跨域公共危机治理中的府际联动：结构、类型与优化

（上海市委党校 公共管理教研部，上海 200233 ）

随着社会流动和区域经济社会发展一体化进程的加快，各类危机事件的关联性和衍生性也不断增强，影响的空间范围日益突破单一行政区域边界，呈现出由点状、带状快速向面状扩散态势，极易引发区域性公共危机，而单靠某一行政区域的应急队伍资源来处置往往力不从心。我国突发事件遵循的分类分级响应、属地管理为主的处置原则，客观上也容易造成应急管理职能在条块部门间的分散与冲突，产生应急联动难、应急响应慢等诸多问题。健全灵活高效的府际应急联动机制，最大限度地整合不同区域、不同部门的应急力量资源成为突发事件处置的关键。

目前国内学界对府际应急联动方面的研究大致聚焦于协作治理研究、区域实证研究、影响变量与长效机制研究，以及府际应急联动长效机制建设方面。这些已有的研究为我们提供了较好的分析框架和理论工具，但对应急联动的内涵与结构的研究还有待拓展；对府际应急联动实践模式的分类研究、评估与优化等议题也有待深入和细化。

一、广义应急联动中的差序结构

广义上的应急联动强调在突发事件防控中应构建政府部门、市场组织与社会组织等多主体间的有效协同关系，以发挥整体协作功能。在具体的应急实践中，依据联动主体的不同，存在八类联系紧密程度不同的协作类型，分别为府际联动（纵向不同层级政府间或横向不同区域同级政府间的联动）、部门联动（纵向与横向不同政府部门间的联动）、军地联动（地方政府与驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队的联动）、政企联动（政府部门与各类市场组织间的联动）、政社联动（政府部门与不同社会组织间的联动）、企社联动（市场组织与社会组织间的联动）、企企联动（市场组织间的联动）、社社联动（社会组织间的联动）。

在这八类应急联动关系中，府际联动与部门联动是影响应急处置最为核心的两对联动关系。《中华人民共和国突发事件应对法》中明确规定国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对的行政领导机关，负责组织开展突发事件的应急救援和相关处置工作。因此，各级人民政府及其组成部门负有不可推卸的法定应急管理职能，属于强制性参与。进一步来看，府际联动涉及不同层级政府间或不同区域同级政府间的应急协同，一般是在发生重大或特别重大突发事件，灾害影响波及毗邻区域，应急处置超出属地政府救援能力时才会出现。但随着区域间经济社会交往日益密切，社会流动性不断增加，各类风险事件的影响范围逐渐突破了原有地域，府际联动行为将愈发普遍。

相较于府际联动，部门联动则更为基础与常见。主要有两方面原因：一是由科层组织结构自身特点所致。科层制的组织管理遵循职能分工与层级负责的基本原则，在常态管理下，各部门依据各自职能和权限各司其职、分工负责，需要跨部门沟通协调的事项并不普遍。但在突发事件的非常态情境下，常态的科层处置流程被打破，大量事项处置超越了单个部门的管理权限，客观上需要不同部门加强协同、彼此配合，才能实现从混乱无序走向稳定有序。二是属地管理原则的内在要求。突发事件发生后，直接影响的是事发地民众的生命财产安全，属地政府承担灾害第一响应职责符合灾害救援快速响应的基本要求，相较其他层级政府，属地政府也天然地拥有信息、区位以及资源调度等方面的优势。只有当灾害影响超出了属地政府救援能力，应急管理职责才会扩展至毗邻地区或上升转移至更高层级的政府。因此，各类灾害救援首先触发的是属地政府条块部门间的应急联动，即便当灾害管理职责扩展至毗邻区域或更高层级政府时，部门联动依然是最基础的协作关系，既包括同级政府内不同部门间的联动，也涵盖了不同层级政府间不同部门的联动。部门联动主要涉及三类主体：一是应急领导部门，如国务院以及省、市、县地方人民政府；二是应急主责部门，即政府机构中负有应急管理主要职责的部门，如应急管理部；三是应急支持部门，主要是为应急管理过程提供各方面支持的部门。因灾害的类型不同，所涉及的支持部门也不一样，如自然灾害领域的水利、气象部门、公共卫生事件中的疾病预防与控制机构以及相关的议事协调部门。

军地联动是次为紧密的一对联动关系。在应对重大、特别重大事故灾难、自然灾害等突发事件时，地方政府可以直接向驻军部队提出救助请求。我国《军队参加抢险救灾条例》中也明确规定：“军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命。”如在应对四川汶川特大地震灾害中，广大人民解放军、武警部队、民兵预备役人员和公安民警都发挥了主力军和突击队的作用。军地联动内容主要包括灾情信息共享、联合抢险救援、联合应急指挥决策、资源调度共享等方面。

政企联动和政社联动更多体现在应急处置过程中人员、经费、物资、技术等保障层面，涵盖突发事件事前、事发、事中、事后等不同阶段。通常情况下，市场组织和社会组织并不负有法定的应急参与职责，其参与应急管理过程一般有两种情形：一是基于公共价值驱动的自愿参与，如企业或社会组织自发参与各类赈灾活动；二是政府难以满足不同层次、多方面应急需求时，与企业或社会组织围绕应急所需所发生的紧急征用、订立服务购买合同、签署互助协议等行为[1]。在大多数的应急实践中，政府的应急力量和资源都是短缺的，离不开各类市场组织和社会组织的参与补充，政企、政社联动因此是普遍存在的。

相较于政企、政社联动，企社联动、企企联动以及社社联动在应急联动过程中的紧密程度则更为次之。首先，它们并不是广泛存在于所有的应急实践当中，通常是在发生巨灾情景下，政府应急力量与应急资源高度短缺，需要大量市场组织和社会组织的参与补充。由于参与主体数量、类型众多，缺乏统一组织指挥协调，这时加强企社、企企以及社社自身的联动必要性就会凸显。

由此，广义应急联动过程因不同主体间联系紧密程度的不同而存在分层现象，表现为一种“差序结构”特征：一是部门联动、府际联动与军地联动处于核心层，是突发事件处置的关键力量，属履行法定职责的强制参与；二是政企联动、政社联动处于中间层，发挥积极补充作用，既有强制参与，也有自愿参与；三是企企联动、社社联动、企社联动则处于外层，属于社会力量自愿参与，起辅助补充作用。

图1 广义应急联动中的差序结构

在应对巨灾情景时，各类市场组织和社会组织参与相对比较充分，各自的分工与定位较为清晰，应急联动过程的“差序结构”特征表现最为显著。而在一般灾害情境下，应急联动过程更多是限于狭义上的府际联动和部门联动范畴，其他社会主体的参与并不充分，这种“差序结构”特征则并不明显。可见，在应急联动过程中，部门联动和府际联动是恒定部分，而军地、政企、政社、企企、社社、企社联动均为可变部分，会依据突发事件的严重程度而出现选择性参与。限于篇幅，本文将重点聚焦应急联动关系中府际联动部分，试图对我国当前地方政府间府际应急联动的实践形态、功能限度、影响变量以及优化路径等方面加以探讨。

二、府际应急联动的地方实践与运作过程

府际应急联动是不同政府间在纵向与横向层面所开展的各类应急合作行为的总称。纵向府际应急联动发生在存有上下级行政隶属关系的各级政府间；横向府际应急联动存在于没有行政隶属关系的同级政府间或无统辖关系的地方政府与相关职能部门间。府际应急联动的产生源自公共危机事件负外部性的日益扩散，传统应急组织结构和管理方式难以满足跨域性危机事件处置的现实要求，须打破行政区划和地理区域的界限，最大限度地开展跨区域、跨部门的协同治理。近年来，我国各级地方政府和相关部门依据自身实际，不断创新府际应急联动体制机制，共同应对区域性风险，取得了较好的应急实效。从联动方式来看，当前地方层面开展的府际应急联动主要有以下几种类型。

（一）召开联席会议

联席会议一般是指由一方或多方发起，在没有行政隶属关系但负有共同管理职责的同级政府或政府部门间，以定期或不定期召开会议的方式，就面临的区域共同问题，协商达成具有一定约束力共识的机制。联席会议机制一般由会议发起方、联席会议办事机构以及相关成员单位等部门组成。依据联席会议的层级，可分为部际联席会议、地区联席会议以及部门联席会议等。联席会议制度的设立相对比较灵活，容易操作，除了部际和地区联席会议制度需要履行国务院报批手续外，大部分的部门间联席会议机制往往都是牵头部门和成员单位自行协商设立的[2]。

依据协调的事项范围，与应急联动相关的联席会议可大致分为两类：一类是针对地区间共同面临的某类突出问题而设立，开展专题性合作以寻找解决方案。如泛珠三角区域安全生产合作联席会议制度、珠江三角洲地区防震减灾工作联席会议制度、京津冀协同应对事故灾难联席会议等。专题性合作联席会议机制存续时间不固定，一般在区域性问题得到化解后也会自行解散，难以形成制度化、长效化的合作成果。另一类是为搭建区域性合作交流平台、促进地区经济社会协同发展而设立。这类联席会议涉及的议题比较广泛，不仅涵盖应急领域的合作，还包括其他地区合作发展的议题。如泛珠三角区域合作行政首长联席会议［联合了福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南等9省（区）和香港、澳门特别行政区，即“9+2”合作模式］、长三角地区合作与发展联席会议、京津冀三省市联席会议等。以促进区域交流合作为目标的联席会议往往制度化、规范化程度较高，合作的时间也更为持久，有利于促进各方面长期合作交流成果的形成。

联席会议本质上是一种成员单位之间基于自愿与合作精神而采取的协调方式，协调内容虽不具有强制性，但通过联席会议协商达成的共识，往往容易得到成员单位的遵守和执行，是一种形式灵活、沟通效果较好的非正式协调机制。但也正因如此，联席会议制度缺乏足够的权威性和约束力，现实功能往往比较有限，很难真正建立推动区域间协同发展规划、分摊合作经费、管辖权的分享与转移等实质性的合作关系，而更多停留在信息通报、多方意见交换等层面。

（二）签署行政协议

签署行政协议是一种最为常见的加强府际应急联动的议事协调方式。行政协议一般是联席会议协商下的合作成果，行政协议的表现形式多样，如（实施）意见、协议、协定、备忘录、合作宣言、倡议书、共识、章程、纪要、方案、计划、意向书等[3]。行政协议涉及内容广泛，如卫生、科技、贸易、能源、交通、应急、环保等诸多领域，具有行政性、平等性、自愿性、跨区域性等特征。

目前，地方政府间行政协议的缔约主体主要是各区域的行政机关，包括省级人民政府及相关部门间；省级人民政府及相关部门与地市级人民政府及相关部门间；地市级人民政府及相关部门间；地市级人民政府及相关部门与县级人民政府及相关部门间；县级人民政府及相关部门间。其中，省级人民政府及相关部门是行政协议缔结的中坚力量，省际层面的行政协议数量、类型较多，其次是地级市人民政府及相关部门，而县级人民政府及相关部门层面缔结的行政协议数量较少、合作意愿不强。

从协议属性来看，有关应急联动方面的政府间行政协议主要有合作发展型、规制型以及分配型等不同类型。合作发展型应急联动协议大多围绕某个跨区域性的公共议题而缔结，致力于合作寻找解决问题的方案。如泛珠三角区域9省（区）的环保部门与香港、澳门特别行政区环境管理部门签署的《泛珠三角区域环境保护合作协议》以及《长三角区域大气污染防治协作机制》等都属于这种类型。也有部分合作发展型行政协议是以搭建更为广泛的应急交流合作平台、提升区域总体应急管理水平为目标，如《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》《长三角一体化应急管理协同发展备忘录》等。合作发展型应急联动协议一般都会明确区域间地方政府和相关部门在加强应急信息通报、联合监测预警、联合应急处置、应急资源共享等方面的具体分工和相关要求。规制型应急联动协议是地方政府和相关部门为加强对特定领域、特定灾害的规制，最大限度规避风险扩散而签订的行政协议。规制型协议在环境治理、公共卫生、市场监管等领域的应用较多，一般会明确限制性行为的情形、区域范围以及风险防控方面的具体规定和要求等。如长三角《四省（市）人感染H7N9禽流感区域联防联控工作协议》《苏浙沪危险化学品道路运输安全监管联控协议》《松材线虫病防控和植物检疫执法合作框架协议》（江浙沪皖赣）等。

分配型应急联动协议往往是对特定领域的应急资源进行合理化再分配，以实现区域间应急资源均等化为目标。如《长三角交通运输信息资源共享合作框架协议》《上海江苏浙江安徽突发事件（预警）信息通报制度》《长三角地区环境应急救援物资信息库》等。分配型应急联动协议还广泛体现在跨区域应急技术联合开发、完善监测预警平台、应急资源数据库建设、应急产业发展、应急管理基础理论研究与项目合作等多个领域，其目的都是提升区域间应急管理理论与实践的总体水平。

应急联动行政协议虽然具有缔结灵活、应用范围广等优点，但其履约情况过于依赖缔约方的自觉程度，难免存在诸如协议缺乏法律权威性、协议内容规范化程度不高、协议种类繁多、协议履行效率不高以及争端解决机制不明确等方面的不足。

（三）推进职能/机构性整合

我国目前突发事件应对主要还是采用条块分类分级响应、属地化管理为主的原则，客观上造成了应急管理职责在条块部门间的高度分散，容易出现条块部门协调难、响应慢等弊端。为此，一些地方政府便开始推行职能性或机构性的整合以加强区域间的应急协同。职能性或机构性整合主要表现为上级主管部门或地方政府通过对应急管理职能的整合、应急管理机构的调整优化等方式以强化区域应急联动合作。

职能性整合一方面体现在应急管理组织体系变革上。如2018年新组建的中华人民共和国应急管理部，整合了原先分散在11个职能部门的13项应急管理职责，以集中统一管理替代了过去的多头分散协调，有效地提升了条块应急协同能力。此外，职能性整合还体现在应急管理模式创新方面。如上海市针对一些社会影响大、应急协调面广、应急管理主体多元、突发事件易发高危的特定区域，组织实施单元化应急管理新模式。单元化应急管理通过地方性政府规章、行政协议等方式明确应急单元内牵头单位和成员单位各自的权利义务关系，成员单位配合牵头单位做好单元内突发事件的防控工作。确立牵头单位的依据是以谁最有利于组织单元开展应急响应为准而不是行政级别的高低。牵头单位负责组织成员单位联合编制单元应急预案、整合单元内应急资源、开展隐患排查整治、完善风险监测与预警机制、实施应急联动响应、组织开展应急演练等。单元化应急管理通过模式创新填补了传统“条”“块”分割管理下的空白和薄弱地带，实现从多头管理向条块协调联动转变。

机构性整合突出体现在应急管理机构的调整优化上，如推进机构裁减、合并或另行设立等。例如，太湖流域涉及多个省份，我国水利部为加强对太湖流域的综合管理，专门设置了水利部的派出机构——太湖流域管理局。太湖流域管理局代表水利部并整合江、浙、沪等地的水行政主管部门协同加强对太湖流域水旱灾害、水土流失的防治以及水利水能资源的综合利用开发等[4]。水利部在长江、黄河、淮河、珠江、海河等流域所派出的水利委员会，也是通过新设派出机构的方式来实现包括应急管理在内的跨区域综合管理职能，以克服条块分割、多头管理的弊端。应急管理部组建之前而广泛设置的各类应急议事协调机构，如国家防汛抗旱指挥部、国家森林防火指挥部、国家减灾委员会等，均是通过新设协调机构的方式来强化条块部门应急管理职能的整合。

相较其他联动方式，职能/机构性整合更侧重于从职能重组、结构优化等体制、流程层面重构原有的应急管理过程，影响更为深远，有利于将部门和府际联动行为规范化和制度化。但由于缺乏更高层面的顶层设计与推动，目前这方面的整合仅发生于特定行业内部或特定行政区域，影响范围有限。

（四）联合预案编制与演练

应急预案是开展应急管理各项活动的基础。目前各地的应急预案编制与演练大多限定在特定行政区域内的特定风险事件，很少涉及跨行政区域和跨部门，对跨区域突发事件的防范与处置指导作用有限。联合编制跨区域应急预案有利于将区域风险隐患排查、信息通报、资源共享应用、联合应急响应等环节的职责分工和具体要求进一步明确细化，实现跨区域应急联动的规范化与制度化。通过开展跨区域联合应急演练，有利于增强合作各方跨区域风险防范合作意识，同时也能检验预案规定的实效性、磨合应急联动机制和锻炼应急队伍。

联合预案编制与演练的应用范围可以在不同地方政府和部门间，也可在同级政府内不同区域和部门间。不同地方政府间的联合预案编制大多围绕专项应急预案展开，聚焦某一类突出的风险隐患，总体预案和部门预案并不多见。如泛珠三角内地9省（区）应急管理部门围绕区域内的重大风险，先后联合编制了泛珠三角区域特别重大与重大矿山事故、道路交通事故、突发环境类事件、森林火灾事故四类应急预案。明确规定了发生特别重大、重大突发事件时，泛珠三角区域内相关省（区）加强信息、资源、指挥等方面应急协调联动的实施细则。长三角和京津冀地区也制定了类似的跨区域专项联合预案或实施细则，如《长三角道路旅客运输自然灾害应急预案》《长三角空气重污染专项应急预案》《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等。

同级政府内不同区域与部门间的联合预案，涉及面更广，既有总体预案，也有专项预案，如上海虹桥综合交通枢纽突发事件“1+10”应急预案体系。为保障枢纽安全运行，虹桥区商务委员会联合枢纽内成员单位联合编制了《上海虹桥综合交通枢纽突发事件应急预案（总案）》以及《虹桥综合交通枢纽处置大客流应急预案》《虹桥综合交通枢纽紧急疏散应急预案》等十个专项应急预案，形成了完整的枢纽综合预案体系。综合预案体系增强了枢纽各成员单位协调联动的意识、明确了应急响应的责任主体与基本流程，提升了虹桥枢纽应急单元应对突发事件的综合响应能力。

开展联合应急演练是推进府际应急联动的重要载体。府际应急合作行政协议、联合应急预案中通常都有关于演练科目、流程、参加主体等相关实施细则的规定。联合演练一般重点围绕应急警报通知、联合指挥协调、应急信息发布、联合救援处置等相关内容展开，以提升区域间应急防范与救援的综合能力。联合预案编制与演练日益成为加强府际联动的重要载体，但其目前实施仍局限在少数特定区域和特定风险事件，需要不断提升预案编制的科学化水平，向更广区域和不同风险事件类型扩展。同时，如何增强联合预案的约束力，成为指导跨区域跨部门开展应急联动的普遍行为法则也是很重要的方面。

（五）开展联合应急响应

联合应急响应是指当区域内发生重大突发事件时，区域各方通过建立联合指挥部、整合应急队伍资源、提供应急信息或技术支持等多种途径，共同研究部署区域应急决策，开展联合应急处置，协同化解区域公共危机的行为[5]。

跨区域联合应急响应体现在统一预警发布、信息互联互通、资源共享应用、联合应急处置等多个方面。如京津冀地区原来在治理雾霾天气影响时，各地依据自身情况启动不同的预警级别，对车辆采取的限行规定也不一样，导致区域内车辆通行出现冲突，影响区域应急协同治理效能。三地经过协商后决定，统一将雾霾预警发布决定权赋予河北省气象部门，三地实行统一预警、统一行动，解决了预警发布不一致问题[6]。

在信息共享方面，目前签署应急合作协议的地方政府间已普遍建立了信息通报制度，如《泛珠三角区域内地9省（区）突发事件信息通报制度》《上海江苏浙江安徽突发事件（预警）信息通报制度》等。目前，长三角地区已基本实现环境监测信息、公安机关图像信息、口岸查验信息等信息资源的共享应用，基本消除了信息沟通的区域壁垒。

在应急资源整合上，部分地区近年来大力开展区域间应急资源标准化、信息化、兼容化、协同化方面探索，打破行政隶属关系的界限，实现模块化地整合应急资源，给予受影响区域全力支持，如《长三角地区环境应急救援物资信息库》。

此外，各地还在重大自然灾害、环境污染、事故灾难、公共卫生、反恐维稳等多个领域积极打破区域壁垒，开展跨区域联合应急处置，包括组建联合指挥部、开展灾情信息综合研判、应急资源整合调度、提供就近支援保障、联合建立区域安全风险管理体系等具体措施。

联合应急响应是府际应急联动的核心环节，目前各地开展的跨区域应急合作主要也是围绕事件联合处置而展开。值得注意的是，联合应急响应的流程与方式往往因不同的风险事件类型而不同，过于关注应急响应环节的联动容易对府际应急联动产生片面化认识，忽视了风险源头治理以及善后恢复等环节同样是府际应急联动的重要内容。

（六）多元化应急交流合作

开展多元化的应急交流合作是府际应急联动内容的延伸和拓展，涉及面广，覆盖领域多。目前，地方层面开展跨区域应急交流合作主要围绕三方面展开：一是应急管理基础理论研究和应用技术开发。如加强区域间公共安全体系相关标准研究，涉及应急资源分类与标准、风险监测预警、应急能力评估、应急决策评估、应急装备与技术应用、应急产业发展等。二是加强人才交流。主要是搭建多渠道的区域应急交流合作机制，如通过学术交流、理论研究、项目合作、课题研究、应急专家合作等多种方式加强相互学习、为提升区域应急联动提供多方面智力支持。三是推进应急平台标准化建设。重点是推进各区域应急管理平台的互联互通、做好技术标准的对接相容，完善各类应急资源数据库建设，提升区域应急资源利用率[7]。

需要指出的是，多层次的跨区域应急交流合作尚处于起步阶段，部分经济社会一体化发展依存度较高的地区率先开展了局部探索，以地方自主合作为主，交流形式多样，组织较为松散，尚缺乏健全的外部制度规范。多元化、规范化、常态化将是今后跨区域应急交流合作的重要发展趋势。

三、地方主导型府际应急联动机制的功能限度

当前，以地方政府为主导而开展的府际应急联动机制具有自愿合作、机制灵活、运转高效等内生优势，但目前地方主导型府际应急联动机制在实践层面仍存在诸多功能限度。

第一，从制度规范来看，地方主导型府际应急联动尚缺少健全的外部法制体系。我国《突发事件应对法》虽然规定对涉及两个及以上行政区域突发事件的处置由相关行政区域共同的上一级人民政府或者由相关行政区域的上一级人民政府共同负责，但《突发事件应对法》对上级人民政府如何在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相关职能部门做好协同处置并没有明确规定；对不同层级地方政府及相关部门在事件联合处置中的权责划分、处置流程、经费分担、征用补偿、激励问责、技术标准等具体的实施细则也缺乏相应的制度规范。一些专业领域的法律法规，如水污染防治、传染病防控等条文中也缺乏对如何加强此类突发事件跨区域应急联动的相关规定。府际应急联动成员之间不存在行政隶属关系，如果没有国家层面的顶层制度设计，仅靠地方政府间通过地方性的行政协议来保障实施，则很难开展实质性的区域合作，也缺少足够的协调权威性。目前，国家层面对如何规范推动跨区域应急联动合作尚缺乏系统性考虑，行业主管部门因自身管理权限和应急资源的局限，也难以出台具有约束力的加强本行业本部门跨区域应急联动的规范性指导意见[8]。

第二，从应急联动主体构成来看，目前尚未真正建立起多主体、多层次、全覆盖的府际应急联动机制。这表现在四个方面：一是地方层面开展的跨区域应急联动主要集中在省、直辖市一级人民政府和相关职能部门间，地级市、县以及县级市、街镇层面的应急联动机制尚未有效覆盖，而在应对跨区域重大公共危机事件时，属地基层政府与职能部门间的协调联动状况往往会直接影响各项应急决策的落地，容易出现“上动下不动”的情况。二是地方层面的应急联动机制设计主要是针对不同层级政府及其相关条线职能部门，而较少涉及不同层级条块部门之间的协调，条块间的联动缺少常态化、制度化的沟通协调机制。在应急实践中往往表现为纵向联系较强，而横向合作不足。一旦发生突发事件，条块部门间经常出现应急响应慢、沟通协调不畅、信息资源整合度低等问题。三是地方政府及相关职能部门与中央垂直管理的驻地方单位、驻地军队等部门还存在一定的协调联动盲区。因管理权属差异，地方层面开展的跨区域应急合作框架中较少涉及与中央垂直管理部门以及军地联动在应急决策指挥、信息通报、队伍资源调度等方面的细节安排，容易出现协调不动、协调失灵的情况。四是地方层面的应急联动主体目前仍以各级地方政府和相关职能部门为主，各类市场组织、社会主体的参与度有限，社会组织的公益性、专业性、灵敏性等优势发挥并不明显。

第三，从应急协调权威性来看，地方主导型府际应急联动过程仍缺乏权威性的协调机构。当前，地方层面的府际应急联动主要是以推进区域重点合作专题为载体，通过召开党政领导座谈会或建立联席会议等方式来组织协商达成合作共识。这种协商过程普遍缺乏实质性的监督约束和激励机制，更多依赖于合作各方的自觉履约，缺少外部强制性，也难以形成规范化、制度化和长效化的合作机制。也正因此，目前地方层面开展的府际应急联动仍停留在签署应急合作协议、召开联席会议、预案编制与演练、风险监测与信息通报等层面，而在涉及分摊应急合作经费、设立专门机构、人员配备、推进业务和管辖权府际转移等更具实质性的合作关系时，往往难以落到实处。府际应急联动合作的范围也主要集中在环境治理、公共卫生防控等具有典型区域负外部性的领域，而对事故灾难、社会安全事件等领域的合作开展得并不多，尚未形成覆盖多灾种的跨区域应急联动机制。

第四，从应急联动过程来看，存在重应急处置环节联动而轻源头风险治理环节协同的现象。目前地方政府间府际应急联动以关注事发、事中环节的信息通报、决策指挥、队伍资源整合等方面居多，而对事发前的风险监测、隐患排查整治、联合预案编制与演练、应急平台建设、区域公共安全技术研发、应急产业发展等方面的交流合作则较少涉及。这种重处置轻预防的应急联动建设一方面不利于区域间形成强化风险源头治理的防范意识，另一方面也不利于形成制度化、常态化的府际应急联动机制，容易出现联动机制随事件处置的结束而解散的现象。突发事件的产生具有一定的偶发性，事件的类型和诱因均不相同，事件处置的流程和要求也具有较大的差异性，仅关注不同事件应急处置环节的联动，难以将相关处置经验固化下来，也容易对区域公共安全治理产生碎片化的认识和判断，府际风险联动治理陷入治标不治本的困境。

第五，从应急联动发展水平来看，还存在较明显的区域差异，发展非均衡性较为突出。府际应急联动发展水平的非均衡性体现在两个方面：一是地域发展水平的不平衡。总体而言，长三角、泛珠三角、京津冀地区的府际应急联动机制已初具雏形，制度化水平较高，应急联动的软硬件基础较好，在监测预警、信息通报、应急响应等方面也开展了实质性的区域合作。中、西部地区的府际应急联动机制建设则相对滞后，部分地区的应急联动合作仍停留在口头或协议层面，合作细节尚缺少制度性的规范，也较少开展区域应急联动实践。二是区域公共安全技术标准与规范的不统一。目前各地的应急综合管理指挥平台以地方自建为主，各地的做法、技术标准、平台功能等方面均存在较大差异性，一些地区的应急平台系统尚未实现省域范围内的互联互通，要实现跨省域范围的互联对接则更难，严重制约了应急联动合作在更大范围开展。这种区域发展差异性和非均衡性的形成与各区域的地理位置特征、区域风险源分布、经济社会依存度、已有区域合作基础等客观因素有关；同时，也与我国尚缺乏对加强跨区域应急联动机制的顶层设计和系统性安排密不可分。

四、府际应急联动长效机制的构成与实现路径

推进府际应急联动长效机制建设是一项复杂的系统工程，受制于内部和外部多重影响变量。粗略地看，应急联动的有效开展离不开三个核心要件，即健全的外部应急联动法制体系、高效的内部联动运行机制以及多维度的社会支持体系（见图2）。这三类要件相辅相成，分别构成支撑应急联动长效机制的宏观、中观和微观基础。

图2 应急联动长效机制的构成要件

外部应急联动法制体系是指导开展府际应急联动的依据与保障，包括一系列有关区域合作、应急联动方面的法律、法规、规章、制度等，属于宏观顶层设计范畴；健全的外部法制体系可为府际应急联动的开展提供法理依据与合法性支撑，有利于克服原先区域间自主分散合作所产生的做法不同、标准不一等一系列发展非均衡性问题，从而提升不同区域间整体的应急联动水平。

内部联动运行机制是支撑应急联动开展的具体方式和运作流程，解决的是应急联动如何开展的问题，属于中观层面的构成要件。内部联动运行机制涉及范围较广，涵盖风险治理的全过程，包括预防与准备、监测与预警、应急响应与决策指挥、善后恢复与重建等多个环节，其健全与否将直接影响应急联动的实际效果，需要建立覆盖全程、预防为主的高效应急联动运行机制。

多维度的社会支持是应急联动开展的现实基础，社会力量的广泛参与为应急联动过程提供多方面的资源保障，解决的是应急联动何以可能的问题，是微观层面的构成要件。构筑多维度社会支持体系的关键在于畅通社会参与渠道、搭建有利于最大限度整合社会各类力量资源有序参与应急管理过程的合作机制。

因此，构建府际应急联动长效机制需要标本兼治，既要重视解决制约联动开展的中观层面的机制问题，也要关注优化宏观顶层设计，完善规范区域应急联动的法律法规体系，同时还要不断整合社会各方的应急资源，夯实支撑应急联动的微观基础。具体而言，包括以下几方面：

（一）宏观层面，加强顶层设计与健全法制保障

首先，国家应急管理部门应立足于跨区域突发事件防控的实际需要，将推进府际应急联动纳入国家突发事件应急管理体系建设总体规划，结合区域地理位置、灾害类型、风险隐患分布等情况，有针对性地引导重点区域加强应急联动合作。积极推动建立涵盖突发事件应对全过程、多灾种的跨区域应急联动体系，除强化原有的信息通报、联合处置、资源共享等合作外，应向多维度、立体化的纵深方向拓展，如加强区域间风险监测预警、隐患排查整治、应急平台建设、人才交流合作、应急技术研发与应用、应急产业发展等方面的联动合作。

在战略布局上，可将府际应急联动叠加到我国西部大开发、东北振兴、中部崛起、环渤海、泛珠三角、长三角等区域协同发展规划部署当中进行统筹安排，以确保应急联动机制的长效化。在推进“一带一路”打造全方位对外开放新格局中，重视加强与周边国家开展跨境应急管理合作，为实施新一轮扩大开放和营造周边有利环境提供有力保障[9]。

其次，不断建立健全应急联动法制体系，通过完善国家和地方层面的应急法制体系，为府际应急联动的制度化、规范化奠定良好的法制基础。国家和拥有立法权的地方政府（省、副省级市、省会城市以及较大的市等）在编制或修订突发事件应对相关法律、法规、规章时，应增加有关府际应急联动的规定，进一步明确跨区域应急联动的组织架构、责任划分、处置流程、激励约束、经费保障等具体要求，以规范和指导地方层面开展应急联动合作。应逐步建立健全以突发事件发生地为主，毗邻区域为辅的跨区域领导干部应急联动责任追究制度，明确责任追究的范围、依据和程序。对不按规定做好危机预防和应急准备、信息通报、联合处置、资源整合等相关工作的负责人要予以相应的行政处分甚至依法追究其刑事责任。

此外，地方政府在应急预案编制或修订中，也应将加强毗邻地区应急联动的有关规定纳入预案内容，针对区域公共风险隐患，推动跨区域联合应急预案的编制与演练，以提升区域应急联动的风险意识与合作意识。

（二）中观层面，健全优化应急联动运行机制

应急联动运行机制是支撑应急联动开展的载体，解决的是由谁来负责协调与执行的问题。府际应急联动是一个复杂的动态过程，联动对象上包括政府及相关职能部门、社会组织等多个主体，涉及不同灾害类型的监测预警、信息通报、资源共享、联合处置等诸多环节。因此，很难有统一、标准化的可适用于不同区域、不同层级的跨区域应急联动运行机制。地方层面宜将区域应急联动合作纳入地方政府间总体发展合作框架协议中来统筹考虑，根据各联动区域的地理位置、灾害类型、影响范围、应急需求与能力基础等具体情况，探索建立多层次、多形式、开放式的府际应急联动运行机制。

从具体构成来看，府际应急联动机制建设应重点包括以下几方面的内容：加强监测预警机制建设，组织各方对区域重大风险源开展联合监测、联合预警；完善应急信息共享机制，大力推进区域应急管理平台信息的互联互通；优化区域应急资源共享应用机制，明确区域内应急资源分类及配置等技术标准规范，建立区域应急队伍、应急物资装备、应急专家等数据资源库，实现基础数据共享；建立联合应急指挥机制，在属地管理为主的原则下，积极探索建立联合应急指挥机制，成立联合现场应急指挥部，协同各方有效开展联合处置；健全区域风险隐患排查整改机制，联合建立区域重大风险源管理制度；建立区域间应急管理日常工作信息交流机制，明确负责部门及办事流程等，搭建常态化应急联动交流平台；探索建立跨区域多层次应急交流合作机制，加强区域间应急管理基础理论与应急实践等方面交流合作。

（三）微观层面，不断夯实应急联动的社会基础

府际应急联动不仅是不同层级政府与职能部门间协同配合的过程，更是一个广泛动员社会力量参与、最大限度整合各类社会资源的过程，尤其是在应对跨区域性重大危机事件时，更是如此。社会力量因其自身的志愿性、专业性、灵活性、广泛性等优势，在突发事件应急预防与准备、监测与预警、应急处置与救援、善后恢复与重建等应急管理全过程都可以发挥重要的辅助作用，尤其是事前的防范准备与事后的善后恢复阶段。构建府际应急联动长效机制不仅要实现政府内部管理力量与资源的高效协同，更要畅通有利于社会力量广泛参与的渠道、搭建便于各方合作交流的平台。

构建有效吸纳社会力量广泛参与应急管理活动是一个复杂的过程，影响因素众多。从制度层面看，国家与地方层面应重视推动社会力量参与应急管理的法治化建设。目前，针对社会力量参与应急管理过程的法律法规尚不多见，仅有部分城市出台过相关规章条例，但缺乏全面性和权威性。需要逐步建立健全规范社会力量参与应急管理过程的法律、法规和规章，以法律的形式明确社会力量在应急管理中的功能定位、权利与义务、行为边界、参与的方式与流程以及相应的保障措施等，为社会力量有序参与应急管理过程提供法律支持。

同时，社会团体管理部门也应依法加强对各类社会组织行为的规范、监督与引导，为社会力量有序参与应急管理过程提供优良的外部环境，各类行业性自治组织也应充分发挥行业自律功能，促进社会组织自身规范健康发展。

从机制层面看，夯实应急联动的社会基础离不开搭建灵活多元的政社合作交流机制。如健全应急信息公开机制，保障社会力量的危机知情权；完善多元化的社会资源整合机制，政府部门可通过签订互助协议、购买服务、征用补偿等多种方式与社会化服务机构开展合作；搭建多层次的应急交流合作机制，如加强政府部门与社会力量在公共安全技术研发、应急产业发展、人才交流、教育培训、心理干预等多领域的合作。