区域协同治理中空间正义偏失及其矫正策略

（阜阳师范大学 政法学院，安徽 阜阳 236037）

随着科学技术的突飞猛进，经济社会的快速发展，地区间联系愈加紧密，区域公共事务也急剧增多，区域化趋势日益明显。经过多年的探索实践，我国区域协同治理工作取得了一定成效，但是由于行政权力的分割性、资本的逐利性和体制的不完善性等因素的影响，空间分割和空间争夺等诸多非正义现象还较为常见。《墨子·天志中》说：“天下有义则治，无义则乱。”从一定意义上讲，区域协同治理的根本目的是实现区域空间正义。近年来，随着社会科学研究的“空间转向”，空间正义理论为国内学界所重视，也为透视区域协同治理问题提供了一个新方向。故此，本文从空间正义理论出发，结合我国具体区域实践，深入研究区域协同治理中的空间正义内在规律，探寻实现区域空间正义之路径，进而通达区域善治和良性发展之目的。

一、空间正义：研究区域协同治理问题的新视角

（一）空间正义理论的兴起

正义是人类社会永恒不变的主题，是每个时代的人们都始终追求的理想目标。柏拉图认为，各司其职才是真正的正义。中世纪时期，正义屈服于宗教，正义沦为上帝的附属。马克思批判“永恒正义”，认为正义根源于社会利益关系之中，其内涵是历史的、具体的。美国著名学者罗尔斯从抽象的制度层面理解正义，他把正义的社会基本结构作为公平的正义的追求。不过，学者们对正义的探讨多限于政治、法律和哲学等领域。“正义有一种空间的维度；各种形式的不正义表现在空间中；从空间的视角可以观察、分析和辨别表现在空间中的不正义。”[1]20世纪下半叶，随着对资本主义空间生产的批判，正义获得了空间的维度。

20世纪70年代，随着资本主义的快速发展，城市不断扩张，城市空间结构资本化，城乡矛盾尖锐，城市问题日益严重。空间理论的奠基者、法国社会学家亨利·列斐伏尔（Henri Lefebvre）较早注意到资本主义生产中的空间正义问题，批判了传统的空洞的、僵死的、静止的空间观，阐述了联系的、社会的、动态的空间观。在借鉴马克思主义的历史唯物主义思想的基础上，列斐伏尔论述了“三维辩证”的空间思想，即把空间视为包含空间实践、空间表征和表征空间的统一体。“空间性的实践界定了空间，它在辩证性的互动里指定了空间，又以空间为其前提条件。”[2]在他看来，空间是政治性的和策略性的，不仅是社会发展的产物，也是国家统治的政治工具。另一位空间理论代表人物大卫·哈维沿袭马克思主义政治经济学批判路径，坚持历史地理学的唯物论原则，从普遍性与特殊性的辩证视角分析了空间内涵，剖析了资本主义生产的空间非正义现象，把空间正义拓展到生态领域和全球范围，提出了“公正的地理差异的公正生产”的著名论断。后来，爱德华·W.索亚（Edward W.Soja）和曼努尔·卡斯特等学者又从不同视角对空间理论进行了深入研究，不断丰富和发展了空间正义的理论意涵。

不过，直到20世纪后期，随着“空间”在社会科学研究中的地位凸显，空间正义的内涵才逐渐被阐发。根据学者研究，1968年英国学者戴维斯（Bleddyn Davies）在《社会需求和区域资源配置》一书中最早提出“领域正义”的概念。在此基础上，1973年哈维在《社会正义与城市》一书中提及“领地再分配式正义”概念。他认为，社会资源分配要坚持社会正义原则，不仅要关注分配的结果，更要重视空间上公正分配的过程。1983年南非地理学家戈登·H.皮里在《论空间正义》一书中指出，如果将空间视为是绝对的，是事物发生和社会关系演变的“容器”，那么，“空间正义”就是空间中的社会正义的简单缩写[3]。近些年国内学者对空间正义也进行了深入探讨。如陈忠从哲学的角度，把空间正义看作“一种符合伦理精神的空间形态与空间关系，也就是不同社会主体能够相对平等、动态地享有空间权利，相对自由地进行空间生产和空间消费的理想状态”[4]。结合学界观点，本文以为，空间正义是指正义的空间性与空间的正义性交互融合的结果，是主体和物等诸要素能够平等地享有空间发展权利、符合客观规律的理想状态，是包含价值、生产、分配和制度等多种正义的综合性正义。

（二）区域协同治理中空间正义逻辑分析

区域首先是人们进行生产生活的空间存在。在区域内，不仅紧密联系着的物、人和信息等各种要素相互依赖，不断地进行组合与生产，同时更交织伴随着各种社会关系，这些社会关系也在不断地变化着，并深刻地影响着思想观念和制度文化。“空间里弥漫着社会关系，它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产。”[5]从一定意义上讲，区域协同治理就是区域各种要素和资源不断优化配置，各个主体的合法空间权利得到尊重与保障，从而实现区域整体效益最大化的过程。可见，空间正义的理论意蕴与区域协同治理问题内在要求与相契合。

那么，区域协同治理中的空间正义存在怎样的逻辑关系呢？这是分析区域协同治理空间正义问题的重要前提。现有成果对区域空间正义问题研究较少，多是探讨城市空间正义问题。如张彦等认为，空间正义不仅直观体现在地域空间和生存空间中，亦隐含于发展空间和价值空间中[6]；庄立峰和江德兴认为，城市治理的空间正义维度，主要可分为空间价值正义、空间生产正义和空间分配正义三个理论层面[7]；代兰海和薛东前等在价值正义、制度正义和政策正义基础上分析了西安新城市贫困空间固化问题[8]。可见，价值、生产、分配和制度等是分析城市空间正义问题的重要变量，这对区域协同治理问题的研究具有较强的启示意义。

社会行动理论认为，所有的具体行动都受共同价值和态度的制约，有着一种规范约束[9]。总体上，区域协同治理也是一项有目的的集体社会行动，因此，对其进行探讨应该关注价值和制度方面的问题。事实上，区域协同治理取得成功，区域空间正义的实现，不仅需要正确价值观引领，并达成价值共识，还要有健全的制度作为保障。另外，从过程角度看，区域空间正义的实现也离不开空间生产和空间分配两个关键性环节，因此空间生产与空间分配也应该是研究的重要对象。基于上述分析，本文选取价值、生产、分配和制度四个维度探讨区域协同治理的空间正义问题，也就是研究区域协同治理中的空间价值正义、空间生产正义、空间分配正义和空间制度正义四个方面的问题。

空间价值正义，是指在区域协同治理过程中，关于区域空间的价值理念和价值判断等价值体系合乎正义原则，是对区域空间和所含要素以及区域空间生产、分配和组合等环节的正确价值观。事实表明，只有各个治理主体关于区域空间具有近似一致的价值观念和价值标准，就比较容易达成共识，合作治理才能有效实现。空间生产正义是指在区域协同治理中，在区域空间生产过程中坚持的正义原则，这就是要尊重各种要素和主体的空间发展权利。在列斐伏尔看来，空间不仅被社会关系所支持，也被生产社会关系和社会关系所生产。同样，区域协同治理过程是空间生产与社会关系生产相互作用的统一过程。空间分配正义是指在区域协同治理中，在权力和资源要素分配中必须坚持的正义。在区域协同治理中，空间分配正义不仅体现为资源利益分配的公平，还体现为各个治理主体平等享有空间发展权利，尤其是弱势群体参与分配决策的合法权利。空间制度正义是指在区域协同治理中，保障区域空间生产和分配，以及空间权利的法规制度应该遵循的正义原则。在哈维看来，制度是生产出来的具有持久性空间，它们带来了象征空间的组织化和符号体系的空间控制。对区域协同治理而言，不同利益诉求的主体开展协商合作，以及空间权利和资源的分配等各项工作，都需要正义的制度作保障。

总之，在区域协同治理中，空间价值正义、空间生产正义、空间分配正义和空间制度正义都是不可或缺的，四者相互贯通、相互联系（如图1所示）。具体而言，四者之间的逻辑关系表现为：空间价值正义是前提条件和重要基础，不仅决定着空间生产正义与空间分配正义的实现，还深刻影响着空间制度正义的产生和运作状况；空间生产正义是必要途径，空间正义只有通过空间生产才能展现，它体现着空间价值正义，又是空间分配正义实现的基础；而空间分配正义是关键环节，它蕴含一定的空间价值正义，又是空间生产正义的落脚点；空间制度正义是重要保障，即体现着空间价值正义，又保证空间生产正义与空间分配正义的顺利实现。

图1 区域协同治理中空间正义逻辑结构示意图

二、目前我国区域协同治理中的空间非正义表现

近些年来，我国经济社会快速发展，区域一体化不断加强，区域多元合作共治成为必要。然而，由于区域行政权力的分割性、资本的逐利性和体制的不完善性，使得在区域协同治理过程中产生了一些空间非正义问题，这在一定程度上消解了区域合作的基础，妨碍了区域治理现代化的顺利实现。

（一）空间价值正义偏失

在区域协同治理中，由于地方资源禀赋不同，以及考虑问题出发点的差异，各个治理主体对区域空间的价值观念也相差较大。在谋求自我利益最大化的驱动下，治理主体的价值空间甚至产生了不合时宜的问题。大体看来，在区域协同治理中，空间价值非正义现象主要表现在以下几个方面：其一，价值理念失当。一方面，有些地方政府对区域整体性认识不够，轻视生态环保和社会服务，各自为政，滋生地方保护主义，阻碍了区域协调发展。另一方面，对区域内各个具体空间也欠缺正确的认识。如有些地方政府无视区域内的山川丘陵和江河湖海等空间内在客观规律，对这些空间不切实际地任意进行胡乱改造，导致空间异化问题凸显。其二，价值标准错位。价值标准决定着价值取向和价值目标，对区域空间生产具有重要影响。由于区位优势、发展水平和政策资源享有机会等不同，地方政府参与区域合作的动机也不相同，判断工作得失成败的标准也有差异。例如，在长三角区域协同治理中，上海市多关心生态环境和社会服务问题，而安徽省更多强调经济发展问题。价值标准相左，往往使得价值共识难以有效达成，进而影响区域合作治理。其三，价值思维缺失。价值思维是一种属人的、以主体尺度为根据的、多向度的个性化的主体性思维，它主张以联系的、全面的和发展的眼光辩证地观察世界，是主体向度的“关系思维”。从近些年的具体实践看，我国区域协同治理中还存在机械僵化的简单做法，对区域空间的认识多囿于静止、孤立的实体思维模式，绩效考核仍以量化标准为主导，具有典型的工具主义色彩，不利于区域协同治理的顺利推进。

（二）空间生产正义缺乏

在区域协同治理中，价值观念的扭曲直接导致了区域空间生产中的非正义问题，在权力逻辑与资本逻辑的双重驱使下，这种趋势愈加严重。目前，区域空间逐步沦为权力和资本的奴婢，成为实现个人或利益集团的盈利工具。“空间对于金钱和资本的从属，让一种量化，从对每一个单元的金钱的衡量和商业化，向整个空间扩展了。”[10]总体而言，在我国区域协同治理中，空间生产的非正义现象主要体现以下几个方面。其一，空间异化。有些地方忽视空间自身发展规律，片面追求经济增长，肆意改造空间格局，如填堵沟河，毁林开山，大搞房地产开发，甚至把承载着文化记忆的历史古城和古建筑拆除重建，不仅造成资源大量浪费，还导致城市内涝成灾。另外，区域地方政府竞相上马收效快的项目，导致区域空间同质化严重，是空间异化的又一表现。其二，空间分割。“空间是政治的、意识形态的。它是一种完全充斥着各种意识形态的表现。”[11]受官员“政绩锦标赛”管理体制的影响，一些地方政府为了寻求自身利益，往往运用权力不断加强自己空间的存在，干预信息、人才和技术等要素的正常流动，使得统一的区域空间被分割成若干封闭的空间，造成了空间“碎片化”问题。其三，空间侵夺。区域内的不同行政空间彼此相互接壤，江河等水流贯穿其中，这使得发生于一个空间的问题如果不及时处理，极易扩散侵害到周边空间，引发跨界纠纷与冲突，影响区域和谐稳定。另外，在区域空间生产中，企业、社会团体和居民个人等主体的参与权和决策权被剥夺，积极主动性冷遇，也削弱了治理力量。

（三）空间分配正义匮乏

空间分配是区域协同治理中较能彰显正义的关键性环节。然而，由于政治、权力以及资本等因素的影响，空间资源分配过程中出现了一系列的不正义，而这一系列的不正义又进一步影响空间资源的分配[12]。在区域协同治理中，分配空间的非正义现象主要有以下几个方面：其一，空间资源布局不合理。由于资源禀赋、经济基础和区位优势不同，同一区域的各个地方经济社会发展程度又存在较大差距，使得区域空间内容不均衡。如京津地区四处高楼鳞次栉比，建筑美轮美奂，群众生活衣食无忧，而与之仅仅一沟之隔的河北省却存在许多国家级贫困村、县，低矮土房和垃圾遍布[13]。其二，空间利益分配不平等。“不同的空间之中人们获取资源的能力不同，他们的生活机会也就不同。”[14]由于区位和资源优势不同，在统筹国家建设和区域发展的时候，有些地方比较容易集聚资源，获得较多收益，而有些地方则要作出牺牲，导致空间利益分配中出现非正义现象。诚然，合理的差别是提高效率、促进区域发展的必要手段，但是如果空间资源和利益分配差别过大，或者空间利益损失得不到合理补偿，就会妨害区域的合作交流。例如，为了改善京津冀的生态环境，确保京津的水源供给，河北省的张家口、承德和保定等地作出了巨大牺牲；然而，如果损失的利益得不到对等补偿，就会挫伤这些地方的参与积极性，不利于开展区域协同治理。

（四）空间制度正义弱化

从某种意义上讲，区域协同治理就是协调不同空间利益关系、明确治理主体权限和责任的过程，而这需要正义的制度作保证。然而，目前在我国区域协同治理中，制度正义并没有得到充分彰显，导致诸多非正义现象不断滋生。其一，制度不健全。尽管我国区域协调发展取得较大成绩，区域化逐渐上升为国家经济建设的战略手段，但是至今在区域协同治理方面还没有专门的法律规范。少数指导性的政策意见和规划内容比较抽象，制约性较弱，操作性也不强，其作用发挥有限。其二，制度不衔接。制度的衔接与统一是区域协同治理的重要条件。不过，在长三角、京津冀等区域协同治理中，都还存在制度不一致问题。例如，在京津冀区域，北京与天津在工作日期间车辆限行政策一致，但是京津与河北省部分县市的限行政策不一致，导致车辆不能进入京津地区办事，影响了区域经贸交往。再有，在污水排放标准方面，河北省执行的是较为宽松的国家标准（GB 8978-1996），京、津两市则分别执行更为严格的北京市标准（DB 11/307—2005）和天津市标准（DB 12/356-2008）[15]。其三，制度执行不力。当前我国区域协同治理行动的开展多是依靠地方政府之间经过协商而签署的松散协议，这些协议的贯彻执行基本上是建立在主动自愿的基础上，约束力不强；当面临资源争夺和利益冲突时，协议就显得苍白无力。即便国家层面的法规制度，由于地方保护主义的干预，在贯彻执行中也常常不尽如人意，存在着标准尺度不一致、跨区域执行难等问题。

三、区域协同治理中的空间非正义矫正有效策略

空间正义既是区域协同治理的目标追求，也是区域协同治理顺利开展的基础。从上文分析可知，有效实现区域协同治理，矫正空间非正义问题，需要从空间价值、空间生产、空间分配和空间制度四个方面做好细致工作。换言之，就是在区域协同治理过程中，有效实现空间价值正义、空间生产正义、空间分配正义和空间制度正义。为此，现阶段需要做好以下几个方面的工作。

（一）在空间价值层面，要形塑正确的价值理念，培育科学空间意识，增强合作共识，夯实区域协同治理的思想基石

思想是行动的先导，空间价值正义是有效实现区域协同治理的重要基础。“在任何社会形态中建立起来的价值体系，不可分割地与其社会关系、劳动关系以及物质世界的时空秩序的特点联系在一起。”[16]为此，应该主要做好两个方面的工作。其一，要加强宣传教育，提高区域空间价值认知。政府和社会媒体要自觉肩负时代使命和责任感，积极利用微信微博、广播电视和杂志报纸等传播媒介，构建人民群众喜闻乐见的空间价值符号体系，宣传符合正义原则的理念（如平等互信、合作共赢和生态环保等），培育公共精神，增强命运共同体意识，营造和谐合作的区域氛围。可以利用学校、社区讲堂等机构，充分发挥协会和学会等社会团体的作用，有针对性地对相关政府人员、企业主和居民等进行培训教育，宣讲法治知识，弘扬共建共治共享理念，提高他们的空间价值认知水平。其二，树立正确价值理念，增强区域合作共识。地方政府要打破“一亩三分地”的保守思维，坚持全心全意为人民服务宗旨，以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为引领，自觉树立正确的权力观、利益观和政绩观，转变发展思路，增强整体意识、开放意识、规则意识和合作意识，加强信息交流共享，推进区域经济社会协调发展。企业、社会组织和民众也要摈弃“事不关己、高高挂起”的错误认识，自觉树立法治观念，增强责任意识和参与意识，以主人翁的精神自觉肩负起时代赋予的价值使命，积极参与区域治理，促进区域协同治理有效发展。

（二）在空间生产层面，要统筹区域发展规划，完善多元主体协同机制，提高区域治理水平

在区域协同治理中，生产空间正义是重要途径。具体而言，需要做好几个方面工作。其一，尊重事物发展规律，加强区域空间规划，提高资源配置效益。要坚持“区域一盘棋”谋划，树立全局意识，贯彻以人为本理念，坚持经济发展与生态治理相统一、坚持地方利益与区域整体利益相统一，科学规划，凸显错位互补，明确地方在区域中的定位，优化区域空间布局，提高资源要素配置效率，推进经济、政治、文化、社会和生态五大空间协调生产。要打破行政区划壁垒，建立有效协调机制，积极推进市场管理、污染防控和社会保障衔接一体化，加强学校、医院和公园等公共空间建设，促进区域公共服务均等化，实现区域整体规模效应。其二，构建多元合作共治机制，充分保障各个主体参与空间生产的权利，提高区域治理的科学性和有效性。“空间正义作为一种‘合目的性’的空间价值原则，要求社会中的不同群体能够相对自由而理想地进行空间生产和消费，同时享有平等的空间权利。”[17]空间正义的治理机制必须是社会、公众力量能够介入其中的参与式治理机制[18]。区域中的各级政府、企业、社会组织和居民等都是平等的利益相关者，是命运共同体的成员，因此区域协同治理是各级政府、企业、社会组织和居民等多元主体共同合作的“大剧”。因此，要建立健全合作治理机制，主要包括组织运行机制、信息交流机制和监督评价机制等，构建多层次全方位和多领域的合作共治方式，加强培训教育，着力提高社会各方参与治理的能力。不仅要参与治理行动和监督评价，还要参与政策决策。

（三）在空间分配层面，要优化空间资源配置，构建公平的利益分配机制，切实提高各个主体参与治理的积极性

哈维认为，必须把普遍性看作一个具有细微差别的构造，它嵌于在完全不同的时空规模上运行的过程中[19]。也就是说，在空间资源和利益分配中要坚持“差序正义”的原则。首先，要消除行政壁垒，畅通空间联系，优化资源要素配置。要破除画地为牢的地方保护主义偏见，健全区域组织机构，打破“条块分割”的阻梗，因地制宜，积极推进产业合理分工，科学配置空间资源，实现经济、政治、社会、文化和生态协调发展。其次，要完善利益共享机制。在区域治理活动中，分配主要涉及两个方面：利益资源的分配和权力共享。在区域治理中，企业、社会组织和居民都是不可或缺的治理主体，具有知情权、表达权、参与权和监督权。因此，实现分配空间正义要完善区域利益协调机制，积极利用现代信息技术，依法构建顺畅的利益表达渠道，使合理合法的利益诉求能够及时得到反映，并能够得到妥善解决。贯彻“谁污染、谁治理；谁受益、谁赔偿”的原则，构建公正合理的利益补偿机制，灵活运用市场机制，树立差异正义理念，摈弃绝对平均主义，把公平正义与提高效率有机统一起来。最后，要构建完善的责任分担和追究机制。在区域协同治理中，空间正义的实现不仅需要对符合正义原则的行为进行褒奖，还必须对不合理不合法的非正义行为进行惩罚。对非正义的行为进行警示与处罚，能够规范主体行为，本身就是弘扬正义。就要健全多元监督评价机制，明确权责关系，依法严肃追究区域治理中的不作为和乱作为等违法违规行为。

（四）在空间制度层面，要健全制度体系，实现法制无缝对接，强化贯彻执行力度，为实现区域协同治理提供可靠保障

罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”[20]。正义是制度的价值诉求，而正义的实现也需要制度进行维护。在区域治理中，制度维护空间正义的前提是制度本身符合正义原则，也就是要达到制度正义。从我国区域协同治理的实际情况看，实现制度正义主要从两个方面着手，即制度供给和制度执行。首先，在国家层面要加强区域治理方面的立法，完善法制体系。目前有关区域协同治理的法规散见于不同法律文本，缺乏实际操作性。国家层面要加强顶层设计，出台有针对性的法律制度，理清地方政府之间、政企之间、政社之间的利益关系，明确权责范围，引导、规范区域生产生活活动，促进区域空间有序发展。其次，要协调地方法规建设，积极促进区域制度一体化。“区域合作治理呼唤公平、统一、有效的治理规则。”[21]要在适当考虑地方具体情况的前提下加强立法协调，实现各类规划、政策和法制有效衔接，积极促进区域规制一致化。最后，要加强制度的贯彻执行。良法是实现善治的根本，但是如果良法不能被执行，只是一纸空文。一方面，要健全区域合作组织机构，完善决策、协调、执行和监督等工作机制，保证合作协议得到有效贯彻执行。另一方面，地方政府也要有大局意识，摈弃狭隘的地方观念，严格执行国家和区域的法律规范，对于违法乱纪行为要严肃惩处，绝不姑息偏袒。