乡村振兴战略背景下多中心农村贫困治理模式研究——基于粤北L村的考察

（湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128）

随着乡村振兴战略的提出和2020年坚决夺取脱贫攻坚战的全面胜利，新时代新农村建设中形成的将农村贫困治理与人居环境整治等综合治理相结合的农村贫困治理模式，对治理能力和治理体系提出了新要求。本文基于多中心治理理论，以粤北贫困村L村从“省定贫困村”到“新农村示范村”的案例为基础，对乡村振兴战略背景下L村的治理决策中心及其治理策略等进行系统梳理，构建多中心农村贫困治理模式。

一、理论基础：多中心治理理论

据统计，我国农村贫困人口从2012年的9899万减少至2018年的1660万，贫困发生率从10.2%下降到1.7%[1]，说明我国农村贫困治理取得了显著的成效。截至2018年底，全国还有农村贫困人口1660万，约400个贫困县，近3万个贫困村[2]。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求[3]。2019年政府工作报告指出要加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接。因此，如何建立一个乡村振兴战略背景下多主体、多策略结合的农村贫困治理模式，开创新时代新农村建设的新道路，是农村贫困治理中的重点。

传统的贫困治理模式以经济带动为主，将重心放在贫困地区和贫困人口的经济增长上，但随着经济红利的式微、信息社会进程的推进，传统贫困治理模式受到挑战[4]。随着乡村振兴战略的提出和2020年坚决夺取脱贫攻坚战的全面胜利，贫困地区的治理目标逐渐多样化，传统的贫困治理模式已经无法满足新时代治理目标的实现。因此，贫困治理模式要寻找新的切入点，打造新的贫困治理模式。

（一）研究概述

现有的关于贫困治理的研究对贫困治理的理论基础和实践指导作出了很好的贡献，且呈由浅至深、由单一学科向多学科交叉研究的趋势。一方面，贫困治理主体、路径和模式等研究贯穿精准扶贫各阶段，研究内容连贯；另一方面，整合信息学如大数据、生态学如绿色减贫等知识的跨学科研究数量增多，为贫困治理实践提供了很好的理论借鉴。回溯现有文献，贫困治理研究主要集中在治理主体、治理模式、治理路径等方面，在党的十八届三中全会提出全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化后，贫困治理能力研究也成为贫困治理中的研究热点之一。

已有的研究从农村贫困治理主体、治理路径、治理模式和治理能力等方面对农村贫困治理进行了研究，对于农村贫困治理具有很好的实践指导意义，但现有研究依旧存在可探讨的空间，这体现在：一是理论性研究居多，缺乏利用案例分析法等研究方法的考证；二是在乡村振兴战略时代背景下，现有的关于农村贫困治理模式研究的解释力有待加强。因此，本文将以多中心治理理论为理论支撑，基于典型案例分析考证，构建乡村振兴战略背景下带有中国特色的农村贫困治理框架。

（二）理论基础：多中心治理理论

“多中心”一词最早来源于英国哲学家迈克尔·波兰尼，他在著作《自由的逻辑》中把社会秩序分为权威集中的指挥秩序和多中心的自发秩序[5]。权威集中的指挥秩序强调权力集中以及绝对服从，而多中心的自发秩序则强调权利的自由与自发自主的行动，他的观点来源于经济领域中计划经济与市场经济模式的对比。20世纪80年代掀起了全球政府改革浪潮，许多新公共管理理论同步出现，多中心治理理论就是其中之一[6]。多中心治理是埃莉诺·奥斯特罗姆在波兰尼的“多中心秩序”的基础上提出的，他把多中心治理从经济领域带到了公共管理领域，认为多中心治理应是行为单位，既会独立自由地追求自己的利益，又会相互协调合作[7]。

关于多中心治理理论的特征，目前的研究主要集中于以下几方面。一是治理主体的多元化和中心化[8-9]。多元化是指公共产品拥有多个供给者或公共事务拥有多个处理者[10]，而中心化是指各个行为单位都可以是治理决策中心，由决策中心担任其治理策略行为的主导者。但是，中心化并不意味着无领导状态，多中心治理指出多中心秩序要有一个引导全局的主体。二是政府角色的调整[11]。官僚化结构不利于市场与社会自发参与治理，因此政府需要调整自身的角色定位，从单一治理主体中的统治者转变成多元治理主体中的引导者和保障者。同时，政府要把权力下放下去，只要把所有的权力都限制在可实施的宪法范围内操作，就能够形成多中心的秩序[12]。三是协同治理机制的构建[13-14]。各个治理主体的行为不仅仅依赖于自身行动，也依赖于其他治理主体行为的协调与配合[15]。协同治理是多元主体通过相互配合来实现公共利益最大化的过程[16]。

多中心治理在新时代背景下的贫困治理中具有适用性。首先，多中心治理强调多个决策中心的参与，进而提供多样化的治理策略，与乡村振兴战略背景下多重贫困治理目标的治理策略需求契合。其次，多中心治理模式有利于增强贫困治理过程中多元主体之间的相互监督，保证治理进程稳步推进，保障治理质量。再次，多中心治理强调主体中心化的同时倡导有一个引导全局的主体，与我国基层党组织引导实践相匹配。

二、粤北L村的实践

2016年至2018年，笔者带领研究团队先后三次进入L村进行贫困治理执行情况实地调研，主要通过资料查询、深度访谈、现场观察等方式开展案例研究。L村位于广东省清远市，是广东省经济发展相对落后的地区，占地面积为31.3平方公里，户籍人口为2225人。共有党员71名，其中预备党员2名，外出党员22名，60岁以上党员29名。2016年建档立卡贫困户55户137人，其中一般贫困户19户49人，低保贫困户22户73人，五保贫困户14户15人。2016年之前，L村经济落后，缺少支柱型产业，村集体经济收入薄弱，缺乏党组织办公场所和经费，党建工作流于形式。正因此，L村在2016年被评为镇里唯一的省定贫困村，L村党总支部也同时被列为重点整治的“软弱涣散”基层党组织。在被列为“省定贫困村”和“软弱涣散”基层党组织后，L村帮扶工作由清远市政府办公室、市编办、市D集团联系帮扶展开，L村也成为清远市委书记的挂钩联系点。

（一）基层党组织：引导与组织

L村的基层党组织不仅仅是决策中心，同时也是整个治理实践的引导中心。L村的基层党组织主要采取健全以党组织为核心的组织体系和加强农村基层党组织带头人队伍建设等治理策略，为L村的整体发展提供了战略引导。

第一，健全以党组织为核心的组织体系。清远市委书记通过对L村的调研，提出建立村党群服务中心，既能给党员同志提供学习的地方，又能为村民提建议表达利益诉求提供平台。党群服务中心建成后，清远市委书记一年内先后9次到L村讲授党课，传达了党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，带领L村基层党组织认真落实“三会一课”等组织生活制度。

第二，加强农村基层党组织带头人队伍建设。清远市委书记将配备优质的基层党组织领导班子列为重点事项。换届前他联系了退伍军人、党员陆同志，并推荐他来村里参选村支书。2017年4月，退伍军人、党员陆同志成功当选村党总支书记及村委会主任，同时村委会增选村党总支支委2名，并安排市政府办公室1名科长驻村担任“第一书记”。

（二）政府：服务与引荐资源

以政府为决策中心的贫困治理主要由L村所处基层政府和帮扶单位主导治理行为，主要包括助力村庄发展规划以及引荐市场资源。

第一，助力村庄发展规划。L村被设定为贫困村后，清远市政府安排市城乡规划设计院为L村村庄规划的帮扶单位。2016年7月，清远市城乡规划设计院组织技术人员连同基层政府相关人员到访L村的各个村小组和边界地域等地开展充分的调研，收集了许多资料，对调研结果和资料进行为期20余天的分析后，规划小组拟定了L村村庄规划方案。方案涵盖连樟村产业发展、公共服务设施等方面，方案为L村的乡村振兴发展提供了很好的指导。

第二，引荐或协调资源。在贫困治理过程中，L村的帮扶机构和帮扶个人通过对市场资源的引荐，吸引了农业企业和工业企业在L村创立或设厂，为L村的产业发展提供了契机。除此之外，当引荐市场资源产生资金阻碍时，L村的帮扶机构通过协调各方利益最终顺利地引进资源，稳步推进了L村的振兴进程。

（三）企业：经营与产业扶持

以市场为决策中心的贫困治理主要由企业主导治理行为，村民、政府等起到协调配合的辅助作用。企业主导的治理行为由企业自行决定经营模式、发展规划等，贫困户通过参与企业产业链实现增收。L村企业主导的治理主要采取助推农业现代化、探索工业扶贫和建立现代农业经营体系等策略。

第一，多元合作助推农业现代化步伐。在政府帮扶单位的争取下，A公司计划在L村建设大棚蔬菜基地。基地采取“公司+合作社+基地+贫困户”的模式，由L村村委会设立的专业合作社与A公司联合建设。基地主要种植叶菜和菜心等生态蔬菜，有利于加快农业转型升级。A公司根据自身的发展规划并且结合L村所处地区和市场需求制定实施方案，由A公司提供种苗和全程生产技术服务，合作社负责提供肥料和农药，并动员有意愿的贫困农户参与种植经营。纯收入除20%用于经济合作社运作和村委会集体经济收入外，基地的80%收入全部用于帮扶贫困户脱贫。2017年该大棚基地共出售蔬菜5万多斤，收入9.24万元。在基地种植及务工的12户贫困户户均增收4852元。全村35户有劳力的贫困户家庭117人人均分红收入为200元。

第二，多元沟通实现工业产业扶贫。通过帮扶个人清远市委书记的引荐，B公司调研后决定在L村设立玩具加工厂并将原村小学作为厂房用地，但村小学改造成厂房的建设需要大笔的资金投入。村委会得知此事后不断与帮扶单位沟通联系，表明建立玩具加工厂有利于村集体经济发展以及贫困户就业。通过持续地沟通协调，帮扶单位D公司表示愿意无偿出资50万元用于厂房的改造上，成功解决了玩具加工厂引进的难题。玩具加工厂的设立直接解决就业岗位150～200个，直接保障L村有劳动能力的35户贫困户转移就业，人均月工资2000～2500元，当地的村民就近就业，打造了一个“造血型”的长期稳定增收项目。

第三，通过市场的介入助推现代农业经营体系建立。大棚蔬菜基地纯收入的80%用于帮扶贫困户，剩余的20%用于经济合作社运作和村委会集体经济收入。另外，通过引进玩具加工厂，村委会每月可以收到厂房设施租金约5500元，一年可为村集体增加约6.6万元的收入。大棚蔬菜基地和玩具加工厂的开办，发展了L村的新型农村集体经济，助推了L村现代农业经营体系的建立。

（四）社会组织：嵌入与社会责任

L村以社会组织为决策中心的贫困治理主要由慈善组织主导治理行为，村民等起到协调配合的辅助作用。Y集团是广东省的新型城镇化住宅开发商，2017年响应“百企帮百村”计划参与到L村的助力队伍中，作为慈善组织的角色嵌入L村的贫困治理中。Y集团主动承担社会责任，主要采取提升农业综合生产能力和改善农村人居环境等策略，促进L村的振兴。

一方面，推动农业综合生产能力的提升。Y集团对L村进行深入调研后，决定采用因地制宜、规划引领、整合资源的方法，对L村两个村小组的70亩农田进行高标准建设。经过对L村自然条件的考察以及征求村民的意见，Y集团出资支持70亩高标准农田用于玉米种植。两个村小组组长带领村民分两批种植甜玉米，并采取“公司+合作社+基地+贫困户”的模式，通过出租土地、务工以及销售玉米等方式获取收益。另一方面，设立扶贫基金改善农村人居环境。Y集团在L村设立50万扶贫发展基金，一部分用于承包148亩麻笋竹山林给拥有劳动能力的贫困户开展种植经营；另一部分由Y集团与村委会合作对L村的人居环境进行整治，着力提升村容村貌，使L村紧跟乡村振兴战略来发展。

（五）村民：参与与自我发展

以村民为决策中心的贫困治理主要由L村的村民主导治理行为，基层政府、基层党组织、社会组织等起到协调配合的辅助作用。L村以村民主导的治理行为主要表现在贫困户的供需反馈和村民自治组织治理等方面，贫困户的反馈和村民的积极参与为实现自我价值创造了机会。

第一，贫困户供需反馈加快贫困治理进程。一次党群会议中，一些贫困户指出村里尚有不少闲置的林地资源尚未开发利用，如果发展林下经济能获得一定的创收。党总支召开专题会议，决定整合集体山林资源，引进灵芝种植项目。村委会整合6个村民小组集体所有的160亩山林，承包给农村实用人才培训公司，租金归村小组集体所有。公司聘请村民特别是贫困户帮他们种植灵芝，工价每人每天130元。村民们给党组织和村委会的反馈给自身带来了很多脱贫机会，更是推进了L村的贫困治理进程。

第二，村民自治组织参与治理成效显著。被定为贫困村后，L村的村委会成员得到重组。在Y集团设立扶贫基金后，村委会与基层党组织积极响应乡村振兴战略，对L村的人居环境进行整治。一是综合整治农村土地。村委会按照国家和地方政府提出的“村庄规划应避免大拆大建，以微干预和微改造为主”的政策要求，保留村庄现居住用地，并结合村民发展意愿，优化了建设用地和农用地布局。二是农村垃圾处理。L村村委会通过学习各地示范村的成功经验和汲取经验教训，采用以上门收集为主、定点投放为辅的垃圾收集方式，以及桶式阳光垃圾房的投放收集方式处理垃圾。三是农村生活污水治理。给每个村设置一个消防栓，每村设置1处高位水池以作山泉水储备，在村庄各小组新建污水处理设施。四是展开厕所革命。建设文明公厕1间、公厕5间。五是道路硬底化建设。将各村主村路和村内部道路硬底化2853立方米，主村路扩建4～6米宽。通过全民参与整治行动，L村的人居环境得到大大的改善。

三、粤北L村的经验

（一）案例小结

回顾案例，我们发现L村的振兴来自基层党组织、政府、企业、社会组织和村民等多主体的参与。各个主体的治理行为产生了不同的扶持成效，农民受益方式也各异（见表1）。

表1 L村帮扶主体、方式、成效表

第一，基层党组织。L村驻村第一书记和党总支书记落实各项党内制度，传达习近平新时代中国特色社会主义思想和乡村振兴战略等政策，把扶贫同扶智、扶志结合起来，激活农村内力和内因。另外，通过定期的党群会议，群众将需求和信息直接或间接反馈给党总支，从而更高效地进行资源配置。

第二，政府。清远市委书记以及市委、市政府办公室等帮扶单位和帮扶个人对L村的帮扶贯穿脱贫振兴的全过程。帮扶政府机构服务于村庄规划、协调或引荐资源，为L村的振兴提供了市场资源。

第三，企业。A公司采用“公司+合作社+基地+贫困户”的模式建立大棚蔬菜基地，帮扶单位D公司出资50万元对扶贫车间进行改造，从而顺利引进B公司设立玩具加工厂，为村民提供了就业机会，激活村民的内生动力。同时，L村用获得的土地流转租金发展了新型农村集体经济，推动了现代农业经营体系的建立。

第四，社会组织。Y集团作为慈善组织的角色参与L村的贫困治理，既出资50万元设立扶贫发展基金，又对L村的70亩农田进行高标准建设，缓解了政府资金负担，也推动了L村贫困治理的进程。

第五，村民。村民自治组织的参与发挥了农民的主体作用，发挥了农村基层自治制度的优越性。L村委会通过与慈善组织、帮扶单位等的沟通合作，不断完善公共基础设施、配套服务，满足村民的公共服务需求，为村里的人居环境整治工作作出了重大贡献。另外，贫困户的积极参与和供需信息反馈推动了农村治理的进程。发展灵芝种植项目是村民们通过信息反馈的方式提议后建成的，表明了贫困户渴望脱贫的决心，也说明了村民的积极参与可以减少决策失误。

（二）案例讨论

在本案例中，L村在乡村振兴战略背景下的多中心治理涵盖政府、市场、村民和社会组织等的参与，以全面脱贫和乡村振兴为总目标，形成了L村的多中心农村贫困治理模式（见图1）。

图1 L村多中心农村贫困治理模式

其一，治理背景的多样化。治理背景的多样化也就反映了治理策略需求的多样化，乡村振兴背景下的贫困治理策略不仅仅要作用于贫困户，而且要同时考虑人居环境、乡村治理模式等治理需要，统筹衔接脱贫攻坚和乡村振兴。

其二，多元治理主体形成治理决策中心圈，在可行性范围内通过合作、协商、谈判、沟通等方式形成治理策略。基层党组织作为引导者，既做好思想引导工作，又通过党群会议等沟通机制有效获取贫困户需求和信息反馈等，起到引导和组织的作用。政府起到资源引荐和服务的作用。市场通过多种合作的方式引进产业项目，拉动就业促进产业发展，扩大农村集体经济。村民既起到信息反馈作用，也起到最重要的自我参与作用。村民的信息反馈可以提高治理的效率，而村民注重贫困治理中的自身参与和发展，能够使得贫困治理更加可持续、更加稳定。社会组织承担部分社会责任，为农村贫困治理提供了更多发展空间和机会。

其三，治理目标是实现脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，打造一个可持续发展的新农村。

因此，本文认为乡村振兴战略背景下的多中心农村贫困治理模式，是多个治理决策中心为实现具有公共理性价值的目标，通过合作、协商、谈判、沟通等方式，形成具有针对性、科学性、可行性的治理策略作用于具体的治理客体，从而达到脱贫攻坚、乡村振兴等多重治理目标，实现脱贫攻坚与乡村振兴衔接的一种治理模式。

（三）案例启示

本案例发现以L村为典型的多中心农村贫困治理模式能够有效地激活扶贫中的主体，并在各参与主体中形成良好稳定的合作关系。这种框架与传统的单一政府贫困治理模式相比，更强调多元主体的介入，并强调各主体角色定位的明晰，以期形成一种以基层党组织为引导，政府、企业、村民和社会组织多主体参与的多中心农村贫困治理模式。通过对案例呈现和分析结合多中心治理理论的基本特征和我国具体国情，笔者认为L村的多中心农村贫困治理模式给了我们以下几点启示。

第一，促进多元农村贫困治理主体的参与，明确多元治理主体的责任权限。乡村振兴战略背景下单一的治理主体存在资金不足、资源欠缺等问题，要促进多元主体的参与才能实现资源的整合，实现更高效的治理。因此，要促进多元主体的参与，分担社会责任，建立多元协同治理机制[17]。多元化主体参与的模式意味着市场和社会的引入将打破单一主体的垄断地位，多元主体的参与有利于农村贫困治理中的相互监督，能够有效地防止寻租、低效等现象的出现，使各主体实现严格的自我约束。打造多方参与共同治理也有利于农村贫困治理成本的降低和资源配置效率的提高[18]，政府是公共物品和公共产品供给的最重要的主体之一，主要表现在政策保障和资金支持上。同时，通过引入市场，利用产业项目的建设提供就业岗位或务工机会，为农村提供稳定可持续的经济发展支撑，发展农业现代化和农业产业化农村，打造产业兴旺的农村。村民自身在农村贫困治理中起着不可忽视的作用。一方面，村民自治组织村委会能够动员村民参与脱贫，村委会在政府、市场和社会中起到良好的沟通作用。另一方面，贫困户的主动参与能够发挥村民自身的主动积极性，有利于贫困户思想脱贫，激活贫困户的内生动力。社会组织的介入弥补了政府公共服务或公共物品供给不足的局面，有利于促进公共问题的解决，实现优势互补[19]。

第二，转变政府传统的贫困治理角色定位，构建以基层党组织为引导的治理决策中心圈。随着治理主体的多元化，政府要重新审视自身在农村贫困治理中的角色，适度地转变传统中的治理角色。政府在乡村振兴战略背景下的农村贫困治理中扮演着以服务和资源引荐为主的角色，完善制度有利于保障各治理主体的参与和实践，政府在社会资源方面的优势有利于对于市场和社会组织等的引荐。以基层党组织为引导的治理模式是具有中国特色符合中国国情的农村贫困治理模式，基层党组织对于中国特色社会主义制度、文化、理论、道路等具有充分的认知和自信，掌握着丰富的政治资源，应当成为治理中的组织者和脱贫政策的设计者及实施者[20]。以基层党组织为主导的农村贫困治理模式有利于实现公共理性，使企业摆脱工具理性，工具理性的逻辑使得企业侧重经济效益而忽略社会效益。而多中心农村贫困治理模式要求企业和社会更多地强调公共利益，因此乡村振兴战略背景下以基层党组织为引导的农村贫困治理更有利于传递公共理性。

第三，构建有效的沟通协商机制，形成农村贫困治理合作网络。在农村贫困治理过程中，无论是政府、市场还是社会都无法满足农村贫困治理的所有需求治理任务。因此，在治理过程中，多元主体不仅仅要参与，更要构建有效的沟通协商机制。在农村贫困治理中，构建有效的沟通协商机制有利于实现政府、市场和社会的能力互补，寻找农村贫困治理的最优策略。而且构建有效的沟通协商机制还能起到监督作用，促进治理策略形成的透明化，有助于治理过程中需求的有效反馈，形成多元协作。通过构建沟通协商机制，在各主体之间形成相互合作、相互监督、相互反馈的治理网络结构，加强各主体间的良性互动。建立政府与社会的良性互动是社会管理创新之道[21]，合作网络有助于实现共建共治共享的治理格局。

第四，明晰乡村振兴战略背景下的农村贫困治理目标，采取多样化的农村贫困治理策略。在乡村振兴和全面脱贫的新时代，治理目标不仅是贫困户脱贫，更要把改善乡村人居环境、完善乡村管理模式等放到治理目标中。近年来，党中央高度重视生态环境的保护和改善，在乡村振兴战略中，推进农村人居环境整治和生态环境保护工作是重点工作之一，要重视科学规划的作用，努力推进村容村貌建设、改善农村垃圾处理体系、完善污水治理系统等。乡村振兴战略还提出要健全现代社会治理格局，乡村管理模式的完善也被放到了突出的位置。在农村贫困治理的过程中，要把先进的管理模式带到乡村，保障乡村稳定、可持续地发展，不断推进农村治理现代化。因此，治理客体的多样化就要求治理策略的多样化，不能一概而论，根据时代背景下的治理目标来选择治理策略才能更好地实现乡村振兴和精准扶贫的有效衔接。

治理有效在乡村振兴中具有举足轻重的地位，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化是乡村振兴的必经之路。当前，贫困治理既是乡村治理的重要内容，更是乡村治理是否有效的验金石。本研究以多中心治理理论为支撑，基于粤北L村从“贫困村”到“示范村”的案例，构建了乡村振兴战略背景下带有中国特色的多中心农村贫困治理体系，为乡村振兴战略背景下的农村贫困治理提供了一个实践样本。以党建促进农村基层组织建设和全局总揽，以政府为主导推进农村扶贫规划与制度配置，整合市场主体、社会组织以及群众资源，盘活农村资源，调动农村资本，增加农村活力，推动脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。乡村贫困治理实现党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，打造共建共治共享的农村社会治理格局，将进一步推动乡村振兴战略的实现。