新时代生态治理现代化体系的逻辑构建与实践向度

贾秀飞，王芳

（1.华东理工大学 a.马克思主义学院；b.社会与公共管理学院，上海 200237；2.中共江苏省无锡市委党校，江苏 无锡 214000）

生态治理现代化是国家治理现代化的重要内涵，也是新时代生态文明建设的内在诉求。生态治理现代化可以解析出生态治理现代化能力与生态治理现代化体系两个部分。生态治理现代化能力依托于生态治理现代化体系，当生态治理现代化在时间序列上不断蜕化，并初步形成科学、有效且较完备的治理体系时，生态治理的能力才会渐渐提高，且与生态治理体系互相成全，推进生态治理现代化不断深入发展。

当前，生态治理现代化的研究主要聚焦两个方面，一是将生态治理现代化作为主要分析对象，涉及生态治理现代化的理念、体系、能力及路径等；二是借助生态治理现代化分析某个对象。关于某一问题或者现象的研究，在时间的维度上，学界的关注与研究存在三种倾向：超前于研究对象、滞后于研究对象以及几乎同步于研究对象。对于一个有生命力的研究话题或对象，与之相关的研究一般呈现超前于研究对象的趋势。国内的生态治理现代化研究在党的十八届三中全会后开始逐步显现，而正是在这次会议上明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。以党的十八届三中全会作为临界点，以生态治理能力和生态治理体系作为主题词进行精确词频溯源，生态治理能力的研究文献超前于此临界点，生态治理体系技术、工程类的研究文献也超前于此临界点，这也从某个角度证明生态治理现代化这一研究主题的鲜活性。总体而言，生态治理现代化研究的领域还不够广阔，缺乏有分量的文献，在以生态治理现代化作为直接研究对象的文献中，研究者关注的高频次的领域有部分重叠，但还未曾有构建生态治理现代化体系的文献。本文在生态治理现代化的多元背景基础上，分析当前生态治理体系中的高频要素和面临的结构性困境，试图构建生态治理现代化的双圈层逻辑体系，并分析这一体系转向可能遭遇的障碍，对未来的生态治理现代化进行思考与展望。

一、新时代生态治理现代化的多维背景

现代化是人类发展的方向，生态治理现代化作为国家治理体系和治理能力现代化重要组成部分，处于现代化层级的高位阶，区别于生产力、技术的现代化，归类于思想意识形态、上层建筑等非物质层面，这并非意味着排斥技术工具的现代化，相反两者之间是互相融合发展的。新时代的生态治理现代化有多维背景，背景的不同为生态治理现代化提供了机遇，也带来了挑战。机遇的叠加可以构建适宜的生态治理现代化体系，且这一逻辑构建显得较为重要；而挑战的总括则是生态治理现代化体系构建起来之后如何实现真正的转向。因此，多维度的生态治理现代化背景与尝试构建的体系间是互相渗透的，也可以作为生态治理现代化体系构建的起点。

（一）经济增速放缓带来的正负效应

新时代中国的经济已经全面进入新常态，与过去多年来的高速增长不同，这是一种相对稳定的、趋势性的且不可逆的发展状态。与之伴随的一个明显的特征是经济增速相对放缓，新旧动能在发生转换，新动能的培育与产业结构的调整密切相关且正在各地如火如荼地展开，经济放缓的正负潜在效应正在激发。首先，在机遇上，经济增速的放缓为国内的相关资源需求降低提供了时间窗口，且减轻了部分地区在协同经济发展与生态层面的压力。其次，经济结构优化升级已经进入后工业化、服务业主导时代，有利于减少传统工业污染排放和降低资源密集型产业的消耗[1]。此外，新旧动能的转化阶段也为绿色产业的发展提供了契机。

经济增速的放缓也为生态治理现代化带来一定的挑战。首先，高增长的期望、惯性增长思维与经济下行压力之间产生矛盾，部分地区可能重回以牺牲生态环境换取经济增长的旧路，匹配经济下滑的补偿心理，其中具备污染特征的产业跨区域转移且找到寄居之所是对这一现象的佐证，甚至在一些地区的落后产能得以重新复苏。其次，经济增长放缓导致投资规模的缩小，进而可能溢出到环保领域，不利于绿色技术的开发与创新以及环保产业的发展。

（二）区域生态现状的不平衡

党的十八大以来，中国生态文明建设取得系列重大成就，一些污染地区（如京津冀地区等）污染的总量得到较好的控制，但是一些新的生态现象也逐步浮现，集中体现为不同地区生态环境质量的差异、生态治理能力的不同以及不同类型生态环境问题差异三者之间的交织与作用。在生态环境质量方面，2020年6月中华人民共和国生态环境部发布的2019年《中国生态环境状况公报》显示，中国各地存在较大差异，以空气质量为例，全国337个地级及以上城市中，157个城市环境空气质量达标，占全部城市数的46.6%；180个城市环境空气质量未达标，占53.4%。其中环境空气质量相对较差的有20个城市（安阳、邢台、石家庄、邯郸等），相对较好的是拉萨、海口、舟山、厦门、贵阳等城市，这些城市分布在不同的地区。在生态治理能力方面，生态环境监测监控能力是其中的重要组成部分，2019年3月江苏省政府办公厅出台《江苏省生态环境监测监控系统三年建设规划（2018—2020年）》，致力于全面提升生态环境监测监控能力，同时规划中指出江苏在生态环境监测方面已然走在全国前列，但是个别城市依然存在一定的短板，比如无锡市当前依然存在PM2.5及空气质量自动监测点位不足、部分仪器使用年限较长、机动车远程在线监控网络建设滞后、现代科技手段应用不足等问题。

此外，不同类型的生态环境问题呈现交织的现象，新的污染源、污染指标等与曾经的污染物及指标互相渗透和作用，加大了生态环境治理的难度。在《2018中国空气质量优良城市TOP50》榜单中，排名前十的城市中有7个城市首要污染物已经变为臭氧，且与曾经“风行”的空气质量污染物PM2.5共同存在。

（三）公众对生态环境质量的期望与敏感相融

当前公众的整体环境意识不断提升，对良好生态环境的要求越来越高，而生态环境质量水平在相当长的时期内仍然相对滞后。可以说，新时代公众日益增长的对生态环境质量提升的需求与相对落后的环境质量水平、环境治理能力之间的矛盾正在逐步显现。新时代社交媒体快速发展，各种社交媒介充斥于社会之中，人们可以通过多种途径了解、学习、交流生态环境信息。在与各种国内外横向环境信息、环境质量的对比中，在人与人的生态信息交流中，部分公众可能会产生生态失意的心理现象，而生态失意的心理需要情绪的释放，负向情绪或者不正当的释放则会带来不良的社会后果。此外，新时代人们在物质生活水平得到不断地改善和提高，随着我国经济稳步迈向高质量发展阶段和居民收入持续稳定增长，中等收入群体的规模持续扩大，根据麦肯锡的调查，到2022年我国中等收入群体将达6.3亿人，接近美国总人口的两倍[2]。在物质生活得到大幅度提升后，人们对生态环境的关注度和良好生态环境的需求也在攀升，期望与敏感双重情绪的并行，也将间接促进生态治理现代化体系的形成与发展。

（四）生态治理能力提升的综合势能期

近年来，生态文明建设和环境保护的战略地位越来越突出。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”作出系统安排，阐明了生态文明制度体系在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的重要地位；2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，为我国构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系勾画实践蓝图，充分体现以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设的高度重视和战略谋划。可以说，新时代的生态治理已经进入治理能力提升的综合势能期，这其中由政治势能领引，逐步扩散至其他经济、社会及文化等领域，最终在政治势能的调整和均衡下汇聚成综合势能。因此，当前也是生态治理能力提升的关键时期。但是这一时期也存在一定的问题，如“由于治理意愿过于急迫，治理目标或指标过高，而治理能力尚未跟上，导致以压力型和运动型为特征的环境治理方法频繁使用，治理成本过高和代价过大，不利于长期的治本之策推进”[3]。

二、新时代生态治理现代化体系的相关性要素与结构性困境

生态治理现代化体系的要素并非单一的，而是由多个要素组合而成。其中主体、方法、目标是抽离出来的可能的相关性要素，特别是生态治理现代化体系的主体和方法要素在以往的相关研究中高频次地出现，这也说明了这两大要素的重要性。生态治理现代化体系中的主体、方法以及目标等要素，除作为个别要素在发挥作用外，也可作为生态治理现代化体系中的一部分，要发挥其最大作用，必然要在体系中去解读它们。当前生态治理现代化体系的要素还需要进一步完善，以主体、方法及目标要素构成的生态治理现代化体系存在结构性的困境，一方面，生态治理现代化体系的要素还不完整、不全面，如生态治理必然伴随着一定的理念的盛行，理念作为价值体系中的一环，对生态思想的引领与利益的协调发挥着重要作用；另一方面，生态治理体系中的要素在发展过程中默然形塑了自身的结构，并在相互关联中形成一定的结构，但是这一结构却面临着一定的问题。

（一）治理主体的多元化

当前的生态治理现代化体系强调主体的多元化，大致可以抽离出政府、企业、社会、公众以及媒体，每个主体都扮演着各自的角色。多元主体共在是生态治理现代化的应有之义，有助于在生态治理中形成合力，提升生态治理的能力。一是政府。在生态治理现代化体系中，在中国共产党的领导下，各级政府则主要通过环境政策的制定及执行、行政规章的制定以及环境宣传与教育等方式体现其重要的主体的作用，中国共产党与各级政府在生态治理的过程中还会不定期地吸收与整合其他政治性社团组织的意见和建议。二是企业。企业是重要的市场主体，企业的根本目标是实现其利益的最大化，竞争是企业发展不可缺少的推动力，然而竞争也会引起资源的过度浪费。在生态治理现代化体系中，企业的利益与价值目标以及生态正义理念并非永远重合，譬如带有污染特征的产业的跨区域转移现象使企业与生态文明之间的关系敏感且脆弱。这表明企业会在某种条件下，抛却生态正义，阶段性地偏离公共理性。可以说，在生态治理现代化体系中，企业在某种程度上成为生态问题的直接“主犯”，让市场发挥决定性的作用只有在狭义的经济范围内才不会违背生态的现代化[4]。三是社会。政治学意义上一般理解为市民社会，即以市场经济为依托独立于政府与企业之间的制度空间，其中公众（消费者）是市民社会重要组成部分。公众可以在多种场合表达自身的生态利益诉求，在生态政策意见征询与制定中，拥有一定范围内的民主参与与监督的权利。此外，有组织的人民群众可以同时作为生产者和消费者，集体发挥其经济民主监督与影响决策的作用，促使企业更好地履行公益与社会责任[5]。在生态治理现代化体系中，社会这一主体意味着市场经济、公众、社会组织等衍生事物，尊重生态正义理念且具备绿色的活力状态会积极促进整个社会氛围的转变，良好的生态环境水平会影响人才与投资的规模和质量，有利于激发市场经济的活力，进而有助于形成一个具备生态治理现代化能力的流动的市民社会网络。四是公众。随着生活水平与教育水平的提升，公众在经济和社会生活中的自主性越来越高，生态环境意识也在逐渐增强，公众在生态治理中的作用愈发凸显。国内多个城市在“十三五”生态环境保护规划等文件中基本都涉及或强调生态治理现代化中公众的重要性。公众作为市民社会、市场经济的主体之一，其消费行为具有一定的生态经济效应，在塑造绿色供应链及打造生态治理现代化体系中，公众可以选择购买某些品牌产品，通过消费行为推动供应商等企业改善生产工艺，推动污染的区域治理。公众生态环境意识的提高使其随时可能参与到环境监督中，这种自发性的活动一旦聚集起来，就会成为打造生态治理现代化体系强大的推动力，因此政府在生态治理现代化中已然将公民参与纳入重要考量范畴。此外，媒体的力量也是不容忽视的。媒体作为“第三力量”，在推动生态治理进程、动员社会生态能力等方面发挥着越来越重要的作用，有利于促进社会整体生态环境意识的觉醒与提升，有助于生态治理现代化的发展和生态治理现代化体系的形成。

（二）方法层次上的调和

当前，生态治理现代化在方法上更加强调系统性、多样性，“山水林田湖草”是一个生命共同体，需要多种手段综合构建。在生态治理现代化体系构建且逐步健全后，行政手段与政府公权力将慢慢退居幕后，生态治理现代化能力与生态治理现代化体系的构建越来越依靠法律手段、经济手段及民主协商手段，生态治理过程更加注重法治化、规范化、经济化及民主化。现行的生态治理模式一个很大的缺陷就是市场机制作用不明显，这也是未来生态治理走向现代化需要克服的难题。构建生态治理现代化体系既需要发挥政府的主导作用，也需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，要重视方法体系的系统性与多样性，从而彰显每种生态治理方法体系自身的价值和地位。主要调和以下两种思维缺陷：一是“矫枉过正”；二是“一叶障目”。在生态治理现代化方法体系上要注重市场作用的发挥，但是对于市场的过度迷恋很容易滑入“唯GDP”马首是瞻的发展深渊，进而从根本上与生态正义的价值观背道而驰。因此在推进国家生态治理体系与治理能力现代化过程中要尊重市场的规律，但是绝不能迷信市场的作用，要提防被“矫枉过正”思潮所裹挟。此外，在生态治理现代化方法体系上多样性显得尤为重要，不可“一叶障目”，过于强调方法体系的整体性而忽视多样性，容易滋生过度依赖单一政策工具的问题。单一政策工具在解决生态问题困境时易遭受自身弹性不足缺陷与现实制度环境的双重制约，导致政策出现乏力趋向，因此生态治理现代化政策工具多元化组合及创新能力建设有利于多样性思维的推崇与实践。中国的生态治理实践进行了多年，创新之处甚多，其中，独特的具备创新性的多样性经验与样本值得鼓励、推广甚至借鉴，如曾经的河长制、最近几年的“企业河长”制等。此外，生态治理现代化体系的方法上还需逐步认可且接纳一些自愿性生态协议，这些协议存在的基础在于公众的自愿，旨在维护生态正义，可以称得上是“生态村规民约”，这或许是生态治理现代化体系在方法上的新风尚。

（三）目标取向于经济—生态间的平衡

当前，生态治理现代化体系的目标试图达到经济与生态间的平衡。习近平生态文明思想中的“两山论”的终极诉求就是生态与经济之间的真正平衡。2006年，习近平在实践中进一步深化“两山论”，深刻阐述“两山”之间内在关系的三个阶段：第一阶段是“绿水青山去换金山银山”，第二个阶段是“既要绿水青山又要金山银山”，第三个阶段“绿水青山就是金山银山”[6]。而目前我们正处于第二个阶段并正在向第三个阶段转变的关键时期，第三个阶段即是经济与生态间的平衡。

生态治理现代化体系的目标是致力于实现经济与生态的平衡，究其原因是两者之间一直是非平衡、不对称的，不对称的结果是经济全面侵占生态空间。不可否认经济的发展也为生态治理提供了条件，但是近代对市场经济的崇拜，且经济与资源之间的密切正相关，使得生态领域已经无法与经济领域相抗衡。不仅如此，生态治理中的一些主体（如部分地方政府、企业等）甚至认为经济能力的提升同生态治理之间存在矛盾，生态治理会影响经济的发展与壮大。经济的强大能量以及世界对经济增长孜孜不倦的追寻，可能会导致出现经济覆盖其他领域的现象，经济要素想要统摄一切，而人类的发展则一直伴随着多样性，诸如一直被经济等各方面“压制及索取”的生态领域开始寻求与经济的和解。生态治理现代化体系的目标试图塑造的经济与生态间的平衡是一种互动的平衡，并非仅仅是两者地位的对等或者说是两个块状的独立，而是两者互相依存、彼此依赖。因此，生态治理现代化体系的目标是经济与生态之间的平衡，这种平衡并非是短期内可以实现的目标，但是也非海市蜃楼，遥不可及，毕竟生态文明意味着更高阶段的文明形态。

（四）当下生态治理结构的困境解析

当前生态治理现代化体系中的要素不一，学界、政府多聚焦于主体的多元以及在方法上的创新，其次是在目标的设置上，目标的设置体现在地方政府工作报告中，然而生态治理现代化体系并非只有这些要素，随着生态治理的实践的发展，不同的要素会进入学界及政府的视野之中，也会逐步纳入生态治理现代化体系中，这是生态治理结构困境的体现。在未完成生态治理现代化的整体转型时，这一困境将持续存在。当前生态治理存在的问题便是困境的表征，比如污染产业的区域转移，地区间生态教育与生态意识的差异促使生态效能有高有低，表明了体系要素的缺失，如生态理念、生态正义、公平等未来可能进入到体系中，并且成为体系必备的要素。

此外，当前生态治理结构还存在一大问题，即所谓的单圈层的困境，在假设当前生态治理现代化体系要素时，我们摘取了高频率且学界及政府普遍关注的要素，这些要素已然在形成自身的结构，只是这种结构是无形且可变的。在大致描述这一结构时，比如治理主体时，分析了政府、企业、社会、公众以及媒体，再加上生态治理的方法与目标，于是在这一模糊的、具有未来可变性的、暂时建构的逻辑结构中，我们的研究以及以往的文献关注点，甚至政府的生态治理实践中都在这一模糊结构“螺旋上升”，而所谓的很早就被研究且提倡的治理的多元主体结构还未真正完全形成。新时代的生态治理并非只在生态的旋涡中打转，否则永远无法形成巨大的能量，成就一场真正意义上的绿色革命，生态治理的结构性困境使得其必然随着新时代治理能力与治理体系的持续推进而去主动拥抱治理体系之外的政治、经济、文化、党建等其他大的要素。

三、生态治理现代化体系的实践向度：圈层嵌入与三维转向

（一）生态治理现代化双圈层体系的互嵌：共生共荣共长

在生态治理现代化体系的相关性要素中，分离出来多元主体、方法及目标，这是基于新时代多维度背景的解析，未来随着经济、社会的发展会有新的元素被放置在体系中。我们假设加入理念要素，即生态正义与公共理念，其构成生态治理现代化的基础，目标是要实现真正的经济和生态间的平衡，指引着生态治理现代化的航向，在方法上更加注重系统性与协同性之间的联合，并成为生态治理现代化的重要抓手。方法、目标、理念以及多元主体构成生态治理的内部圈层，三者之间相互作用。多元主体，包括政府、企业、社会、公众及媒体等则是生态治理现代化的核心，主体的多元共在是真正的“发动机”，驱动着生态治理现代化内圈层的运转。可以说，生态治理现代化内圈层之间的几大要素是共生、共荣且共长的。此外，在生态治理现代化内圈层中，各要素的地位是平等的，都属于生态治理的一个部分，但是要素内部存在不平等的现象，如目标要素上的生态与经济间的矛盾与冲突、方法要素上的矫枉过正等，最关键的不平等现象体现在多元主体要素间的不对等与博弈，而这却是整个生态治理现代化体系的驱动力。

生态治理现代化内圈层体系的构建完成并非意味着整个体系逻辑上的构建已经完毕。相反，我们过去的研究多聚焦于内圈层的某个要素上，一方面忽略了内圈层之间已然具备成熟体系的特征和发展倾向；另一个重要方面就是对生态治理现代化体系的外圈层缺乏关注与研究，而外圈层可能是未来生态治理现代化研究的重要领域，即如何将生态治理现代化的所有内涵嵌入外圈层的要素中，包含经济、社会、政治以及文化等领域。推进国家治理体系和治理能力现代化是中国全面深化改革的总目标，作为重大的顶层设计，总目标中涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，是对中国未来改革与发展的总体布局。因此，在构建生态治理现代化体系时必须将其置于国家治理体系与治理能力现代化的大格局之中，否则生态治理现代化就是无根之木、无水之源。经济、政治、社会、文化及政治（党的建设）几大要素构成生态治理现代化的外圈层体系，生态治理能力的提升与现代化的发展必须嵌入外圈层体系中，生态治理现代化不只是某个要素的现代化或者生态化，不仅仅是生态经济、生态社会、生态政治及生态文化等领域的绿色化，也是外圈层整个体系的生态化。这就意味着当考量相关政策时，要将生态基因注入其中，使其在内圈层体系中不停运转，同时还要适时嵌入到外圈层体系中，借助外圈层领域的力量，譬如政治、文化等潜藏的生态动能，推进生态治理现代化不断发展（见图1）。

图1 生态治理现代化逻辑体系

生态治理现代化的内外圈层体系之间并非是封闭的，相反两个体系之间存在着频繁的互动与合作，包括信息的交流、规则及协议的拟定以及法律的完善等。总体来说，内圈层需嵌入外圈层才可以发挥其最大的作用，这也是生态治理现代化体系构建的关键。此外，内外圈层体系并无生成前后的时间顺序，这表明圈层在不断变化中，不仅仅体现在要素的加入与减少，还有与圈层外世界的交流、互动以及合作。然而，生态治理现代化外圈层的党建要素虽然是一大重要要素，但是在政治要素中应当还有学界较早就研究过的协商民主、合法性等概念，这些概念与生态治理现代化的关系同样也愈发密切，所以生态治理现代化体系的内外圈层随着时代背景也在不断发展与完善。

（二）生态治理现代化体系的三维转向

新时代生态治理现代化构建的内外圈层逻辑体系并未形成，在生态治理现代化多维度背景之下，内圈层体系还未完美嵌入外圈层之中，生态治理现代化外圈层的经济、政治及文化等几大要素的现代化转型还在进行中，因此，生态治理现代化内圈层体系还无法真正与外圈层体系融合，但是内外圈层的嵌入度在不断提升。此外，生态治理现代化内圈层体系也在变化发展中，理念、方法、主体及目标等内涵不断凸显，这些要素已进入政府政策参考与学界研究的范畴之内。当下生态治理现代化内外圈层还未真正融合在一起，内外圈层之间还有一定的空间有待突破，而内圈层体系的理念、主体、方法以及目标等要素之间渗透不足，也未形成完整的体系。当下，生态治理现代化逻辑体系的转向涉及体制、市场经济中利益博弈以及理念等因素，而其中关系到生态治理现代化转向的有以下三大关键原因：

1．集权与分权的二元体制模式。中国的生态政治并未跳出长期延续下来的传统单一制国家形式下的中央集权与地方分权的二元模式结构，但是此种二元体制模式并非对立模式。二元对立思维模式的形成主要是因为政治学界对集权、分权等基础概念的介绍或研究不到位，而对基础概念研究的缺失又是因为对国家权力结构的共性研究不足，以及对人类制度变迁规律的选择性遗忘[7]。中国共产党在整个生态政治结构中居于领导地位，中国共产党政治意识形态的“绿化”及其政策化、制度化，将会“牵一发而动全身”[8]。党是中国生态治理现代化系列话语权的设计者和倡导者，各级政府则是具体的执行主体，通过多途径的意见综合、资源的动员等方式落实具体的环境政策。这一集权与分权的生态政治结构具有中国特色，可以快速促进环境政策的制定与执行，政策的效益与效率短期内得到较大的提升，这在众多的生态治理实践中得到了印证。而生态政治结构的集权和分权的影响则更可能出现另外三种政策“后遗症”：效率高而效益低、效率低但效益高、效率低且效益低。

生态治理现代化体系的构建非一日之功，在集权与分权的二元体制模式下需汲取中国特色的优势。近年来，中国特色社会主义行政体制一直在进行改革，特别是党的十八大以来成效明显，比如党和国家机构改革解决了“九龙治水”的问题。而集权与分权的二元体制模式，也存着众多问题，毕竟生态治理现代化体系的构建无论是内圈层体系还是外圈层体系的精髓都在于多个中心共同作用。当前，这一中心范围囊括党和政府，其中党居于核心地位，党的领导是中国特色国家治理体系的核心内涵。例如，内圈层主体的多元化需要借助政府来导入其他主体，而最终内圈层体系建立后向外圈层体系的嵌入，则需要党中央的顶层设计。因此，集权与分权生态治理结构既有可以借鉴的地方，也有需要改进与完善的方面，生态治理现代化体系的转向就是针对此结构的“吐故纳新”。

2．生态意义上多点的失衡与平衡。生态治理现代化涉及多方面的失衡与再平衡，从发展理念看，从生态平衡到生态文明，是一个不断演进和升华的过程[9]。多点不是指具体某个点，而是多个方面，生态治理现代化体系的转向涉及多个方面的平衡：地区生态环境的平衡、多元主体利益的平衡、政府与市场的平衡以及政府科层的利益平衡等。当前社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，可以说，不平衡不充分发展是新时代的重要特征之一，贯穿于政治、经济、文化以及生态等多个方面。地区生态环境的不平衡既存在于省际间，也存在于城市中，不平衡的微缩表征大致在城市与县区层级。由于不同区域的经济发展历程与经济结构的调整速度不同，区域生态环境质量差异明显，生态质量的基础与底色决定着某些地区的生态质量。此外，可以推演经济较为发达的东部沿海地区及逐渐崛起的中部城市，其生态治理的能力与效能总体高于其他地区，甚至这些地区的绿色教育与绿色生活水平也高于其他区域。在城市区县一级，不同区县的生态治理能力差异不大，在省级、市级层面筹划下，区县的生态质量则不同，甚至在一些城市中，获得特别政策支持的区县在具备良好的生态基础上，开始打造属于自身的生态优势，以期引领整个城市的发展。这些来自宏微观的生态质量与生态治理能力的不平衡影响着生态治理现代化，未来的生态治理现代化体系不是抹去这些不平衡，而是求同存异，在尊重不平衡的基础上，依靠不平衡散发的“闪光点”、政策的倾斜、绿色信息的交流与合作等实现新时代真正的生态治理现代化。

生态治理现代化体系内圈层的多元主体之间既有合作也有利益的博弈甚至对抗，如政府和企业间的利益博弈，政府是公共利益与价值的代表，企业的根本目标是追求利润最大化，在经济总体放缓背景下，可能出现地方政府为了发展经济而容纳部分污染类企业存在，甚至为其“保驾护航”。政府与公众之间在生态抗争事件中也凸显了两者间的博弈，政府“以人民为中心”的信仰与治理的技术操作也可能发生冲突，比如政府引进项目发展经济可能与生态价值隔断并行，难以融合，从而威胁到公众潜在的生态公平权与绿色价值诉求。此外，政府与市场关系的不平衡主要是关于两者的定位问题，新时代生态治理现代化要防止对市场的过度崇拜，找准两者之间的适宜边界，生态作为中心可以在未来成为政府与市场定位的工具选择之一。

政府科层间的不平衡有横纵向之分，横向体现为各个部门间的合作与“领地意识”下的不合作甚至对抗，纵向则体现为上下层级之间的“共谋”。周雪光和练宏等学者揭示出，政府内部的行动者上下级之间形成了不完全契约，存在着讨价还价和“共谋”的现象[10]，它以非正式制度化的方式存在于体制内[11]，如在生态监管等方面。生态治理现代化体系的构建要直面这些问题，这些问题作为梗阻关系着能否打通生态治理现代化体系，新时代生态治理体系必然充斥着平衡精神，否则多元主体的内圈层体系无法成立，而嵌入外圈层体系也将是天方夜谭。生态治理现代化试图寻求的多点平衡并不意味着要消灭不平衡的现状，相反要从不平衡的种种情形中发掘出平衡的真谛，使生态治理中多点的平衡价值为多方所重视。

3．公共理性达至政府、社会组织和公众之间的生态共识。生态治理现代化体系的转向中需要思维方式的转化，而只有公共理性弥漫于生态治理现代化体系的内外圈层，生态治理现代化体系才能得以构建且良好运转。公共理性既非个体理性，也不是国家理性，而是“横跨国家、政党、政府、利益集团和个人之间，并以成熟自律的公民社会为基础的利益整合的能力和机制”[12]。正是基于此种跨度，且其分散于国家、政党、政府、利益集团及个人之间，才使得公共理性可以成为纽带，在生态治理现代化中发挥作用。以公共理性作为思维导引，可以克服生态治理中的“公地悲剧”，激发生态教育的活力，促成有序的生态政治参与格局。公共理性不局限于思维一隅，作为理性概念的拓展，“理性的核心存在于生命因某种理由而行动的能力”[13]。公共理性主要塑造的是公共生活领域，生态治理与环境保护属于公共领域，因此，生态治理现代化更加需要集体加强对生态的认知与理性共识。公共理性体现在公民的公共精神和公共责任意识之中，最终反映于公民的公共行动之中[14]。行动是公共理性的内核，生态治理现代化体系的构建与转向要在行动中孕育公共理性，匡正非理性的行为。生态治理现代化体系的内圈层多元主体之所以难以构建，不仅仅涉及主体间的利益差异与争夺，还有思维习惯在“作祟”，因此，公共理性有助于修正相关利益方的行为，从思想与价值层面树立起生态治理现代化的价值观。公共理性不是要侵占个体的理性，也非不尊重多样性，虽然其非个体理性、国家理性，但是可以与个体理性及国家理性在公共领域内相融合，生态治理现代化体系的转向，治理能力的提升离不开公共理性的盛行。

四、余论

党的十九届四中全会主题聚焦于国家治理体系和治理能力的现代化，生态治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。新时代生态治理现代化在不同的区域演绎着不一样的样本，不同区域的经济、社会及文化的发育程度影响着生态治理的各个方面，某些区域，如东南沿海较为发达的地区在生态治理现代化的速度上已然超越了其他地区。某些地区的生态治理虽然从总体面貌上延后于发达地区，但是其区域内有着多样性的实践，而这些实践中也时而闪现着生态治理现代化的精髓。因此，生态治理现代化是在多样性中不断前行的，没有一个明晰的时间节点，也没有一个统一的鉴定标准。生态治理现代化体系的逻辑构建，其中涉及的内外圈层要素也会随着时间而变化，也许未来会加入新的元素（如政治势能）甚至圈层（如人性化的工具技术圈层）。

生态治理现代化体系的构建作为一个分析框架，从中可以解析出生态治理现代化可能必备的内容以及未来可能发展的趋势，这些趋势可能在一些地方已经上演或者正在准备报幕。关于生态治理现代化体系的转向问题则是新时代践行绿色发展观、加强生态文明建设、促成生态治理现代化能力和体系形成过程中，我们需要关注与研究的内容。未来生态治理现代化体系的完善，需要更新要素以及多样性样本的支撑与辅助，海纳智慧，因为生态治理毕竟不仅仅是一个技术问题，也是一个经济与社会问题，更是一个政治问题。