中国特色社会主义先行示范区一体化居住证管理制度立法研究

（广东警官学院 公共安全研究中心，广东 广州 510230）

2019年8月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布，提出要在深圳建设中国特色社会主义先行示范区。其中，在加快粤港澳人口融合与协调管理方面提出了新的要求。2019年10月，党的十九届四中全会作出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重点问题的系列决定。在新时代，中国特色社会主义先行示范区等各类试验区，如何在境内外人口融合管理方面作出制度创新，是中国特色社会主义治理体系和治理能力现代化建设的重要议题。

一、背景与问题

程虹的比较研究表明，我国改革开放以来的持续发展是市场经济的“制度红利”与劳动力供给的“人口红利”二者叠加作用的结果，缺一不可[1]。2014年我国流动人口规模达到顶峰2.53亿人（占全国人口18%）后，开始下降。流动人口规模拐点的出现，以及伴随着低结婚率、低出生率、劳动力人口下降、老龄化率提升等因素共振，预示着我国人口红利消退已渐成现实，要想保持经济发展质量与速度，必须从主要依靠“人口红利”驱动的粗放式增长模式过渡到依靠“制度红利”驱动的集约式增长模式[2]。

人口管理碎片化，是深圳建设中国特色社会主义先行示范区人力资源要素配置改革面临的主要问题之一。当前，因户籍、区籍、国籍的不同，深圳实有人口被分为户籍人口、流动人口、港澳台居民、外国人等类别，实行不同的管理制度和体系。在提倡属地管理的同时，基于属人管理、属籍管理、属级管理的管理制度比比皆是，不相统一，实有人口管理呈现碎片化的明显情形，造成政出多门、重复低效、盲区漏洞、身份歧视、央地失调等众多问题。

当前深圳人口来源结构存在境内倒挂、境外短期化的特点。据深圳市2018年国民经济和社会发展统计公报显示，2018年末深圳常住人口1302万，其中常住户籍人口454万（占比35%），常住非户籍人口848万（占比65%），人口倒挂现象依旧突出。全年过夜入境外国人172.96万人次，港澳同胞1009.39万人次，台湾同胞37.86万人次[3]。然而，过夜入境外国人、港澳台居民大多以临时居住为主，常住数量较少。另据官方披露数据，2015年深圳市临住外国人为115.2万人次，常住外国人仅2.6万人，常住外国人占比仅约2%，短期内居留特点明显[4]。港澳台居民也呈现类似特点，根据相关数据与调查结果估计，常住港澳台居民数量约为常住外国人的6～8倍①该数据主要根据深圳市统计局官网公布的2018年深圳过夜入境外国人数量与港澳台居民数量比例（约1∶6），以及深圳市统计局官网披露的2019年第七次全国人口普查港澳台和外籍人员登记试点调查工作深圳专项区域结果（港澳台人员201户421人，外籍人员38户58人，比例约7.3∶1），这两项数据折中估算而成。。

依照前述数据，当前深圳人口中，户籍人口、非户籍人口、港澳台居民、外国人占比，分别约为34%、64%、1.5%、0.5%。国内人口占绝大多数且呈现明显倒挂现象，港澳台居民和外国人占比微小且以短期化居留为主，是深圳实有人口居留的典型特征。从人口结构而言，与香港（常住外国人占比约7%）相比，深圳距离国际大都市尚有较大距离，国内其他一线城市情况与深圳类似。而制约外国人在华居留的主要原因在于，当前长期居留和永久居留制度还存在申请门槛偏高、签发对象偏窄、待遇落实不到位等问题，亟待改革。

打破国籍、区籍、户籍等碎片化管理藩篱，建立一体化、现代化、精细化的人口流动管理制度，实现人才、劳动力在粤港澳大湾区范围内的优化配置，是先行示范区试验探索的重要议题。其路径可分两步实施，首先统一非户籍人口的管理制度，其次再统一所有人口的管理制度。本文研究的重点在于前者，在保持目前户籍管理制度主体不变的前提下，如何将非户籍的本国流动人口、港澳台居民、外国人，通过一体化的实有人口管理制度进行统一管理，以解决非户籍人口管理的碎片化问题。这一问题的解决方案适用于深圳等各类试验区，具有广泛的应用价值。

二、文献与评析

一体化居住证制度是非户籍人口管理创新的一个重要方向，但从现有文献来看，整体研究还非常薄弱，亟待探索。主要表现在：一是研究不深入。直接相关文献较少，且深度不够。对各类试验区的具体政策做法介绍较多[5-6]，但对深层次基础性制度的研究探索较少[7]。二是空白盲区多。对港澳台居民居住证的研究较少，且主要集中在解读介绍方面[8]。对人才类之外的普通外国人在华居住证制度的构建研究尚属空白。普通外国人是继国内流动人口、港澳台居民之后，我国居住证制度亟须覆盖的另一大主要人群，目前还没有建立相关制度，也缺少研究设计探索。三是整合探索弱。分散研究普通流动人口、人才类流动人口、港澳台居民、外国人等各类人群居留管理的论文不少[9-11]，但多数各管一摊，进行整合研究的文献罕见[12]。四是引领性不强。不少研究是对实务改革的跟随总结[13-14]，理论创新的视野不够广、步子不够大、前瞻性不足、引领性不强，与近年来自贸区、粤港澳大湾区、中国特色社会主义先行示范区的现实变化不相匹配。

本文关于中国特色社会主义先行示范区去碎片化居住证管理制度创新的研究，有助于弥补该领域现有的研究不足，具有重要的理论价值和现实意义。具体表现在：一是构建统一的、非碎片化的居住证制度体系，有利于削减当前实有人口管理中存在的国籍、区籍、户籍藩篱障碍，有利于提升治理效率和治理水平。二是建立覆盖国内流动人口、港澳台居民、外国人的一体化的居住证制度体系，打通普通类居住证和人才类居住证的界限，将居住证制度覆盖到外国人群体，具有填补空白、突破创新的前瞻价值。三是本研究构建的居住证制度体系，可以广泛应用于我国各类试验区，对提升试验区制度创新水平，尤其是推动自贸区、粤港澳大湾区、中国特色社会主义先行示范区建设具有重要的应用价值。四是本研究构建的“地方绿卡”样本框架、制度体系和法规条例，是目前较为完善的中国“地方绿卡”理想模型之一，对深化非户籍实有人口管理制度具有可参照样本价值，对我国广袤边境边疆地区的境外人员管理创新也有启示意义。

三、思路与模型

（一）先行示范区居住证管理制度的思路

通过居住证制度对非户籍人口进行登记与服务管理，是近年来我国人口管理的基本思路。当前，我国居住证法规政策在打破户籍、区籍、国籍藩篱方面进行了融合性探索，但目前仍然存在相互割裂的情形。主要表现在：一是类别不统一。存在人才类、普通类、港澳台居民类等三大类居住证制度，尚未统一。国内现行有效的典型居住证法规结构与内容比较见表1。二是覆盖不全面。非人才类的普通外国人是当前在华外国人的主体，尚未纳入居住证管理范围。三是管理碎片化。人才类、普通类、港澳台居民类居住证管理的主体部门各不相同。四是标准差距大。不同类别、区域居住证持证人所享有的基本公共服务、权益、待遇相差较大，非标准化特征突出。五是央地不同步。受中央与地方事权划分影响，在外国人、港澳台居民等涉及中央事权的管理范围内，中央与地方、不同区域之间，改革意愿、步调相差较大，影响了居住证制度改革的力度与效果。

表1 国内现行有效的典型居住证法规结构与内容比较

2019年8月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布，提出要在深圳建设中国特色社会主义先行示范区。其中，支持深圳实行更加开放便利的境外人才引进和出入境管理制度，允许取得永久居留资格的国际人才在深圳创办科技型企业、担任科研机构法人代表。推进在深圳工作和生活的港澳居民民生方面享有“市民待遇”。这为居住证制度改革迈向深入提供了政策支持与方向指引。

笔者认为，去碎片化是先行示范区居住证管理制度改革的首要导向。主要路径是打破当前居住证制度中存在的国籍、区籍、户籍等管理藩篱，统一人才类、普通类、港澳台居民类等三大类居住证制度，全面覆盖国内流动人口、港澳台居民、外国人等各类非户籍人口，标准化持证人服务、权益、待遇体系，合理划分央地事权、部门事权，创新一体化管理服务主体，借助科技智慧手段，建立体现粤港澳大湾区融合、中国特色社会主义先行示范区特征的一体化、现代化、精细化的人口流动管理制度。

（二）先行示范区居住证管理制度的定位

在梳理国内人才类、普通类、港澳台居民类等三大类居住证制度的基础上，借鉴美国、德国、新加坡以我国香港地区、澳门地区等成功经验，笔者认为，先行示范区居住证管理制度的改革目标是将现行居住证深化升级为真正意义上的中国“地方绿卡”。将居住证打造成集身份证、资格证、信用证三合一，服务型、科技型、过渡型三合一，个体证、团体证二合一，居住证与工作证二合一，实体证与电子证并存的公共服务“一卡通”载体和非户籍居民待遇凭证。

（三）先行示范区居住证管理制度的结构

先行示范区居住证可实行“三级三类”的结构框架，用一套体系来规范不同来源、类别、层次持证人管理。

“三级”分别指高端人才居住证（证件类别中用“高端”两字汉语拼音大写声母GD标识）、一级居住证（证件类别中用阿拉伯数字1标识）、二级居住证（证件类别中用阿拉伯数字2标识）。其中，高端人才居住证主要针对国内外高端人才，包括高端专业技术人才、高端管理人才和其他高端人才三大类。一级居住证主要针对境内外中高级人才。二级居住证主要针对境内外普通人员，只要符合法定最低申领条件即可申领。

“三类”是指为中国内地公民、港澳台居民和外国人三类人分别发放A类、B类、C类居住证。其中对B类又作了细化，香港居民标识为BH，澳门居民标识为BM，台湾居民标识为BT。

根据证件级别及持证人国籍、区籍、户籍状况，证件类别标识可细分为15个。一是发放对象分别为符合高端人才居住证申领条件的中国内地公民、香港居民、澳门居民、台湾居民和外国人（GDA、GDBH、GDBM、GDBT、GDC）；二是发放对象分别为符合一级居住证申领条件的中国内地公民、香港居民、澳门居民、台湾居民和外国人（A1、BH1、BM1、BT1、C1）；三是发放对象分别为符合二级居住证申领条件的中国内地公民、香港居民、澳门居民、台湾居民和外国人（A2、BH2、BM2、BT2、C2）。

（四）先行示范区居住证的申领

先行示范区居住证的申领，适用于所有属地居住、生活的非户籍人口，包括中国内地公民、港澳台居民和外国人。非居住、生活目的的非户籍居民，符合一定条件，也可以申领。

在申领条件方面，贯彻“上不封顶、下不设槛、内外兼收、层次有别、境外境内同等要求”的原则。具体申领条件可结合当地经济社会现实加以明确。

（五）先行示范区居住证管理制度的样式

在形态材质方面，可借鉴我国居民身份证、普通电子护照以及境外先进国家及地区电子护照形态材质，制作含芯片、内存大、防伪强、可机读的“智慧型”居住证，同时具备视读与机读功能。在发放实体证件的同时，还可以颁发对应的电子证件。

视读项目应包括当前我国普通类居住证的法定项目，同时可增加如下项目：一是所有类别证件增加“证件类别”项目。二是B类、C类证件增加“国籍类别”项目，注明持证人的港澳台居民类别或国籍。三是B类、C类证件的身份证号码项目，更换为持证人的港澳台居民“合法证件号码”及“护照号码”。四是GD类特殊居住证的视读项目，根据持证人国籍、区籍、户籍的不同，分别参照A类、B类、C类特殊居住证的视读项目设定。以上所有视读项目建议分布在证件单面，便于读取和复印。

在条件允许的情况下，机读项目应包含视读项目全部信息、持证人生物信息和信用信息三大类。在部分项目暂时不具备采集管理的条件下，也应留存适当空余空间备用。

为增强防伪性能，可综合采用各类常见证件的防伪方法和技术。如第一、二代居民身份证所采取的逻辑防伪法、机读防伪法、彩虹印刷防伪法、光变光技术防伪法、微缩印刷防伪法、定向光变色膜技术防伪法等方法技术。同时可加入密码、二维码、验证码等基于信息技术的方法手段。

（六）先行示范区居住证管理制度的立法

1．立法路径。根据《中华人民共和国立法法》《广东省地方立法条例》等法律法规，先行示范区居住证管理制度立法可以通过以下四种路径出台：一是地方政府规范性文件形式；二是地方政府规章的形式；三是地方性法规的形式；四是地方人民代表大会及其常务委员会决议、决定的形式。

2．结构内容。从法规结构看，结构单位包括章、条、款、项；内容结构包括总则、居住证的一般管理、居住证的申办与发放、居住证的相关管理、积分制管理、持证人待遇、法律责任、附则等部分。

从法规内容看，应涵盖立法的目的依据，适用范围（对象），管理部门（部门职责），载明的内容，居住证的有效期限，居住证的延期（续办）、换证，居住证的功能，办理程序及申报材料，是否收费，申请的审核认定，居住证相关信息的变更，居住证的挂失和补办，相关待遇，信息系统，保密义务，法律责任，过渡性条款，实施日期等内容。

3．其他事项。其他立法注意事项包括：一是分级分类给予相关待遇，在基本公共服务均等化的基础上体现阶梯式、渐进式福利赋权思路。二是将积分制与居住证有机融合，释放贡献、管理、服务、享有权益等各方面的积极效应。三是扩大居住证使用功能，不断完善相关公共服务及社会保障制度。四是将居住证管理与信息系统建设相结合，加强信息采集、管理与保护，实现社会管理与服务的统一。五是淡化国籍、区籍、户籍差别，坚持属地管理为主，属人、属籍、属级管理为辅的实有人口管理思路。六是加大科技智慧要素的前瞻性立法和应用力度。

先行示范区居住证管理法规的结构内容建议，见表2。

表2 先行示范区居住证管理法规的结构内容建议表

四、权益与待遇

（一）先行示范区居住证持证人的权益

权益与待遇是居住证服务功能和含金量的主要体现。根据近年来国内三大类居住证法规条例、人口吸引政策举措以及粤港澳大湾区企事业用人单位和非户籍居民的调研结果，先行示范区居住证持证人的权益主要包括但不限于如下类别：安家补贴、住房安置、创业资助、贷款支持、税收优惠、政府奖励、入户政策、子女入学、配偶就业、人才选拔与培养、职称评聘、居留及出入境便利、购房购车免限购、养老保险、医疗保险、住房公积金、快捷政务、医疗保健、文化服务、公共交通服务等。

（二）先行示范区居住证持证人的待遇

按照阶梯式、渐进式、分级分类福利赋权思路，根据先行示范区居住证的等级，对不同等级的持证人赋予不同的权益和公共服务待遇。

按照人才级别由低到高，先行示范区居住证分别赋予二级、一级、高端人才居住证持证人生存型、发展型、自我实现型三大类权益与公共服务待遇，依次描述为“清障式待遇包”“师友式待遇包”和“保姆式待遇包”。后一类“待遇包”原则上涵盖前一类“待遇包”中的所有权益和公共服务待遇。

从权益与公共服务的覆盖面和水平角度划分，“清障式待遇包”属于普惠型，实行准户籍居民待遇，各级持证人均可享有。“师友式待遇包”属于专惠型，接近户籍居民待遇，仅一级居住证及高端人才居住证持证人可以享有。“保姆式待遇包”属于特惠型，高于户籍居民待遇，仅高端人才居住证持证人可以享有。先行示范区居住证类别、申领对象与权益对照如表3所示，可根据实际情况做详细界定。

表3 先行示范区居住证类别、申领对象与权益对照表

五、小结与展望

从人口红利到制度红利转型是新时代我国经济社会发展模式转变的重要动力。党的十九届四中全会概括凝练了中国特色社会主义制度的十三个方面“显著优势”，会议公布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，新时代改革开放制度建设分量更重，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应的建章立制、构建体系的任务更重[15]。因此系统集成、协同高效，是我国国家制度和国家治理体系的演进方向之一。

中国特色社会主义先行示范区等各类试验区担负着新时代推动经济高质量发展、完善共建共治共享社会治理的制度创新试点职责。打破人口管理碎片化藩篱，构建面向非户籍人口（包括国内流动人口、港澳台居民、外国人）的一体化、现代化、精细化的居住证管理制度，是提升我国治理体系和治理能力现代化的重要举措，有助于全面深化自贸区、粤港澳大湾区、中国特色社会主义先行示范区制度创新，充分发挥境内外人口资源要素作用。

通过立法途径，构建“三级三类”分级管理、阶梯待遇、渐进赋权的先行示范区居住证管理制度，打通人才类、普通类、港澳台居民类等现行三大类居住证制度，将外国人纳入居住证管理制度范围，实行去碎片化、一体式的非户籍实有人口管理制度，是中国特色社会主义先行示范区人口管理制度创新的重要设想，也是今后国内“地方绿卡”理想模型构建的重要尝试。