信措施。

（三）项目回报机制

PPP回报机制主要指社会资本参与PPP项目而获取的投资回报的资金来源，主要包括使用者付费、可行性缺口补助与政府付费等支付方式，目前我国入库的PPP项目绝大多数采用可行性缺口补助方式。可行性缺口补助指使用者付费部分不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政府的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助[41]。农业基础设施项目公益性和正外部性特性较强，盈利性较弱与项目投资回报率低，导致难以吸引社会资本方的参与，一般需要政府给予补助。因此青海民和巴州PPP生态治理与乡村振兴项目选择可行性缺口补贴的回报机制，项目当中公益性资产的投资由政府承担，准公益性资产的投资由政府与社会资本共同承担，在社会资本方通过使用者付费方式不足以收回成本与获得合理收益时，由政府进行补贴;经营性资产投资由社会资本方承担，通过运营收回成本与收益。

青海民和巴州PPP生态治理与乡村振兴项目合作与融资模式如下图所示：

（四）项目实施流程

2014年财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》[39]，用以规范PPP项目实施流程与确保实施质量，指南对PPP项目的发起、准备、采购、执行与移交等五个实施过程进行了全面的规范，如图2所示，为国内PPP项目实施提供了详细的指导。

七、项目预期效益分析

（一）生态效益

项目的实施有利于区域内的河流水系畅通，恢复河道破坏区域，抑制流域水污染、丰富湿地植被、保障河流生态需水、改善水环境质量，提高水资源的利用率，减轻排涝压力。同时能够减少土壤水分蒸发和养分的流失，改善土壤物理化学性质，提高土壤肥力。农村水利涉及农业、土壤、水资源、机械与工程等农业领域。既有水产养殖、农田灌溉与生活供水等功能，也有防洪除涝与降渍减灾等功能，对提供粮食生产与保证粮食安全意义重大。优良的现代水利设施对于保护区域生态环境、保障农业用水安全、与改善居民生活环境具有重要的作用。同时涵养林与花椒经济林的大面積种植，有利于改善山体的水土流失。

（二）经济效益

PPP模式可以吸引民间资本，起到缓解政府农村基础设施巨大的资金需求难题，通过风险共担、收益共享的机制使得政府和企业各司其职，增强了项目的风险承受能力。并且有效融合乡村发展的公益性和商业性特征，兼顾政府和市场的双重功能，能够实现生态治理与乡村振兴开发主体的多元化、发挥开发主体专业化管理优势从而有效改善整个区域的服务环境的作用。项目实施后既能全面满足农田的灌溉要求，通过调节区域水资源利用提高灌溉保证率，同时又能发挥防洪治涝减灾、供水等综合效益，水务管理能力得到全面提升。一二三产业的深度融合，有利于促进当地经济良性发展与提升农民收入，实现巴州镇“生态宜居、产业兴旺、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标，在产生巨大的社会效益和生态效益的同时，将产生巨大的经济效益。

（三）社会效益

项目主要解决区域的生态环境与乡村振兴问题，是名符其实的“民心工程”，有利于促进社会的安定团结。通过项目的建设可以使区域内整体生态环境得到全面改善，提升区域内一二三产业的融合度，不仅有利于提升区域的土地价值与人员流动;而且有利于提升区域内农民收入，带领农民脱贫致富，增加就业水平，提高人民群众劳动致富的积极性，有利于当地经济持续良性发展与社会的和谐稳定。

（四）实践效益

可以用于指导区域生态提升与乡村振兴项目采用PPP模式实施建设，规范和保障PPP项目的顺利实施，并通过客观评价PPP项目的实施成效，为绩效考核等提供依据。

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[责任编辑：高萌]