非正式制度、市场化进程与政府补贴——来自中国A股上市公司的经验证据

何 理， 冯 科

(1.清华大学 公共管理学院， 北京 100084； 2.北京大学 经济学院， 北京 100871)

一、问题的提出

作为一种经济政策的工具，政府补贴指的是政府根据政治或经济目的，在一定时期向微观经济主体提供的无偿资金转移[1]。在转型经济中，补贴是政府扮演“扶持之手”的最为直接的手段[2]。当前中国仍然处于经济转型过程中，关于政府补贴的争论一直是理论和实践中的热点。改革开放以来，中国各级政府通过政府补贴来积极促进经济发展，使其发挥了巨大作用。但也要看到，由于市场经济还不太完善，法制还不太健全，政府补贴决策过程还不太透明，政府补贴也存在不少问题。例如，一些因缺乏竞争、管理落后而亏损的企业获得了政府补贴，很可能浪费了公共资源[3]。对于企业而言，政府补贴是一种稀缺资源。对于政府而言，如何优化政府补贴这种稀缺资源的配置，提高整个社会的福利水平，则是公共政策的重要目标。在现实中，只有部分企业能得到政府补贴，且大多与政府的关系密切，不同企业得到政府补贴的金额差异很大。对于这种现象背后的逻辑与原因的解释，一方面能从理论上对公共政策及相关制度做出分析和总结，另一方面能从实践上引导政府补贴资源的优化配置，提高其运用效率，并为政府和企业的相关决策提供参考。

经济政策的实施，离不开制度环境，因而制度会影响政府补贴的配置。中国目前仍然处于市场与行政支配相混合的制度环境下，相关的法律法规及监督机制还不完善，市场化进程还在推进中，正式制度发挥的作用还比较有限。在这种情况下，非正式制度发挥了很大的作用。非正式制度是经过长期演变而来的不成文的文化传统，以及社会共同遵守的行为准则[4-5]。如果正式制度不够完善，则非正式制度对企业的生产经营活动有着重要影响。在中国社会的文化传统之下，企业在生产经营过程中一直非常注重“关系”，尤其是与政府的关系。对于企业来说，政治关联(political connections)作为一种重要的非正式制度[6]，会影响其得到的政府补贴。党的十九大报告以及2019年的国务院《政府工作报告》均提到要构建亲清新型政商关系，因而探讨政治关联对政府补贴的影响有着重要意义。另外，市场化进程作为一个正式制度不断建设和完善的过程，随着信息透明度的持续提高和监督机制的逐渐改进，也会影响政府补贴资源的配置。总之，从一般的理论意义上来讲，本研究探讨的是制度对经济政策的影响，即非正式制度在政府补贴的分配过程中起了什么作用。同时，本研究也考虑了市场化进程这一正式制度不断建设和完善的过程，是否缓解了非正式制度对政府补贴资源配置所造成的负面影响。而且，本研究将通过计量分析，给出政治关联这一重要的非正式制度对企业得到的政府补贴所产生影响的数值大小，以及市场化进程对于缓解按照政治资源分配政府补贴的格局所起作用的数值大小，从而为制定经济政策提供参考。

本研究以中国A股上市公司2008—2017年的数据为样本，对政治关联这一重要的非正式制度是如何影响企业所得到的政府补贴的，以及对市场化进程在这种影响中的作用，进行了经验检验，在此基础上对政府补贴资源的优化配置提供了政策建议。研究发现：第一，在保持其他因素不变时，政治关联度越高的企业，得到的政府补贴越多。第二，对于企业政治关联度对政府补贴的这种正向影响，企业所在地的市场化程度，有减弱作用。第三，保持其他因素不变，平均而言，当企业的政治关联度增加1个单位时，其得到的政府补贴率将增加13.39%，这为政治关联对政府补贴的影响提供了可以参考的度量值。另外，企业所在地的市场化指数每增加1个单位，将使企业得到的政府补贴率所增加的13.39%减少1.14%，也就是变为12.25%，这也为市场化进程对于缓解按照政治资源分配政府补贴的格局所起的作用大小，提供了可以参考的度量值。研究结论的公共政策启示在于，应避免政治关联这种非正式制度给政府补贴资源的配置所带来的扭曲，同时坚定推动市场化进程，使得正式制度不断完善，以便政府补贴支出的决策过程受到更为严格的监督，相关的信息批露更为透明，进而提高政府补贴资源的配置效率。

本研究的贡献主要有以下四点。第一，从非正式制度的理论视角出发，用政治关联来解释企业所得到的政府补贴的差异，从而揭示了政府补贴的分配机制。即非正式制度所起的重要作用，深化了已有文献对政府补贴资源配置的理论认识。第二，将市场化进程这一正式制度不断建设和完善的过程，引入政治关联这一重要的非正式制度与政府补贴关系的分析中，从而揭示了正式制度与非正式制度的互动关系，也为理解当前中国特殊环境下的政府补贴决策提供了新的思路。第三，将国有企业与非国有企业统一纳入分析，揭示了国有企业与非国有企业都存在着按照政治资源来分配政府补贴的情况，从而拓展了已有文献的解释范围。第四，运用上市公司微观大样本数据，为政治关联这一重要的非正式制度、市场化进程与政府补贴的关系，提供了新的经验证据。

二、理论分析及假设提出

作为一种非正式制度的政治关联[6]会影响企业的生产经营活动。根据Faccio[7]的定义，政治关联指的是企业高管具有政府工作经历，或与政府官员有紧密的联系。一般来说，政治关联会给企业带来诸如更便利的融资条件或更低的税率等好处[7]。Khwaja & Mian[8]的研究指出，政治关联有助于企业获得银行贷款。

政治关联存在资源效应和成本效应[9]，能给企业带来好处，并对企业的生产经营活动产生重要影响。第一，资源效应是指政治关联有助于企业获得相关资源[10]，进而带来企业价值的提升。罗党论、刘晓龙[11]基于中国上市公司的分析表明，政治关联对公司价值的提高具有正面作用。第二，成本效应是指政治关联有助于企业规避相关成本[9]。例如，Faccio[7]的研究表明，有政治关联的企业，其税率更低。总而言之，政治关联会在企业生产经营活动中发挥重要作用。

政治关联作用的发挥，与市场化进程的关系密切。中国目前还没有完全市场化，政府对于经济仍然保持着较高水平的控制，深刻影响着企业的生产经营活动。政府往往通过国家发展战略、产业政策、分配土地等关键资源、财政补贴、税收优惠等方法，来影响企业[12]。因此，在当前中国相关的法律法规及监督机制还不完善、市场化进程还在推进中、正式制度发挥的作用还比较有限的情况下，作为一种重要的非正式制度，政治关联深刻影响着企业的生产经营活动。Bai et al.[13]认为，作为一种法律保护的替代机制，政治关联可以保护民营企业的利益。Goldman et al.[14]研究表明，在市场机制不完善、产权保护较弱以及法制水平较低的制度环境下，企业政治关联更普遍。

政府补贴作为一种经济政策的工具，在执行过程中，会受到政治关联这一重要的非正式制度的影响。之所以有这种影响，一是由于政治关联的信息沟通功能，二是由于政府的自由裁量权。

第一，政治关联的信息沟通功能，影响了企业获得政府补贴的额度。政府补贴在实际配置时，政治关联能发挥信息沟通作用，缓解政府与企业之间的信息不对称[15]。一方面使企业能及时获知政府补贴的标准和细节，从而迅速做出反应[16]。另一方面，政府也更容易从企业那里获得企业实际状况的相关信息，从而降低了信息不对称。吴文锋等[17]的研究指出，企业高管如果在政府部门任过职，凭借以前积累的关系和资源，会使企业与政府进行更有效的沟通，从而获得税收优惠。Blau et al.[18]的研究也表明，具有政治关联的企业在申请政府救助计划的时候，能够得到更加迅速的批复。因此，政治关联的信息沟通功能会影响企业所获得的政府补贴。

第二，政府的自由裁量权，也影响了企业获得政府补贴的额度。中国正处于转型期，自改革开放以来的分权化改革使得各级地方政府有很强的经济自主权和财政支出的支配权。在相关的法律法规以及监督机制还不完善的情况下，政府在决定向哪些企业发放政府补贴，以及补贴额度的时候，拥有很强的自由裁量权[1,19]。另外，政府补贴本身有着模糊性和任意性，补贴过程也不透明，而且没有明确的法律制度来规范政府补贴，从而提供了寻租空间，特别是在制度不健全、腐败严重、法律和司法体系较弱的国家或地区[7,19]。总之，政府的自由裁量权也会对企业所获得的政府补贴产生影响。

在上述分析的基础上，本研究提出以下两个待检验的研究假设。

H1：政治关联度越高的企业，得到的政府补贴越多。

H2：企业所在地的市场化程度，减弱了政治关联度对政府补贴的影响。

三、研究设计

(一)数据说明

本文采用中国A股上市公司2008—2017年的数据作为样本。由于数据来源的限制，选择了这个时间段。上市公司政府补贴的原始数据、政治关联的原始数据、相关原始财务数据，来源于国泰安数据库；企业所在地的市场化进程数据来源于王小鲁等[20]。在剔除了一些缺失数据，并对所有连续型变量在1%和99%的水平上进行缩尾处理后，最终的观察值数量为23 029个。

(二)模型构建

为了检验上述研究假说，本研究参照相关文献[1,3,21-23]，构建以下计量模型：

Yi=β1+β2Xi+β3Xi×Mi+β4Mi+β5Ci+εi

(1)

在式(1)中，因变量Y表示企业所得到的政府补贴，自变量X表示企业的政治关联度，M表示企业所在地的市场化程度，C表示相关控制变量，ε表示随机误差项，i为企业。根据H1，本研究预期β2>0，其含义为，在其他条件不变的情况下，政治关联对企业所得到的政府补贴有正向影响，β5是一个向量，代表一系列控制变量的系数。根据H2，本研究预期β3<0，其含义为，在其他条件不变的情况下，企业所在地的市场化程度减弱了政治关联对于政府补贴的影响。

(三)变量说明

本研究的因变量为企业得到的政府补贴强度(lnSubsidyRate)，用企业每年得到的各种政府补贴之和，除以企业营业总收入，计算出企业得到的政府补贴率(SubsidyRate)，然后取自然对数，计算出企业得到的政府补贴的强度。对补贴率(SubsidyRate)取自然对数，主要有两点考虑。第一，便于更直观地考察解释变量的单位变化，所带来的补贴率的百分比(%)变化。第二，降低了补贴率分布的偏度(Skewness)，便于模型的估计和推断。另外，约有不到十分之一的企业，每年得到的各种政府补贴之和，为0。为了取自然对数，本研究将每家企业的补贴，加1元，然后再除以企业营业总收入。

本研究的核心自变量为企业的政治关联度(政治级别PoliticLever或政治背景PoliticBG)，根据上市公司的董事长曾在或正在政府及相关机构任职的行政层级[9]，对于省部级正职以上、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职及以下、无任职，分别给PoliticLever赋值9、8、7、6、5、4、3、2、1、0；另外，如果上市公司的董事长曾在或正在政府及相关机构任职，则PoliticBG赋值为1，反之则赋值为0[21]。反映企业所在地市场化程度的变量为市场化指数(MarketIndex)，由王小鲁等[20]计算得到，其中2017年的数据沿用2016年的。该指数最大值为10，表示某省某年的市场化程度最高。随着市场化程度的降低，该值越来越小。

根据相关文献选取的其他控制变量包括五个[21]：一是企业的资产负债率(Leverage)，二是企业的营业总收入增长率(Growth)，三是企业的净资产收益率(ROE)，四是企业的固定资产净额(lnFixedAssets)，五是企业的董事长与总经理是否由同一人担任(Unification)。另外，本研究还控制了年份效应与行业效应。

四、实证分析

(一)描述性统计分析

从表1可以看出，中国A股上市公司2008—2017年得到的政府补贴，占营业总收入的比率，平均约为1.15%。政府补贴作为企业的一种营业外收入，虽然看起来占营业总收入的比例不算高，但考虑到企业的净利润占营业总收入的比例，一般也只有百分之几，因而其实政府补贴对于企业有着重要作用。对于政治关联度，约有33.12%的上市公司有政治背景，对于这些上市公司，其董事长曾在或正在政府及相关机构任职的行政层级，平均约为6.2(2.057 2/0.331 2≈6.21)。上市公司的平均资产负债率约为46.17%，平均营业总收入增长率约为22.18%，平均净资产收益率约为6.55%，平均固定资产净额的自然对数约为20.09，约有23.01%的上市公司的董事长与总经理由同一人担任。

表1 变量定义及描述性统计

(二)企业政治关联度、市场化进程对政府补贴的影响

从表2的分析结果可以看出，第一，回归结果(1)显示，企业政治关联度对企业得到的政府补贴，有显著的正向影响，而且该影响在回归结果(2)～(4)中依然是稳健的，这支持了H1，即政治关联度越高的企业，得到的政府补贴越多。这说明，政治关联度高的上市公司，能够运用自身的政治资源来争取到更多的政府补贴。不仅如此，在中国目前还没有完全市场化的制度环境下，政府将补贴视作一种关键的资源，并且拥有分配这种资源的自由裁量权，因而难免会将政府补贴分配给政治关联度高的上市公司，进而实现对经济的控制和对企业经营活动的影响，然而却扭曲了政府补贴这一稀缺资源的配置，降低了整个社会的福利水平。在这样的情况下，实际上对专注于管理创新而不善于经营政府关系的企业是不公平的，因而对社会创新体系具有负激励的作用，会导致一些企业不是专注于管理创新，而是注重去经营政府关系以获得补贴，进而抑制了创新，造成经济的低效率。本研究所用的样本是上市公司这样相对规范的企业，对于这样的企业，尚且存在着按照政治资源来分配政府补贴的情况，那么对于那些非上市公司，这一问题很可能就会更加严重了。因此，在政府补贴这一经济政策工具的执行过程中，需要改变这种按政治资源来分配政府补贴的格局，避免政治关联这种非正式制度给政府补贴资源的配置所带来的扭曲，提高配置效率。

表2 政治关联度、市场化进程与政府补贴的回归结果

注：***、**分别表示在1%和5%的水平下显著；括号中为稳健标准误。

第二，从回归结果(3)可以看出，企业政治关联度与企业所在地市场化指数的交叉项，是显著为负的，而且该结果在回归结果(4)中依然稳健，这支持了H2。即企业所在地的市场化程度，减弱了企业政治关联度对政府补贴的正向影响。这说明，市场化进程作为一个正式制度不断建设和完善的过程，以及信息的透明度持续提高和监督机制的逐渐改进，能缓解按照政治资源分配政府补贴的格局。最终，在公平自由的竞争环境之下，优化政府补贴资源的配置。因此，为了避免政治关联这种非正式制度对资源配置造成的负面影响，提高政府补贴的配置效率，中国经济仍然需要坚持市场化的改革方向，继续坚定不移地推进市场化进程，使得正式制度不断完善，以便政府补贴支出的决策过程受到更为严格的监督，相关的信息批露更为透明，进而优化政府补贴资源的配置。

第三，从回归结果(4)可以看出，在其他因素不变的情况下，平均而言，当企业的政治关联度增加1个单位时，即上市公司的董事长曾在或正在政府及相关机构任职的行政层级每提高一级时，企业每年得到的各种政府补贴之和占企业营业总收入的比例，即企业得到的政府补贴率，将增加13.39%，显然具有经济意义上的显著性。另外，在其他因素不变的情况下，平均而言，当企业所在地的市场化指数增加1个单位时，企业所得到的政府补贴率将增加12.20%，具有经济意义上的显著性。也就是说，在现阶段，随着市场化进程的推进，政府并没有减少对企业的补贴。之所以会出现这种情况，是因为市场化程度越高的地方，经济越发达，政府财政收入越高，政府补贴越多。最后，从PoliticLever和MarketIndex交叉项的系数可以看出，保持其他因素不变，平均而言，当企业所在地的市场化指数增加1个单位时，将使企业得到的政府补贴率所增加的13.39%减少1.14%，也就是变为12.25%，从而为市场化进程对于缓解按照政治资源分配政府补贴的格局所起的作用大小，提供了一个可以参考的度量值。

(三)因果识别分析

为了进行因果识别，本研究将上市公司当年度得到的政府补贴，对上年度的政治关联度(PoliticLever(1))进行回归，结果如表3所示。回归结果(1)的分析结果显示，上市公司上年度的政治关联度，对其当年度得到的政府补贴，有着显著的正向影响，而且该影响在回归结果(2)～(4)中依然是稳健的。

表3 上年度政治关联度对当年公司获得政府补贴影响的回归结果

注：***、**、*分别表示在1%、5%和10%的水平下显著；括号中为稳健标准误。

五、稳健性检验

本研究进行了四个方面的稳健性检验，来论证上述研究结果的稳健性。一是对于因变量，本研究用企业每年得到的各种政府补贴之和，除以企业总资产，计算出企业得到的政府补贴率，然后取自然对数，计算出企业得到的政府补贴的强度。也就是说，将lnSubsidyRate_TA作为因变量，来衡量企业得到的政府补贴强度，检验结果如表4所示。二是对于自变量，本研究采用PoliticBG，检验结果如表5所示。三是考虑到上市公司的产权性质，本研究将样本分为非国有上市公司和国有上市公司两部分，分别进行检验，并展开对比，检验结果如表6所示。四是考虑到上市公司的规模大小，参照相关文献[22-23]，根据公司总资产的中位数，本研究将样本分为小型上市公司和大型上市公司两部分，分别进行检验，并展开对比，检验结果由于篇幅所限省略。

表4 替换政府补贴强度的稳健性检验结果

注：***、**、*分别表示在1%、5%和10%的水平下显著；括号中为稳健标准误。

(一)替换政府补贴强度的稳健性检验

从表4可以发现，检验结果依然支持了H1、H2，而且与基本模型的分析结果没有明显的差异。首先，政治关联度越高的企业，得到的政府补贴越多。其次，企业所在地的市场化程度，减弱了企业政治关联度对政府补贴的正向影响。再次，模型(4)的结果显示，PoliticLever的系数从0.133 9变为0.139 3，没有明显的变化，结果较为稳健。最后，PoliticLever和MarketIndex交叉项的系数从-0.011 4变为-0.012 2，也没有明显的变化，结果较为稳健。

(二)替换政治关联的稳健性检验

从表5可以发现，检验结果依然支持了H1和H2，而且与基本模型的分析结果没有明显的差异。首先，政治关联度越高的企业，得到的政府补贴越多。其次，企业所在地的市场化程度，减弱了企业政治关联度对政府补贴的正向影响。再次，模型(4)的结果显示，在保持其他因素不变时，平均而言，有政治关联的企业每年得到的各种政府补贴之和占企业营业总收入的比例，即企业得到的政府补贴率，比无政治关联的企业增加了63.21%，在经济意义上具有很强的显著性。最后，从PoliticLever和MarketIndex交叉项的系数可以看出，在其他因素不变的情况下，平均而言，当企业所在地的市场化指数增加1个单位时，将使有政治关联的企业得到的政府补贴率所增加的63.21%减少4.39%，也就是变为58.82%，从而显示出市场化进程对于缓解按照政治资源分配政府补贴的格局所起的作用大小。

表5 替换政治关联的稳健性检验结果

注：***、**、*分别表示在1%、5%和10%的水平下显著；括号中为稳健标准误。

(三)划分企业所有制的稳健性检验

从表6可以发现，根据上市公司的产权性质，将样本分为非国有上市公司和国有上市公司两部分，分别进行计量分析后，检验结果与基本模型的分析结果没有明显差异。首先，政治关联度越高的企业，得到的政府补贴越多。这表明，无论是非国有企业，还是国有企业，都存在着按照政治资源来分配政府补贴的情况。因而本研究从政治关联的角度，而非简单地用所有制角度，来解释不同企业得到的政府补贴的差异。其次，企业所在地的市场化程度，减弱了企业政治关联度对政府补贴的正向影响。这一点，对于非国有企业和国有企业都是类似的。因而假说H1、H2仍然得到了支持。再次，从回归结果(2)和(4)可以看出，PoliticLever的系数分别为0.152 3和0.145 9，且和基本模型的PoliticLever的系数0.133 9相比，没有明显的变化，结果较为稳健。最后，PoliticLever和MarketIndex的交叉项的系数，非国有样本为-0.011 5，和基本模型的-0.011 4相比，没有明显的变化，结果较为稳健；而国有样本为-0.017 8，和基本模型的-0.011 4相比，有不小的变化，这说明市场化进程对于缓解按照政治资源分配政府补贴的格局所起的作用，对于国有企业更大，这也从侧面说明了国有企业改革应坚持市场化方向。

六、结论与启示

针对政治关联这一重要的非正式制度对政府补贴资源配置的影响，以及市场化进程在此过程中所起的作用，本研究以中国A股上市公司2008—2017年的数据为样本，进行了计量分析，并进行了稳健性检验。主要的研究结论如下。

第一，以中国A股上市公司2008—2017年的数据为样本的计量分析表明，在保持其他因素不变的情况下，政治关联度越高的企业，得到的政府补贴越多。也就是说，政治关联度高的企业，能够运用自身的政治资源来争取到更多的政府补贴。同时，由于政府拥有分配政府补贴这种稀缺资源的自由裁量权，难免会将政府补贴分配给政治关联度高的企业，这样对专注于管理创新而不善于经营政府关系的企业是不公平的，进而扭曲了政府补贴这一稀缺资源的配置，降低了整个社会的福利水平。研究结论的启示在于，在政府补贴这一经济政策工具的执行过程中，需要改变这种按政治资源来分配政府补贴的格局，避免政治关联这种非正式制度给政府补贴资源的配置所带来的扭曲，提高政府补贴的配置效率。

表6 非国有、国有样本的稳健性检验结果

注：***、**、*分别表示在1%、5%和10%的水平下显著；括号中为稳健标准误。

第二，企业所在地的市场化程度，减弱了企业政治关联度对政府补贴的正向影响。也就是说，市场化进程，作为一个正式制度不断建设和完善的过程，以及信息的透明度持续提高和监督机制的逐渐改进，能缓解按照政治资源分配政府补贴的格局。研究结论的启示在于，为了避免政治关联这种非正式制度对经济造成的负面影响，提高政府补贴的配置效率，中国经济仍然需要坚持市场化的改革方向，继续坚定不移地推进我国市场化进程。

第三，计量分析表明，在其他因素不变的情况下，平均而言，当企业政治关联度增加1个单位时，企业每年得到的各种政府补贴之和占企业营业总收入的比例，即企业得到的政府补贴率，将增加13.39%，这为政治关联对政府补贴的影响提供了可以参考的度量值。另外，在其他因素不变的情况下，平均而言，当企业所在地的市场化指数增加1个单位时，企业得到的政府补贴率所增加的13.39%减少1.14%，也就是变为12.25%，这也为市场化进程对于缓解按照政治资源分配政府补贴的格局所起的作用大小，提供了可以参考的度量值。

第四，无论是非国有企业，还是国有企业，实际上都存在着按照政治资源来分配政府补贴的情况，而且企业所在地的市场化程度，能减弱企业政治关联度对政府补贴的这种影响。但是，市场化进程对于缓解按照政治资源分配政府补贴的格局所起的作用，对于国有企业来说更大。这对于国有企业改革的启示在于，应坚定不移地走市场化方向，充分利用市场机制来优化资源配置。

本研究在理论和实践上有着重要启示。在理论上，本研究从非正式制度的理论视角出发，用政治关联来解释企业所得到的政府补贴的差异，从而揭示了政府补贴的分配机制，即非正式制度所起的重要作用，丰富了已有文献对政府补贴资源配置问题的认识。不仅如此，本研究还将市场化进程这一正式制度不断建设和完善的过程，引入了政治关联与政府补贴的关系的分析中，从而揭示了正式制度与非正式制度的互动关系。在实践上，本研究为政府补贴这一中国经济政策的重要工具的执行提供了参考，即在执行过程中应避免政治关联这种非正式制度给政府补贴资源的配置所带来的扭曲，同时坚定推动市场化进程，使得正式制度不断完善，以便政府补贴支出的决策过程受到更为严格的监督，相关的信息批露更为透明，进而提高政府补贴资源的配置效率。最终给企业和经济发展创造公平自由的竞争环境，使市场机制充分发挥作用。