多伦多公共图书馆年报及信息公开制度研究

2020-04-09颜运梅

图书馆学刊 2020年2期

颜运梅

（广州图书馆，广东广州 510623）

多伦多公共图书馆（下文简称TPL）是加拿大最大的公共图书馆机构。截至2015 年，TPL 拥有100家分馆，［1］覆盖了大多伦多整个区域，馆藏超过1060万册（件），2018年到馆访问人数超过1750万人次，约70%的多伦多人使用公共图书馆，是全球使用率最高的城市图书馆系统之一［2］。TPL 非常重视年报的编制，是较早公开年报的公共图书馆之一，年报编制和信息公开体系较为成熟。

从TPL 的官方网站上可以获取到最早的年报是1999年的年报。截至2017年，在官网上公布的年报共计有19 份［3］。在国内外公共图书馆界，1999 年开始即面向社会公众公开发布年报，信息公开意识较强。文章采取网络调查法，通过对这些年报的阅读分析、比较研究，结合网站调研，分析研究TPL 年报的内容、风格、特征及信息公开制度，以加强我国公共图书馆对年度报告编写、信息公开的重视程度，促进公共图书馆年度报告制度的规范化和标准化，从而完善我国公共图书馆信息公开制度，更好地推广和普及公共图书馆的服务，促进公共图书馆事业的发展。

1 年报风格

TPL年报内容篇幅大多为30～40页，少则仅有几页。根据年报的内容和风格体例，分别以2009年、2013年为界限，将年报分为早、中、晚三期。早期为1999年至2008年，中期为2009年至2012年，晚期为2013年至2017年。

1.1 早期：1999—2008

TPL第一份年报，风格活泼，采取图文并茂、文字表述结合数字表格等多种表达形式，文字颜色、版式底纹也多样化，使用不同颜色的字体凸显重要的内容，其浓墨重彩的设计及图片的大量使用，使年报看起来非常吸引人，可读性颇强。此份年报已有了财务情况的汇报，仅仅只有一页的篇幅，还没有编制目录，读者只能浏览完整份年报才能了解到年报的主要内容。2000年的年报以业务报告为主，已经具备目录，结构较第一份年报清晰，大胆采用了红色、深蓝色的文字，使文字重点突出，图片选取红黄蓝绿色组合，吸引眼球，凸显主题。

纵观其早期年报，风格较为类似，主要是业务工作的记录，活动的掠影，较多纪实性的内容，大部分的年报开端还包括了董事会、基金会主席的致辞，风格亲民，可读性强。

1.2 中期：2009—2012

2009年的年报风格突变，改变了早期活泼、图文并茂的形式，全篇以文字表述为主，版式简单。2010—2012 年的年报更加简单，没有表格、图片，以文字表述为主，配以部分数据，版式单一，可读性大大降低，页面篇幅也逐渐缩短，分别为27 页、26页、9页、13页。

2009 年之际，公共图书馆界的年报编制公开已有一定历史和年限，年报风格和体例已经较为固定和成熟，年报的可读性也受到关注。一般图书馆的年报早期皆以简单素雅为主，后期风格缤纷多样，吸人眼球，内容也随着时间的渐进而逐渐翔实。而TPL 经历了10 年的年报制定和公开之后，这四年的年报风格却突然发生如此大变化，不禁让人深思。

通过阅读2009 年的年报，可以找到年报风格突变的原因，同时了解到TPL 在2008—2009 年那场世界性经济金融危机中所做的贡献和承担的社会责任。

1.3 晚期：2013—2017

TPL年报从2013年始即以网页版的形式分主题显示，直接在官网上点击链接即可直达感兴趣的主题版块。此期间的年报逐渐省略了董事会、基金会的致辞，而大幅度增加了财务报表的比重，通常结合战略规划的战略优先事项来汇报业务工作，同时增加了财务报表的比重，采用基准测试的方式，对TPL 的各项业绩指标与其他同类图书馆进行比对，作为开展业务的参考。

2 年报内容体例

TPL对年报作用的认识是一个深化的过程，年报由业务工作的记录到专业研究材料，由公共关系媒介、绩效报告到公民权益保障机制，反映了TPL事业的实践转型，强调图书馆的社会作用与责任。

表1 TPL年报内容体例

续表1

以2017 年年报为例，可以从中知悉TPL 此年度的主要业务工作［4］。2017 年的年报主要包括三大内容：

首先是2017年的重点成就，结合战略规划的6个优先事项来论述TPL 在这6 个领域主要完成了哪些成就。图文并茂，简约而重点突出。另外两个主要内容，则以PDF格式的文件供获取，分别是《2017 年度绩效评估和基准测试》［5］《2017 财务报告》，而这两个文件则以大量的数据和统计图显示。

2017年年报中提到多伦多当年的重要数据和趋势包括：电子资源使用量增长12.2%；实体文献流通量下降9.0%；由于流量变化计算，虚拟访问量下降了15.6%；电子信息需求增加21.4%；提供的活动场次增加了4.2%，活动推广出席率保持稳定（4.8%）；移动服务增加24.4%。影响因素包括：在6个分馆推出全年周日服务、3个新青年中心开业、电子学习资源增加35%、图书馆Wifi设备的增加、对图书馆网络和优质服务的需求也在增长。导致某些领域使用率下降的因素，包括10 个分馆的翻修和关闭、虚拟访问统计方法的变化、北约克中央图书馆的临时关闭。

从年报内容体例中可以看出，TPL对年报的认识在逐渐深化，不仅仅是把年报当作业务工作的实录，而是面向公众维护媒体关系，接受公众的监督，接受董事会委员会的监测。越往后期，则更加重视各利益相关者的诉求。利益相关者，无论“社会主体”、治理主体，还是图书馆主体［6］，都能从其年报甚至网站上公开的信息中获取到与“己”利益相关的信息。

3 年报特点

3.1 体现强烈的社会责任感

TPL的年报强调图书馆对社会社区、对公民的帮助和担负的社会经济责任。通过阅读2008、2009年的年报可知，媒体报道，包括CBC国家新闻和“多伦多星报”的重点报道，帮助提高人们对图书馆服务日益增长的认识［3］，以及对多伦多图书馆在面对全球经济危机时发挥的重要作用的了解。

在2008年的经济危机中，为了应付经济困难，TPL加强了与扫盲和就业有关的方案和服务，以满足英语学习者、早期离校者、求职者和成人学习的需要。图书馆与安大略省服务局、城市合作伙伴、社区机构和学校董事会合作，提供了更多的免费讲习班，内容包括求职的基本知识、面试技巧和工作中的人际交往技巧。提供“保留新工作和开始新业务”的策略也是图书馆的服务内容。还为青少年提供了更多的暑期招聘会和额外的扫盲支持。

为了满足弱势群体和社区的需要，并支持扫盲和教育目标，TPL 增加了35%以上、6000 多人参与的、以工作和职业为重点的推广方案。在分馆藏书中增加了3.5万册关于就业和职业的新书，使图书馆在这些主题领域的购买量增加了一倍多，以帮助经过国际培训的专业人士和行业人士获得进入加拿大就业市场所需的资格认证。新来者经常受到经济衰退的严重打击，因此TPL 加强了与当地机构的合作关系，以接触新来者并更好地为他们独特的需要服务。图书馆与定居机构以及加拿大公民和移民组织合作，提供了更广泛的方案选择，以满足新来的求职者的具体需要。多伦多附近的图书馆定点安排工作人员，为进入图书馆的新读者提供帮助和推荐资源。新读者可以获得关于职业和获得加拿大认证等主题的宝贵信息。

在特殊时期，公共图书馆在提供基础服务之余，通过高附加值服务项目来提升图书馆整体经济价值。TPL 在全球金融危机中发挥了其社会责任，与公众一起度过艰难时期。因此也不难理解其年报风格在中期突变成如此简约的原因。

3.2 透明的财务汇报制度

财务报告是TPL 年报的重点，无论其风格如何，体例如何变化，财务报表始终是其年报中的重要部分。本着向社会公众、向董事会、捐赠人以及全社会负责的态度，TPL 将一年以来的各项收入（资金来源）、支出做了详细汇报。即使是在年报篇幅仅仅8 页的2011 年，也有专门一页介绍其财务情况。TPL 的官方网站上专设“图书馆财务”一栏，公布了2012至2018年度图书馆的财务报告［7］，向TPL 委员会提供基本建设预算监测报告，以季度为单位向公众公开，以监督资金的使用情况。

以2017 年的年报为例，财务报告公开了图书馆在这一年内的经营预算报告、营业预算采用、2017年总费用预算、2017年收入预算、2017年每个季度的运营预算检测报告、2017 年资本预算报告（包括2016 年每个季度的资本预算检测报告）、2017 年经审计的财务报表等多个主要组成部分。其中多个预算报告还附以PDF 的文件详加说明［4］。财务报告采用图表和饼形图等多种形式，让数据视觉化，方便读者理解，详细程度不亚于上市公司的财务报告。其中，城市图书馆员的业务费用还专栏公布，费用主要包括城市图书馆员的商务旅行、会议和培训、招待和礼仪相关的经费，所列支的项目非常详细。从专栏公众可以了解到此经费从2012 年开始的使用情况，专栏每半年发布一次，并经由图书馆董事会主席审计。

以季度为单位的财务信息监督和年报中突出财务报表情况，都更有利于公众监督图书馆资金使用的情况。接受全民监督，有利于图书馆降低服务成本，提高经济价值。

3.3 年报与战略计划紧密结合

TPL后期的年报有个明显的特征，即年报通常会与战略计划结合来论述。在年报中，根据当时战略计划的优先事项（优先领域）的具体实施情况来公开当年的主要工作情况和完成事项。

TPL《2016-2019年战略规划》中也显示出重视问责和绩效评估，在规划中制定了问责制和战略计划报告框架，强调战略计划是动态的，同时致力于向利益相关者提供定期更新的重点服务战略的进展情况，以满足利益相关者的需求和愿望［8］。在既定目标不变的情况，TPL会根据规划的实施情况和客户反馈情况，适度调整行动方案和模式。在TPL 的官网上定期公布为了推进战略规划而做出的工作项目及其具体进展情况。

年报同时也是战略规划实施过程的汇报。在年报中通过对战略实施过程和战略实施结果的评估，可以实现监测和管理战略任务的目的。将图书馆的计划、规划的实施情况纳入年报的编撰内容中，使用户对图书馆的长期计划、规划的实施进程有更深入、全面的了解，也促使图书馆管理层反思规划的制定是否科学合理，以便及时做出策略、行动方案的调整。

3.4 重视绩效评估

从2017年年度绩效评估中我们可以看出TPL业务方面的统计数据详细备至。TPL 的绩效评估统计“总使用情况”包括如下具体的指标：访问量、流通量、馆内使用量、参考咨询、活动出席、虚拟访问、服务台咨询、移动服务和数据库搜索等。

数据分析法，在其年报中运用得较为充分。从2017年的年报中，服务指标统计是与过去5年、10年的指标数据对比分析，如2008年至2017年分馆服务和虚拟服务的总体使用情况，其表格中包括了2016与2017年前后两年、2013年至2017年五年、2008至2017十年的数据指标比对。

从业务数据指标的详细比对和研究中，得出业务发展的重点和趋势，是多伦多年报的一个亮点。从中可以分析出图书馆业务发展的轨迹和未来服务的重点，更精确或者是更全面地反映图书馆的服务情况，同时可以根据趋势和重点，促进图书馆服务创新、调整服务策略以提升服务效能。

一般公共图书馆的年报只是罗列统计本年度的业务数据或者与前一年做简单比对，这种简单的、短期的数据分析法，难以得出较全面和准确的趋势判断，分析的仅仅是短期内的服务态势和情况，难免具有一定局限性。

3.5 引入基准测试方法

基准测试（benchmarking）是指通过设计科学的测试方法、测试工具和测试系统，实现对一类测试对象的某项性能指标进行定量的和可对比的测试。TPL 在实行基准测试时选取的是加拿大图书馆服务人口超过50万、以及北美服务人口超过200万、服务规模与体量类似的城市公共图书馆进行可对比测试。［4］

3.5.1 基准测试数据指标

基准测试的数据指标包括服务人口、分馆数量、面积、人均使用面积、总访问量、人均访问量、总流通量、人均流通量等。

3.5.2 基准测试图书馆

加拿大市政基准网络，前身为安大略省市基准计划。TPL 参加加拿大市基准网络（MBNC）已有12 年，其以前被称为安大略市基准倡议（OMBI）。

加拿大公共图书馆服务人口超过50 万，包括TPL、蒙特利尔图书馆、渥太华公共图书馆、埃德蒙顿公共图书馆、温哥华公共图书馆、布兰普顿图书馆、萨里图书馆、汉密尔顿公共图书馆8个图书馆。

选取的北美超过200 万人口的公共图书馆体系包括洛杉矶公共图书馆、洛杉矶郡公共图书馆、纽约公共图书馆、TPL、芝加哥公共图书馆、布鲁克林公共图书馆、迈阿密大德公共图书馆系统、休斯顿公共图书馆8个图书馆。

3.5.3 基准测试结果

根据2016 年的统计数据，城市人口超过200万的北美8个公共图书馆基准测试结果显示，TPL图书馆人均使用率排名第一，电子图书人均使用率排名第二，实体图书人均使用率排名第三，人均总成本排名第五，每次使用成本1.98美元，比2015年的2.02美元略有减少。

在加拿大服务人口超过50 万的图书馆中，TPL的人均访问量、图书流通量和电子资源访问量最高。与其他大型城市图书馆系统相比，TPL拥有最多分馆，达到100 个；图书馆人均使用面积居第二位，人均0.66平方英尺。

TPL认为：常规的评估方法已经不能满足社会和业界更深入地了解公共图书馆，采取绩效评估和基准测试的方法来评估更为有利，可以增加公众对图书馆的价值与影响的认识。

4 TPL信息公开制度

4.1 加拿大政府公开信息

加拿大没有统一的信息公开目录，但其政府公开信息一般包括：加拿大政府机构设置、组织结构、职责分工、雇员信息、联系方式等；加拿大签署和加入的多双边协定、条约以及现行有效的法律、法规、公告和政策性文件；加拿大政府出台的政策、执行项目、为民众提供的服务项目、发展规划等以及与以上内容有关的解释、指南和操作手册等；加拿大政府根据各自职责提交的年度报告及其他出版物、有关统计数据等［9］。因此，年报公开是加拿大政府信息公开的必要项目之一。

4.2 TPL公开信息

TPL的信息不仅仅在年报中公开，有关图书馆运作的一般资料也可在网站上免费查阅。信息公开程度高，管理透明。TPL网站公开的有关图书馆运营的信息包括但不限于如下内容：TPL委员会会议纪要；TPL 的各项政策；与使用图书馆服务有关的信息；图书馆分支机构的地点和营业时间；与馆藏发展、费用及收费有关的资料；TPL的就业机会；TPL年报等。

4.2.1 公共图书馆管理政策

多伦多图书馆的信息公开制度可谓体系严谨而全面，在其官网中仅仅图书馆政策及使用条款一项，即包括《残疾人无障碍环境》《获取信息和保护隐私政策》《广告政策》《资源采选政策》《公共互联网使用政策》等18项政策条款［10］。

4.2.2 委员会相关信息

TPL的管理主体是图书馆委员会，向城市图书馆委员会直接述职。市议会对包括TPL 委员会在内的各机构和委员会作出任命。在网站上也列举了有关公共图书馆委员会的各相关信息，如城市图书馆委员会成员的简历、图书馆委员会会议、董事会联系方式、公共图书馆法律程序、行为守则、利益冲突等，信息披露得相当详细。

4.2.3 委员会会议安排

2019 年多伦多图书馆委员会、理事会的会议安排、具体时间和地点在其官网上可以获取，包括战略规划指导委员会会议安排、城市图书馆绩效评估委员会会议安排。甚至可以回溯1998 年至2018 年20 年间的董事会会议安排。随手打开“1998 年董事会会议”专栏，则可获取到1998 年每月一次的董事会会议。以1998 年1 月15 日为例，网页上详细地列出了1998年TPL临时委员会的成员及当时会议的主要议程。由此专栏可以清晰地了解到图书馆的历史，重要的决策出自于哪次的会议。

柯平教授认为：管理制度体现了一个图书馆的管理水平，管理制度公开是《公共图书馆法》对公共图书馆管理的基本要求。一是保障公民知情权，提高社会公众知晓度；二是促进读者监督管理，提高图书馆的管理能力和管理透明度［11］。

TPL 的信息披露的尺度不可不谓之大。基本上公众关注的信息都可以从网站上获取。而这正好是国内政府和公共图书馆在信息公开上的顾虑。

4.2.4 信息公开中的隐私保护

根据加拿大《市政信息自由和隐私保护法》，公共图书馆必须向公众提供有关图书馆运营的一般记录，定期通过TPL网站和图书馆出版物将TPL委员会的议程和会议记录、年度报告、政策和各种其他信息作为公开记录。［12］

当然，多伦多的信息公开也不是毫无节制的，也有不在其公开范畴内的信息，尤其重视用户的隐私保护，包括用户的个人信息、用户使用图书馆的行为、访问网站、参与图书馆的推广活动等行为。TPL 以加拿大《市政信息自由和隐私保护法》《公共图书馆法》为指导，制定了《信息获取和隐私保护政策》《TPL 流通和馆藏使用政策》《TPL 网络使用政策》《TPL 记录管理政策》《TPL 财务控制政策》《TPL安全视频监控政策》等。

TPL委员会认同加拿大图书馆协会1974年颁布的《知识自由立场声明》，认为该声明肯定了所有加拿大人有权获得所有知识，并公开表达他们的想法。TPL认为：图书馆以责任和诚信价值观为指导提供公共服务，这些价值观表明了开放的必要性，以及所有运营中的责任，图书馆的任务是为社区提供服务和推广活动。互联网使用的持续增长引起了公众对在线使用期间提供的隐私和个人信息安全性的担忧，图书馆必须保持用户的信任和信心，并继续鼓励他们使用图书馆的服务和活动，用户对借阅的材料和访问网站的选择是隐私，因此，TPL将尽一切合理努力确保有关用户信息的保密，及用户对图书馆资源、服务和推广的使用的信息保密。

5 启示

5.1 推动信息公开规范化

图书馆通过年报的发布，接受公众对图书馆的审视和监督，接受公众对图书馆整体情况的监管；通过发布年报，宣传推广图书馆，吸引更多人关注、使用图书馆资源与服务，维护图书馆与公众的公共关系。

公共图书馆应该推动信息公开及规范化。针对不同主体和利益相关者的利益需求，年报内容应该有所侧重，但是最基础也是最有价值的应该是图书馆年报能够提供规范、准确、全面、持续的统计信息。绩效评估的方法在国内公共图书馆界得到普遍应用，而基准测试的方法还不普及。在年报内容分析中，可以尝试基准测试的方法,使管理者更加了解图书馆在行业内的排名和服务运营情况，有利于改进和创新服务。其次是大数据分析，通过多维度、横向和纵向的比对分析，可以判断与分析图书馆的发展状况与趋势及业绩，有利于促进事业发展。

5.2 深化年报信息公开的作用

TPL在年报中探索公共图书馆作为文化机构、经济贡献者的认知。通过对到馆人数、投入和支出、雇员和志愿者、人员编制、资产、税收和经济增长等方面情况的汇总和思考研究，显现出公共图书馆的价值。财务报表是多伦多年报中非常重要的一部分内容，其目的在于保障公民的知情权，让公民对政府实施更有效的监督。

国内图书馆界对于财务报表及经费预算一般都不在年报公开的内容范畴，年报内容多集中在主要的业务内容、业务数据及业务创新，财务预算及财务的审计是较为敏感的话题，一般图书馆都会在年报中选择回避或者忽略。而TPL 无论是其年报还是信息公开制度，都是从利益相关者的角度去关注、审视图书馆的社会职能。公众可以从年报中得知在经济危机那几年，图书馆与人民一起共度时艰，为社区、社会经济复苏做出的贡献，深化了民众对图书馆价值和社会责任的认知。

5.3 年报信息公开与战略规划紧密关联

国内公共图书馆年报，大部分与图书馆规划相对独立，仅仅汇报当年的主要业务工作。不妨借鉴TPL 的做法，将图书馆规划的实施情况纳入年报的编撰内容中，使用户对图书馆规划的实施进程有更深入、全面的了解，吸引更多的利益相关群体关注图书馆的规划和年报的制定，也促使图书馆管理层反思计划、规划的制定是否科学合理，策略是否可行，以便及时做出行动方案的调整。