我国生态环境治理的逻辑溯源与规范路径——基于政党法治与国家法治的双重维度

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

党的十八大以来，以生态文明建设为契机，我国生态环境治理实践发展取得丰富的成果。然而，生态环境治理理论较于环境实践仍然存在“‘理论虚置’‘解释乏力’现象”[1]。在我国，党的政策是政党法治演进的最初始化阶段，代表最广大人民根本利益的执政党基于对国家、社会“时代脉搏”的关切而提出政策，并通过党内、各级人大民主集中制的形式，上升为党和国家治国理政的规范。环境治理中政党法治与国家法治并行不悖，研究中国生态环境治理中一个绕不开的命题就要清楚地认知中国共产党是中国政治体制的中轴，以中国共产党为领导核心构建的政党权力与国家权力高度结合的“党政体制”是理解中国政治的关键[2]，也是从体系上解剖生态环境治理“政党—国家”的演进逻辑及其规范构造的核心密钥。笔者尝试以回归生态环境法治建设的实践命题为指引，以马克思主义“政党—国家”治理理论剖析中国生态环境法治实践中的困惑，反向以“政党—国家”模式为前提揭示我国环境治理、法治发展的双重逻辑关系、体系阻滞及其内在构造。

一、政党法治与国家法治维度下生态环境治理的逻辑溯源

新中国成立之初，我国对环境问题的认识存在一定的局限，国家、社会、人民对生态环境诉求并不突出。对环境保护工作的认识仅限于搞好生产和生活环境、改善城乡卫生面貌[3]。随着中国特色社会主义事业的不断推进，党和国家对生态环境治理的理念随之发生变迁。我国生态环境治理理念和实践不断丰富和完善，生态环境治理理论与实践的内涵与党和国家治理体系和治理能力现代化的演进相契合。

（一）中国共产党领导新中国70年来生态环境治理的理念变迁

中国生态环境治理之路的实践探索，自新中国成立以来历经风雨70余年。中国共产党作为我国生态环境治理事业和生态文明建设的领导力量，勇于探索经济社会发展和生态环境治理的内在规律，不断推动经济社会发展与生态环境保护的协同共进，这一伟大探索进程主要经历了以下三个阶段。

1．1949—1972年：发展起步与生态环境治理事业的开创探索阶段。自1949年中华人民共和国成立至1972年的这个时期，我国基本实现了20世纪五六十年代制定的国家工业化的初期目标，建立起了比较完整的工业体系和国民经济体系，经济总量翻了两番多。这一时期，我国在一穷二白和外有封锁的发展约束下，选择了以重工业优先发展和自力更生为主要目标的发展战略，以劳动力和资源要素的高投入、高消耗所形成的经济增长，推动了国民经济的发展。然而，大规模经济建设导致环境问题突出，废水、废渣、废气“三废”带来了不小的生态环境代价。因此，这一历史时期的生态环境治理主要围绕绿化祖国、治理江河、防治疾病、兴修水利、植树造林、合理利用等环境治理理念展开。面对贫穷落后亟须发展与生态环境恶化的现实，尤其是面对世界西方国家在工业化过程中因日渐突出的环境公害而兴起的环境保护运动，1972年我国第一次派团参加联合国人类环境会议并代表发展中国家发声，为联合国《人类环境宣言》贡献了中国智慧。1973年我国召开新中国成立以来第一次全国环境保护会议，次年成立环境保护的政府管理机构，环境保护政策开始成为我国现代化发展中公共政策体系的一个重要内容，由此拉开了中国生态环境保护事业的序幕。

2．1972—2012年：发展转型与生态环境治理法制化、制度化体系逐步建立阶段。改革开放以来，我国工业化、城镇化进程突飞猛进，逐步成长为世界第二大经济体、制造业第一大国和贸易出口第一大国，综合国力、社会生产力水平和人民生活水平显著提高。同时，资源消耗过大、环境污染及全球气候变化等问题相互叠加，党和国家进一步认识到生态环境保护工作的重要性和迫切性。这一历史时期提出的主要生态环境治理理念有：生态环境法制建设理论、可持续发展观、科学发展观，并首次提出生态文明建设[4]。生态环境保护与经济发展相统一的认识逐步促成了“预防为主、防治结合”“谁污染、谁治理”“强化环境管理”为主的政策体系，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国大气污染防治法》等立法工作与综合性法律的统筹修订进一步加快。随着我国社会主义市场经济体制的建立与发展，基于市场机制的生态环境治理政策逐步丰富，但生态环境保护的制度化建设与转变经济发展方式的过程中，仍存在一些体制性、结构性问题，亟须推动经济发展方式由资源要素驱动向创新驱动的根本性转变，实现生产方式、消费方式的绿色转型和生态环境治理体制的变革。

3．2012年至今：推进绿色发展与深化生态环境治理体系和治理能力现代化阶段。党的十八大以来，我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展更加依赖全要素融合的提档升级，而非单纯依赖生产要素投入量的增加。因此，促进以绿色低碳循环为特征的经济结构转型迫在眉睫。然而，经济发展方式的转变既不可能一蹴而就，也不可能依赖工业化、城镇化、农业现代化进程自发实现，必须通过发展理念、发展方式、发展目标、发展手段等方面的系统调整，实现对传统发展方式和生态环境治理模式的根本性超越，推进实现生态环境治理体系和治理能力现代化。新时代，习近平系统性地提出我国生态环境建设的国家总目标，对生态文明建设作出了系统论述与全局性部署。主要包括：（1）“生态兴则文明兴”的历史观；（2）“人与自然和谐共生”的科学自然观；（3）“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观；（4）“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观；（5）“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观；（6）“实行最严格生态环境保护制度”的严密法治观；（7）“共同建设美丽中国”的全民行动观；（8）“共谋全球生态文明建设之路”的全球观[5]。

通过对中国共产党领导新中国70余年来生态环境治理理念变迁的梳理，可以窥见，我国生态环境治理理念发展是不断丰富和完善的过程。生态环境治理理念和实践的内涵与“政党—国家”治理体系和治理能力现代化的演进耦合。一条核心的脉络是“党的领导”在生态环境治理中的内涵表达、结构功能等的规范化与体系化。

（二）党和国家生态环境治理中环境政策文本的历史变迁与考察

1．1949—2012年：党和国家环境政策（含党内法规性质的政策）与法制双重治理体系初现。梳理新中国成立以来的环境政策文件，可以窥见，我国环境治理中政党提出的环境政策可以分为三个阶段：环境政策点状阶段（1949—1972年）；环境政策局部阶段（1972—2012年）；环境政策全局阶段（2012年至今）。缘于环境政策点状阶段（1949—1972年）相关文献较少，环境诉求及治理并不突出，主要通过党和国家的政策（主要是某个领域的局部性政策）进行宏观指引，如通知、意见、批复、公告等形式，其法制的形式表现不明显，在此不展开论述。笔者在此主要分析环境政策局部阶段（1972—2012年）、环境政策全局阶段（2012年至今）两个时间段凸显的不同的国家治理样态，探索环境治理中政党法治与国家法治双重维度的演进过程。梳理1972年至2012年期间的文献，我国制定的具有全局性的环境政策文件并不多。国家在环境治理中通过国务院发布相关规范性文件的形式展开，这些环境治理的政策性文件主要以宏观、抽象、柔性等特性为环境立法、环境法实施提供规范指引（见表1）。

表1 我国主要环境政策（1972—2012年）

如表1中所统计，在党的十八大之前，生态环境政策主要是通过国务院、省级、各部委等制定并实施，以政策形式为主，党的生态环境政策及生态环境党内法规较少，相关论述在党内法规部分展开。此期间的环境政策多属于宏观、抽象规范，到具体执行层面的刚性不足，但这并非否定生态环境政策在生态环境治理及发展进程中发挥的重要作用。表1中相关环境政策的具体实施过程中，政策的作用主要借由环境法律基本价值为承载，通过党的环境政策与环境法律的相互协同来实施，保障环境立法到执法的贯通性。这一时期基于“党政分工”的理念及其实践，党的政策呈现隐性，或者说党的意志在此阶段主要是通过国家政策得以贯彻。例如，《国务院关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》的出台就是为了保障经济调整的政策措施，贯彻执行《中华人民共和国环境保护法（试行）》《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等法规文件。从表1中“名称/字号”的形式看，国务院、相关省份及部门均采用通知、决定、意见等形式落实细化中央环境政策。从表1中“名称/字号”的内容看，均较为宏观，可操作性不强。这也体现环境立法初期的“填补式立法”逻辑及其特质，即环境污染—政策文件—借鉴域外立法—环境立法。值得肯定的是，这一阶段党和国家政策与法律协同推进的实践探索，为生态环境党内法治与国家法治的展开奠定了基础，笔者将在下文展开论述。

2．2012年至今：党内法规生态环境条款与生态环境党内法规体系化生成。党的十八大以来，国家环境政策《国民经济和社会发展“十三五规划纲要”》《“十三五”生态环境保护规划》等文件仍然发挥着宏观指引作用。党内法规构建的体系化、规范化的提出，吸收了部分国家政策纳入“软法”规范之中，国家环境政策在“法”的规范层面展现出的“软法”效应前所未有的增强。值得肯定的是，党对生态环境保护的领导使生态环境政策的客观表达发生了根本性的变化，当然这并非环境党内法规完全取代环境政策，而是强调政策与党内法规在生态环境治理中的作用发生根本性转变。

从表2可以看出，党的十八大以来，我国党内法规中有关生态文明、环境的条款规定，涉及党章、准则、条例三种名称，内容主要是宏观性、基础性的规定。突出新时代党对国家社会各项事务的全面领导，也反映出党对生态环境治理的全面领导和全面落实地方党委生态文明建设主体责任。大量的政策性文件不再是以国务院等行政部门制定、发布和实施，而是采用“中共中央+国务院”“中共中央+部委”联合发文的混合党规①生态环境中有关党内法规的文件数量逐年增加，以混合党规为文件形式将成为主流，鉴于有部分文件无法通过公开渠道获取，因此不纳入本文统计范围，然此并未实质性影响党内法规对生态明建设及推进宪法环境条款纵向实施的功能及作用。“混合党规”概念是由欧爱民教授提出。参见欧爱民《党内法规与国家法律关系论》，社会科学文献出版社2018年版，第74-97页。新模式展开（见表3）。这也充分体现了党中央统揽全局、协调各方的领导核心作用[6]。正如习近平强调，坚持党中央对污染防治攻坚战的全面领导和部署，是加强党对生态文明建设、生态环境治理的根本保障[7]。

表3 我国主要生态环境有关党内法规文件统计

在依法治国的背景下，推动生态文明建设迈上新台阶，需要契合法治中国的实践内核，以新时代党的权威性带领人民构建法治国家[8]。党内法规是中国特色社会制度下依法治国和依法执政的有机组成部分，是推动党的依法治国、依法执政方式民主化、科学化和规范化的基本方式，也是形塑党的权威的新模式[9]。从表3中可见，中国生态环境法治的实践，党及党内法规是推动生态环境保护事业高速发展的核心要素，有学者将这种政党推动模式概括成为“高位推动”模式[10]。实践证明，党内法规的“外溢效应”，发挥侧供给环境治理的规范效力，表现为“软法”外溢的作用及功能，可以弥补环境法实施中的结构性缺失，形成环境法律规范体系向着“软硬兼施”互补构造[11]。如表3中中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央生态环境保护督察工作规定》《关于全面加强生态环境保护 坚决打好环境污染防治攻坚战的意见》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等中都有所体现，其目都是将地方党委纳入环境督察对象，构建“地方党委+政府”同责全面覆盖，形成党内法规通过对国家机关中的党组织、党员的行为调整，间接引导、规范和保障国家事务的管理，破除环境治理中环保立法“权威性不足”的藩篱，形成“环保立法+环保党内法规”的综合配套模式，迫使地方党政领导对老百姓反映强烈或久拖不决的环境问题给予前所未有的重视并解决[12]。相关党内法规也从原来的国家机构组织运行中一种隐性规则体系向显性规则体系转化。可见，兼具法律与政策二重属性的党内法规襄助“党政同责”和中央与地方环保监督执行的落实及弥补，在生态环境法律规范体系的分层实施中，党内法规在环境法律实施中起到弥补和“高位推动”功能。

（三）1949年至今：生态环境法律体系“量”成与规范渐进完备

我国环境保护事业从新中国成立后开始孕育，到20世纪70年代环境立法正式拉开帷幕。20世纪70年代初，我国大连湾、渤海湾、上海湾、南京港、北京官厅水库等地污染事件频发。跟多数世界发达国家一样，我国环境治理面向实践展开，从对生活环境的污染防治开始转向生态环境系统治理[13]。1972年联合国斯德哥尔摩会议后，我国环境立法开启了环境法制的“春天”，首先将“环境保护”的概念引入中国并制定了中国第一部环境保护政策性文件，即《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。后将“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”写入1978年《中华人民共和国宪法》。1979年，全国人大常委会根据1978年《中华人民共和国宪法》制定并通过了中国第一部《中华人民共和国环境保护法（试行）》。1982年《中华人民共和国宪法》将“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”分别写入第九条、第二十六条。1989年，在《中华人民共和国环境保护法（试行）》的基础上修订并正式出台《中华人民共和国环境保护法》。我国制定和颁布了大量环境法律法规和规章，生态文明建设推动了系统化、严密化的生态环境法律规范体系构建[14]，这为我国环境法制建设和环境保护事业的发展奠定了基础。国家法治维度下我国生态环境治理主要呈现以下两个方面：

1．生态环境法律体系“量”成。环境法治发展的70年是对我国生态环境问题的认识不断深化并逐步通过环境立法发展、完善的70年。吕忠梅教授从历史宏大的视野中将我国生态环境法治发展分为三个阶段：第一个阶段，1949年至1979年，中国环境立法起步阶段；第二个阶段，1979年至2013年，中国的环境立法快速发展阶段；第三个阶段，2013年至今，中国环境立法走向繁荣阶段[15]。据权威统计，我国已制定环境保护和资源保护法律37部，环保行政法规60多部，环保部门规章有1000多个，环保法庭等1200多个，国家法律许可的公益组织700多家[16]。从1949年至今，我国环境法治快速发展，立法数量多、修法频率高、社会影响广泛等是“环境法治”时代特质。从立法的模式看，我国环境法发展采“专门立法—部门法—司法救济”的进路，即从立法的进程来看，先有环境立法（管理模式），后有民事立法（司法模式）[17]。环境立法是环境实践向环境法律要法律供给的主要方式。因此，新时代环境治理法治化面临如何进一步综合化、体系化和统一化的高要求，要求我们将分散化立法思想转变到系统整合上来[18]。

2．生态环境法律规范体系渐进完备。从规范层面上讲，生态法治体系必须要符合生态系统自身规律的“良法”以及以维护生态平衡为目标的“善治”[19]，形成既以宪法为统领的“法秩序”体系，又以部门法为补充的双向交互体系。吕忠梅教授指出，我国生态环境法律规范体系已经初步形成，当前我们要以“整体论”对思维构建宪法法律统合下的生态环境法治体系，这反映在立法上就需要对这些生态环境法律进行系统化、整体性的改造[20]。一是宪法生态环境条款中的“生态文明、美丽中国、保护优先”等理念融入各类环境法律、法规和规章形成立法依据。二是环境法律要与宪法生态环境条款中关于“环境”的涵义趋向高度一致。以宪法生态环境条款明确、持续指向生态环境立法、行政、司法及公民环境权利与利益诉求。三是构建宪法与部门法协同实施的体系及机制渐进完备。宪法生态环境条款是环境法、民法、刑法、行政法、诉讼法、经济法等部门法在环境保护上的抽象化呈现，环境法、民法、刑法、行政法、诉讼法、经济法等部门法在环境保护条款的具体实施是宪法生态环境条款的具象化，实现生态环境的上位法与下位法的规范与“理性”交互影响及融合。

二、政党法治与国家法治双重维度下生态环境治理的规范路径

政党法治与国家法治作为国家治理体系和治理能力现代化发展的一种全新的治理制度样态。通过明确党内法治对国家环境法律的补强，党内法治对环境法律规范体系的调适的功能与结构定位。通过推进生态环境治理中党内法治建设；构建生态环境治理中党内法治与国家环境法治的交互体系，形成党内法治与国家法治双重维度下生态环境治理的规范构造。

（一）第一重规范构造：生态环境治理现代中政党法治

我国政党法治与国家法治视野下的生态环境治理逻辑中应当是在“环境政策—环境党内法规与党内法规环境条款—环境法律”中呈依次递进关系（见图1）。

图1 政党法治与国家法治双维下生态环境治理的演进规范过程

第一，在纵向上，党内法治与国家法治的演进是在不断“过滤”螺旋前进的过程。党制定的政策代表最广大人民根本利益；代表党对国家、社会“时代脉搏”的关切，其通过党内、各级人大民主集中制的形式，上升为党和国家治国理政的规范体系。基于我国党内法治与国家法治在治理上的高度一致性，党和国家某一阶段的主张、方针及政策与党内法规、国家法律之间存在一定交叠、重合，难以有效的界分，未来随着《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》等党内法规制定工作的推进及其规范化，政策与党内法规关系会大致的界分，基于“党的主张—党的政策—党内法规—国家法律”逻辑进路必然愈加弥合“党和国家”治理结构，逐渐形成党内法治到国家法治混合治理模式，诚如人选择两条腿走路，迈开腿行走之方式与其意识和具体行走道路相关联。

第二，在横向上，党和国家形成一体构造之中，两者不是机械的平行对接关系，而是分居于不同的层次之上形成立体化呼应，呈现为不同的姿态。“将那些经过实践检验证明是正确的可行的政策，形成法律规范，通过全国人大或全国人大常委会制定为法律”[21]。以中央环保督察为例，在环境法律分层实施实效不彰的情形下，以政治动员的方式监督地方党委政府在短期内完成中央要求的环境治理任务。基于我国“集中力量办大事”的权威性政治体制优势，在各职能部门之间，通过短期政治压力传导可暂时性的抑制行政职能部门之间的利益冲突；在中央与地方的垂直体制下，通过纵向政治压力传导的方式，迫使地方党委政府整合行政资源完成生态环境治理的“特定义务”。从2015年至今，以“中共中央+国务院”联合开展的中央环保督察行动，凭借前所未有的政治体制内部权威性向地方党委政府传导政治压力，以“环保督察意见反馈—地方政府限时整改”的方式解决具体“老大难”问题。其不言自明的优点是短期内实效性明显，然而，其让人堪忧的缺陷易造成地方环保治理的自治权在时空环境下的限缩，不同层级之间法规范偏离与失范。所以，构建横向层面“党和国家”之界限依然离不开法治精神的指引，要对党内、国家之权限分层提炼、明晰界分。可探索在生态环境党内法规建设过程中，是不断地将成熟的环境治理实践加以提炼，并纳入相应的环境党内法规与党内法规环境条款或环境法律体系中，形成相对稳定的法律规范体系并对环境治理实践进行规范指引。

从上文表3分析得出，新时代生态环境治理的主要以“执政党+中央政府”或部门联合发文形式展开。在总体上，党政联合行文为生态环境治理提供了“软法”规范，然生态环境党内法治与国家法治之间有着多层分层体系需求。因此，必定要对党的政策性文件中产生“溢出”效应的政策规范文件，通过党内法规“先行实验”的不断实践、评估后纳入环境法律体系之中。环境法律发挥着整合环境党内法规与党内法规环境条款的功能，从环境政策到环境法律的演进维度考察，环境法律的制定是基于先行“实验性”的环境政策、党内法规的经验之上；环境法律的创制是多种类型环境政策、党内法规由“软法”到“硬法”的过程。在此过程中，应当构建党内法治与国家法治的衔接机制，从而促进党内法治与国家法治两个规范体系交互影响，形成“正和”的制度合力[22]。需要注意的是，生态环境党内法规某些特定的规范未必都须经过上述逻辑进路而被纳入法律体系之中，部分未上升为“法规范”层面的政策依然属于环境治理体系和治理能力现代化的一部分，这一部分构成党内法治与国家法治交互影响的基础。

（二）第二重规范构造：生态环境治理现代中政党法治与国家法治交互衔接体系

随着中国特色生态环境治理的实践拓展，生态环境治理中党内法治的优化与完善必然要向生态环境“党和国家”的系统协同衔接要动力、要供给，从而避免造成两个独立的规范体系的重叠与冲突。为实现生态环境党内法规与国家环境法治的交互影响，需要明确两者不同的规范对象、适用范围、结构功能等，形成各阶位、各领域、各层面、各环节有效衔接的环境法治保障体系[23]。以环保督察中的“党政同责”为例，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第三条、第五条、第十条中规定问责对象，即地方党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，问责的形式：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。而根据《中华人民共和国环境保护法》第六十八条规定的处分形式包括对直接负责主管人员或其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。《中华人民共和国公务员法》第九章“监督与惩戒”的方式为“区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分”。《中华人民共和国公职人员政务处分法》第七条规定政务处分种类为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。因此，笔者主张针对不同党员主体的环保问责从党内法规到国家法律的问责力度、种类、方式等规范衔接仍须明确具体，不能因环境党内法规为契合“最严格环境保护”的功效，就一概主张以“党政合意行为”作为环保实践的依据。实现环境党内法规与环境法律的有效界分与衔接，是构建生态环境党内法治与国家法治的交互衔接体系的基本保障，以此为基础，环境党内法规与环境法律两者协同共同构筑中国特色环境治理体系。

三、结论

在我国的生态环境领域中政党法治与国家法治并行结构或隐或现的存在。通过考察生态环境治理“党和国家”的实践，不难发现，各个历史时期中均存在环境政策、环境党内法规与党内法规环境条款、环境法律治理样态。党内法治和国家法治并行发展，并长期存在于我国环境治理的实践之中，一方面，党内法治为国家法治提供“刚性”供给；另一方面，国家法治为党内法治供给制度规范。自新中国成立70年以来的环境治理实践考察，法治的内涵兼具普遍主义和工具主义，由于规定中国的法治属于社会主义类型，明确“党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本要求”，贯彻党在国家、社会等方方面面中制定的路线、方针和政策，尊崇党在法治构建中的主导作用及功能，法的政治属性和实施便被嵌入到政治规范之中。因此，在国家治理体系和治理能力的现代化中不能超越国情、超越阶段的法治体系和法治道理占考探讨。特别是党的十八大以来，党在立法执法中的积极作用日益凸显，一条更加清晰的逻辑主线——中国政治的内在逻辑和规范性体现为以“党的领导”为轴心地位的中央权威，以党的权威拓展改革的空间，以党“集中统一”的权威打破利益分割，以党内法治维持法律秩序。可以推论，基于我国宏远愿景的政治道路及其实践，党和国家治理模式合理合法运行是走向现代化法治国家之必经阶段，也是“党的领导”嵌入法治道路中必须正面的时代命题。笔者尝试通过政策、党内法规和环境法律的双重纬度对生态环境治理历史溯源和制度构建进行初步探讨，期望能够为后续进一步研究党和国家治理体系和治理能力现代的理论阐释提供一种思路，为生态环境治理实践到理论提供一种本土化路径支撑。