我国债券市场政府会计信息披露研究——以省级政府信用评级报告为例

王 芳， 沈彦杰， 高女杰

(1.中南财经政法大学 会计学院/政府会计研究所， 湖北 武汉 430073；2.上海财经大学 会计学院， 上海 200433)

一、问题的提出

为实施积极的财政政策并规范地方政府的举债融资行为，近年来我国探索并建立了地方政府债券市场。《中华人民共和国预算法(2014年修正)》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过发行地方政府债券的方式筹措。2014年，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)指出，地方政府举债采取政府债券方式。截至2018年11月末，全国地方政府债务余额为182 903亿元，其中政府债券180 338亿元①。在政府债券成为地方政府主要举债融资渠道的背景之下，建立规范的政府会计信息披露体系，对于提高政府债券市场的透明度、促进政府债券市场的发展具有重要意义。为此，财政部先后发布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》《关于2014年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》，要求政府债券发行地区的财政部门应及时披露该地区的财政收支、债务等政府会计信息。

由于我国政府债券市场起步较晚，当前地方政府会计信息披露并不完善②，无法充分地揭示出政府债券的信用风险。多数地方政府债务指标对政府债券发行利率的影响并不显著，这可能与地方政府债务信息披露不充分有关[1]。目前，地方政府信用评级报告是政府会计信息披露的主要载体。本文以2014—2017年各省份发行政府债券时由评级机构出具的信用评级报告为样本，通过研究地方政府在报告中披露的政府会计信息，分析当前我国债券市场政府会计信息披露的现状及存在的问题，并提出针对性改进建议。

二、理论分析框架的构建

(一)政府会计信息披露的经济动机

政府会计信息披露水平在一定程度上取决于地方政府的财政状况及融资需求。当地方政府面临财政压力并需要从债券市场进行融资时，就会有动力改善会计信息披露以降低债券融资成本[2]。Evans & Patton[3]和Robbins & Austin[4]分别用美国市政府的债务总额和人均长期负债衡量财政压力，发现市政府的财政压力与会计信息披露水平显著正相关。Carpenter & Feroz[5]研究发现，美国州政府的财政危机促使州政府在预算和财务报告中采用公认政府会计原则(GAAP)，以满足加强政府财务管理和从信贷市场借入资金的需要。Cuny[6]研究认为，Ambac担保公司的破产增加了该公司所承保的市政债券的信用风险。对此，地方政府提高了自愿性信息披露水平以降低市政债券的融资成本。此外，当地方政府的人均收入降低或人均支出增加时，官员选举动机较强并且选民监督较弱的地方政府会减少会计信息披露；当地方政府被要求采用在线方式披露信息以后，缺少其他披露渠道的地方政府会披露更多的会计信息。Beck[7]研究发现，美国市政府在发行债券之前，更倾向于对应计制财务报表的盈余操纵，并减少对易识别的修正应计制财务报表进行盈余操纵。这表明，市政府会基于成本与收益的权衡，采取不同的政府会计信息披露策略。总体而言，地方政府的信息披露动机会受到政府会计信息披露成本与收益的影响。

(二)政府会计信息披露的经济后果

政府会计信息披露指标是在进行市政债券评级时重要的信息来源，在市政债券市场中发挥着定价功能。Raman[8]研究发现，美国应计制基础的运营活动资金流指标对市政债券评级调整发挥了判别作用，这表明应计制财务会计信息对债券评级具有显著影响。Wallace[9]研究指出，美国基金会计系统中的赤字与市政债券利率成本显著负相关，表明赤字可能向债券市场传递了政府管理者并未操纵政府财务报告的积极信号。然而，Wilson & Howard[10]却发现不同的经验证据，即美国市政府的一般基金赤字与市政债券利率成本正相关，一般基金结余与市政债券利率成本负相关。与此同时，Apostolou et al.[11]研究发现，美国基金会计系统中的盈余支出比率和赤字支出比率与其发行的市政债券的净利息成本均正相关，并指出年度赤字和年度结余均向债券市场投资者传递了政府无法实现收支平衡的信号，因此对市政债券利率成本具有负面影响。Plummer et al.[12]认为，应计制政府财务报表中的净资产总额及各项净资产能够为地区的主体债务评级提供有用信息。传统的基金会计报表中修正的应计制盈余剔除了长期应计项目，也能为评估地区的债务评级提供有用信息。Pridgen & Wilder[13]研究发现，美国市政府披露的应计制财务会计指标和基金会计指标均与政府债券评级显著相关。Baber et al.[14]研究指出，作为政府财务报告质量的集中体现，财务重述对市政债券融资成本具有显著的负面影响。Cuny[15]研究发现，2009年美国市政债券信息网(EMMA)的出现使得个人投资者能够免费获取市政债券相关信息，信息搜寻成本的降低提高了个人投资者在债券交易时的议价能力，从而降低了个人投资者买卖市政债券时的溢价。

在我国，大多数学者采用财政透明度来衡量政府会计信息披露水平[16]。基于此，周咏梅[17]研究发现，政府会计信息披露能够降低地方政府的债券融资成本。徐红、汪峰[18]的经验证据表明，在政府会计信息披露水平较高的地区，城投债的发行规模更大。与上述研究不同，王敏、方铸[19]研究发现，政府会计信息披露与地方政府债券发行利差正相关，并认为这可能与当前我国地方政府各项财务指标披露的不充分有关。潘俊等[20]进一步研究指出，政府会计信息披露在政府审计揭露效应对地方政府债券发行定价的影响路径中发挥了部分中介效应。

(三)政府会计信息披露的管制

虽然会计信息披露有利于降低地方政府债券的融资成本，但也会增加地方政府的披露成本。基于成本与收益的权衡，一些地方政府可能缺乏披露政府会计信息的动力。为了保护债券投资者的利益并稳定市政债券市场，美国许多州政府都对会计信息披露进行管制[2]。管制有助于改善地方政府信息披露。Ingram & DeJong[21]研究发现，被要求采用公认会计原则的地方政府在信息披露水平上显著高于被要求遵循州特定信息披露要求的地方政府。Dwyer & Wilson[22]研究指出，对于实行会计管制的城市，州政府实施的财务报告管制缩短了市政府的财务报告时间。Gore[23]比较了实施公认会计原则管制的密歇根州和未实施公认会计原则管制的宾夕法尼亚州在市政会计信息披露水平上的差异，发现管制促使低债务水平的地方政府增加了会计信息披露，但对高债务水平的地方政府并未产生影响。管制在改善市政会计信息披露的同时，也降低了市政债券的融资成本。Fairchild & Koch[24]研究发现，要求强制披露信息州的市政债券净利率成本比未要求强制披露州的市政债券净利率成本要低14个基准点，这种差异在未评级的债券样本中更为显著。Baber & Gore[25]则指出，在美国实行政府公认会计原则的州，市政府更倾向于公募而非私募发行债务，并且其债务融资成本也比其他州的政府债务融资成本低14～25个基准点。

综上所述，国内外文献研究表明：政府会计信息披露的动机源自地方政府的财政压力及其市政债券的融资需求；政府会计信息披露有利于投资者对市政债券进行定价；当地方政府缺乏政府会计信息披露的动力时，管制手段可以有效改善政府会计的信息披露状况。上述研究对于我国债券市场政府会计信息披露的理论与实践具有重要启示。当前，我国政府债券市场的深入发展对政府会计信息的有用性提出了现实要求，地方政府的债券融资机制成为地方政府披露会计信息的重要动力。分析我国债券市场政府会计信息披露的现状和问题，有助于加强政府会计信息披露监管，充分发挥政府会计信息在债券市场的作用。由于当前我国政府会计信息披露的文献较为匮乏，本文拟对此问题进行深入的研究。

三、我国政府会计信息披露的现状分析

(一)样本选取与数据说明

目前，我国地方政府债券的发行主体为省、自治区、直辖市以及一些经省级政府批准自办债券发行的计划单列市。在地方政府公开披露的债券发行文件中，债券信用评级是政府会计信息披露的主要载体③。本文通过深入研究各省级地方政府的债券信用评级报告，分析我国债券市场政府会计信息披露的现状。由于许多省份在同一年发行了多期债券，各期债券信用评级报告中披露的政府会计信息相同，因此本文随机选择2014—2017年各省份自发自还债券中的政府债券评级报告作为研究样本④，最终手工收集了114个样本。本文收集的地方政府债券信用评级报告及其政府会计信息来源于中国货币网和中国债券信息网。

(二)政府会计信息披露的总体情况分析

本文首先对2014—2017年各省份的政府债券信用评级报告的总体情况进行分析，将评级报告中披露的政府会计信息指标划分为四类：资产类、负债类、预算收入类和预算支出类⑤。其中，资产类指标包括海域使用权、矿产使用权、国有土地使用权、行政事业单位国有资产、保障性住房和国有上市公司股权等；负债类指标包括政府性债务余额、政府债务限额、政府总债务率、负有偿还责任的政府债务率、逾期债务率等；预算收入类指标包括财政收入、一般公共预算收入、税收收入、政府性基金预算收入、国有土地出让收入、转移性收入、地方政府债券收入、国有资本经营预算收入、财政专户管理预算收入、社会保险基金预算收入和政府综合财力等；预算支出类指标包括一般公共预算支出、政府性基金预算支出、地方政府债券还本支出、国有资本经营预算支出、社会保险基金预算支出和财政专户管理预算支出等。本文对上述各类指标进行评分时，若评级报告中披露了某项会计指标，则赋值为1，否则赋值为0，然后计算该指标总得分占全部债券样本总量的比例，以衡量该指标的披露水平，结果如表1所示。

可以看出，资产类指标披露合计值为0.330，表明省级政府披露海域使用权、矿产使用权、国有土地使用权、行政事业单位国有资产、保障性住房、国有上市公司股权等资产的比例仅为33%；负债类指标披露合计值为0.759，表明省级政府披露政府债务信息的比例较高，所有政府债务指标的75.9%予以披露；预算收入类指标披露合计值为0.598，表明省级政府披露了所有预算收入类指标的59.8%；预算支出类指标披露合计值为0.387，表明省级政府预算支出类指标的披露水平较低，仅披露了所有预算支出类指标的38.7%。总体来看，我国债券市场政府会计信息指标披露合计值为0.558，表明政府仅披露了资产、负债、预算收入和预算支出等所有指标的55.8%，反映出政府会计信息披露的总体水平并不高。Kruskal-Wallis(KW)检验结果表明，不同年份的政府会计信息披露程度存在较大差异，但政府信息披露水平呈现上升趋势。

表1 2014—2017年政府会计信息披露的总体情况

注：*、**、***分别表示在10%、5%、1%的水平下显著。

在地方政府披露的各类政府会计信息中，资产类指标的总体披露水平最低，并且其价值信息的披露比例极低，评级报告仅列示了国有上市公司股权的金额，没有对其他资产的金额进行披露。负债类指标的披露水平最高，其中政府债务限额管理在2015年12月以前并未实施。因此，政府债务限额指标仅在2016年和2017年得到披露，且披露水平不高。政府总债务率、负有偿还责任的政府债务率等政府偿债能力指标均以政府收入作为依据⑥。其原因在于，政府财政收入是政府偿债资金的重要来源，能够为政府债务风险分析提供信息支持。同时，现有的政府预决算公开制度使得评级机构很容易获取地方政府的各项收入指标。在预算收入类指标中，一般公共预算收入是一般债券的主要偿债来源，并且对专项债券的偿还也具有一定的担保作用，政府性基金收入是专项债券的主要偿债来源。一般公共预算收入和政府性基金收入的披露值均为1，表明所有地方政府均披露了一般公共预算收入和政府性基金收入。财政专户管理预算收入的披露水平最低，这可能与近年来我国地方政府财政专户管理的加强所导致的财政专户管理预算收入减少有关。由于社保基金收入的专用性较强，与政府偿债能力的相关性较小，因此该指标的披露水平也不高。此外，预算支出类指标的披露水平低于预算收入类指标。其中，一般公共预算支出会影响政府可用以偿债的结余资金，对政府债券的偿还具有一定影响，因此披露水平最高。

(三)不同地区政府会计信息披露水平的比较

本文采用国家统计局的地域划分原则，将不同省份划分为东部、中部、西部和东北四个地区⑦，并分析了不同地区政府会计信息披露的情况。表2的(1)～(4)列分别列出了2014—2017年东部、中部、西部和东北地区政府会计指标的披露均值。Kruskal-Wallis(KW)检验结果表明，不同地区的政府会计信息披露水平存在较大差异。总体上看，西部地区的披露水平最高，披露值为0.592。其原因可能在于，西部地区地方政府的偿债能力相对较弱，有更强烈的动机披露其政府会计信息，以缓解发债主体与投资者之间的信息不对称，保证政府债券的顺利发行并降低债券融资成本。东北地区的总体会计信息披露水平最低，披露值为0.482，这可能与东北地区的政府治理水平较低有关。

在资产类指标上，东北地区的披露值仅为0.097；而西部地区的披露值为0.443，明显高于其他地区，并且更倾向于披露国有上市公司股权、海域使用权、矿产使用权等可变现资产，在一定程度上反映出西部地区的可变现资产是其偿还政府债券的重要保证。在负债类指标方面，东部、中部、西部和东北地区的披露程度均比较高。在预算收入类指标方面，各个地区披露的侧重点有所不同，东部地区的国有资本经营预算收入披露值为0.708，明显高于其他地区。西部地区和东北地区的转移性收入披露值分别为0.971和0.917，明显高于东部和中部地区。其原因在于，相比于西部地区，东部地区的经济实力较强、国有企业实力雄厚，国有资本经营预算收入能够为政府债券的还本付息提供资金来源；而西部地区的经济相对落后，转移性收入在其财政收入中所占比重较大，因而其更倾向于被披露。

(四)不同层级政府会计信息披露水平的比较

表2的(6)～(7)列进一步列出了省级和市级政府会计信息披露情况⑧。Wilcoxon检验结果表明，省级政府和市级政府在政府会计信息披露方面存在显著差异。在资产类指标方面，省级政府披露的资产类信息小计为0.369，而市级政府披露的资产类信息小计仅为0.078，这可能是由于市级政府拥有的资产种类和数量远低于省级政府，因此市级政府在资产类信息披露上少于省级政府。在负债类和预算收入类指标方面，省级政府和市级政府的披露水平基本相同，其中负债类指标小计分别为0.758和0.764，预算收入类指标小计分别为0.597为0.604。近年来，国有土地使用权出让收入是地方政府性基金收入的主要构成，也是地方政府债券本息偿还的重要资金来源，而省级政府和市级政府的国有土地使用权出让收入指标披露值均为1，表明国有土地使用权出让收入已经得到了充分的披露。在预算支出类指标上，市级政府的预算支出类披露值小计为0.478，高于省级政府在该指标上的披露值0.374。其中，市级政府对国有资本经营预算支出的披露值为0.667，明显高于省级政府对该指标的披露值0.374，表明市级政府更为重视国有资本经营预算方面的信息披露。

表2 不同地区、不同政府层级、不同债券类型的政府会计信息披露分析

注：*、**、***分别表示在10%、5%、1%的水平下显著。

(五)不同类型债券政府会计信息披露水平的比较

表2的(9)～(11)列分别列出了一般债券、专项债券和项目收益债券等不同类型政府债券的会计信息披露情况。Kruskal-Wallis(KW)检验结果表明，三类债券之间的政府会计信息披露存在显著差异。具体而言，一般债券和专项债券的政府会计信息披露水平基本相同，但与项目收益债券的政府会计指标披露水平存在一定差别。一般债券和专项债券在资产类指标的披露值小计分别为0.303和0.395，高于项目收益债券的0.298。在负债类指标方面，一般债券和专项债券的披露值小计分别为0.812和0.758，明显高于项目收益债券的0.529。其原因在于，项目收益债券是严格对应项目发行、项目收益与融资自求平衡的政府债券，债券本息的偿还主要依赖项目自身的收益和现金流⑨，并不依赖地方政府的资产，也较少受到地方政府债务的影响，因此项目收益债券的评级报告中较少披露地方政府的资产和负债信息。在预算收入类指标和预算支出类指标方面，一般债券和专项债券的披露水平低于项目收益债券。其中，预算收入类指标的披露值小计分别为0.590和0.597，均低于项目收益债券的披露值0.632；预算支出类指标的披露值小计分别为0.377和0.395，均低于项目收益债券的披露值0.417。此外，所有项目收益债券均披露了与项目相关的收益，土地储备专项债券披露了项目对应的土地使用权出让收入，收费公路专项债券则披露了项目对应的通行费收入，表明项目收益债券的信息披露更侧重于项目自身的情况。

四、我国政府会计信息披露存在的问题及成因

(一)政府债券市场化机制不健全导致政府会计信息披露的供给不足

相关研究表明，在政府债券市场化的环境下，政府会计信息披露的需求会影响政府会计信息披露的供给水平。目前，我国政府债券市场化机制尚未健全，制约了政府会计信息披露的需求。在本文的研究样本中，114只政府债券的发行主体在政府会计信息披露上存在一定差异，但所有债券发行时的信用评级均为最高AAA级，债券发行利率差异并不明显。这表明评级机构和投资者对政府会计信息披露的需求不足，在地方债券的评级和定价中并未充分利用该类信息。其原因可能在于：第一，评级机构和债券投资者等市场主体存在地方政府债券由中央政府担保的认知⑩，这降低了政府债券的信用风险。由于地方政府的自愿性会计信息披露与债券信用风险之间存在替代关系[6]，地方政府债券的“刚性兑付”弱化了投资者对地方政府债券的风险意识，减少了其对政府会计信息披露的需求。第二，当前地方政府债券的投资主体较为单一，多数为机构投资者长期持有，政府债券的流动性不足，个人投资者较少需要利用政府会计信息进行投资决策。第三，一些地方政府在发行政府债券的过程中，采取将债券认购与财政存款挂钩等行政手段干预政府债券的发行定价，以降低债券发行利率。政府债券的非市场化定价方式削弱了政府会计信息在债券市场的定价功能，降低了地方政府披露会计信息的收益和动机。总而言之，我国政府债券市场化机制的不健全，抑制了政府会计信息披露的需求，导致政府会计信息的总体披露水平偏低。

(二)财政管理失衡导致不同政府会计信息的披露水平参差不齐

前文分析表明，我国不同政府会计信息的披露水平存在较大差异，具体表现为：第一，资产类信息披露水平较低，并且资产价值信息缺失严重。在地方政府披露的各项资产信息中，多数资产的金额并未详细公布，仅以文字进行描述。资产价值信息的缺失也使得债券投资者无法获取地方政府的净资产信息，难以全面分析地方政府的财务状况和偿债能力。第二，政府负债的信息披露水平相对较高，政府性债务余额等债务指标得到较充分披露，能够为评价地方政府债务的总体水平提供相关信息。第三，基于收付实现制的预算会计收入和支出的信息披露比较全面，一般公共预算收入和政府性基金预算收入得以全部披露，但基于权责发生制的财务会计收入和费用信息尚未披露，无法为投资者评价地方政府的运营成果和财政可持续性提供充分信息。政府会计信息披露水平的参差不齐与我国当前的财政管理不平衡密切相关。近年来，地方政府加大了预决算管理和债务管理力度。2014年修订的新预算法规定，经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等作出说明。同年，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出，建立地方政府性债务公开制度。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。政府预决算管理和债务管理的加强，推动了政府预算收支和政府债务的信息披露。与之相比，地方政府的资产管理尚不规范，存在着“重资金、轻资产”和“重购置、轻管理”的现象[26]。同时，政府部门的资产管理侧重于实物管理而非价值管理，导致当前政府财务会计系统中的多数资产尚未以货币计量，无法披露国有土地使用权、保障性住房等重要资产的价值。因此，相比于政府预算收支和政府债务信息，当前政府资产信息披露程度相对不足。

(三)财政实力不均导致不同地方政府选择性披露会计信息

地方政府会计信息披露在一定程度上受到地方政府财政状况的影响。当前，我国不同地区、不同层级地方政府的财政实力差异较大，因此地方政府在信息披露时倾向于选择对自身有利的会计信息，具体表现为：第一，不同地区的经济发展水平、财政实力和收入来源存在较大差异，导致各地区地方政府在发行债券时披露政府会计信息的侧重点有所不同。在经济发展水平相对落后、财政实力较弱的西部地区，地方政府为保证债券顺利发行以及降低债券融资成本，其披露政府会计信息的动机更强，披露出的政府会计信息更多。同时，西部地区的地方政府也更倾向于披露自然资源使用权、土地使用权、国有企业股权等可以变现的资产以及作为重要收入来源的转移性收入，以便为投资者在分析债券违约风险时提供更多信息。与西部地区相比，东部地区的经济实力更强，国有企业实力雄厚，地方政府的偿债资金更多地依赖于地方税收和国有资本经营收益，因此更倾向于披露一般公共预算收入和国有资本经营预算收入。第二，不同层级的地方政府拥有的经济资源存在较大差异，导致不同层级的地方政府在发行债券时侧重披露的会计信息也有所不同。与省级政府相比，市级政府较少拥有海域使用权和矿产使用权等资产，更多地依赖财政收入作为偿债资金来源，因此其资产类指标的披露水平明显低于省级政府，而预算收入类指标的披露水平则显著高于省级政府。地方政府这种选择性会计信息披露，使得投资者无法充分了解地方政府的财政状况和分析政府债券的信用风险。

(四)披露管制缺位导致政府会计信息披露的质量不高

当前，我国政府会计信息披露的监管尚不充分，导致地方政府披露的会计信息缺乏全面性和可比性，总体质量不高。第一，项目收益专项债券的披露内容不完整，无法为投资者分析债券风险提供充分的信息。2017年财政部发布的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》规定，专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。因此，与其他政府债券相比，项目收益债券的投资者更为关注债券投资项目自身所产生的收益和现金流。但目前项目收益债券对应项目的会计信息披露并不充分，未能定期披露项目对应资产的会计信息。第二，披露的政府会计信息缺乏可比性。例如，一些地方政府披露的政府综合财力指标仅包括一般公共预算财力和政府性基金预算财力，但另一些地方政府披露的政府综合财力指标既包括一般公共预算财力和政府性基金预算财力，也包括国有资本经营预算财力。对于有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务，一些地方政府将其进行折算后计入政府性债务余额，但另一些地方政府未进行折算就将其直接计入政府性债务余额。政府会计信息披露缺乏全面性和可比性的原因在于，政府债券市场尚未制定具体的政府会计信息披露指引来规范地方政府的信息披露行为。2014年财政部发布的《地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》规定，试点地区财政部门应在地方债发行日前，披露本地区经济运行、财政收支、债务等情况，但并未对地方政府需要披露的财政收支和政府债务等信息的格式和内容作出详细规定。地方政府在会计信息披露中的随意性较大，可能误导信息使用者。

五、政策建议

(一)推动政府债券市场化改革，激发市场主体对政府会计信息披露的需求

市场对会计信息的需求决定会计信息披露质量[12,26]。加快推进政府债券市场化改革，有助于激发市场主体对政府会计信息的需求，倒逼建立完善的政府会计信息披露体系。首先，应消除投资者对中央政府为地方政府债券“兜底”的预期，加强投资者教育，强化投资者对政府债券的风险意识，从而激发投资者对政府会计信息的切实需求。其次，培育多元化的政府债券投资者队伍。鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构投资者和个人投资全面参与地方政府债券投资。实现政府债券市场多元化的投资者结构，有利于增强政府债券的流动性，激发投资者对政府会计信息的需求。最后，杜绝地方政府在政府债券发行过程中的人为干预，实现政府债券评级和发行定价市场化。禁止地方政府以任何形式干预评级机构的评级结果，充分发挥债券评级机构的风险揭示功能。同时，也禁止地方政府通过“指导投标”和“商定利率”等方式干预地方政府债券的发行定价。总而言之，政府债券市场化有助于激发投资者的信息需求，发挥政府会计信息在债券市场的定价功能，推动地方政府改进政府会计信息披露。

(二)深化财政管理体制改革，建立完整的政府会计标准体系

政府会计信息披露水平受制于财政管理体制。建立完善的政府会计信息披露体系，需要进一步深化我国财政管理体制改革，实现预算管理、债务管理与资产管理的整体推进，兼顾政府资产的实物管理与价值管理，并在此基础上建立起完整的政府会计标准体系。2015年以来，财政部先后发布了一项政府会计制度和多项政府会计准则，对政府会计要素的确认、计量、记录和披露进行规范。对此，各级政府部门和事业单位应加快执行新颁布的政府会计准则和制度，严格按照具体会计准则开展固定资产折旧和无形资产摊销的计提工作，并对公共基础设施等经管类资产进行初始确认和计量。另一方面，现行政府会计准则尚未涵盖保障性住房、自然资源等重要资产，导致政府资产信息披露并不完整。因此，应尽快出台保障性住房、自然资源等具体会计准则，规范保障性住房和自然资源的确认、计量和披露，以夯实政府资产的核算基础，为评价地方政府的偿债能力和政府债券风险提供重要的资产信息。

(三)制定政府会计信息披露指引，规范地方政府会计信息披露行为

政府债券市场应制定政府会计信息披露指引，以规范地方政府的会计信息披露行为。Plummer et al.[12]和Pridgen & Wilder[13]的研究结果表明，美国应计制财务会计中的净资产代表政府的财务状况，政府负债反映政府的违约风险，而基金会计更关注可消耗和易获取的财务资源。应计制的财务会计系统和修正应计制下的基金会计系统均为政府债券评级提供了增量信息。自2019年起，我国开始实施“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的政府会计核算模式，提供政府会计主体的预算会计信息和财务会计信息。其中，财务会计与美国应计制财务会计相似，而预算会计更接近于美国基金会计。基于预算会计信息和财务会计的决策有用性，我国政府债券市场应借鉴美国政府会计信息披露的具体做法，构建一套涵盖预算会计和财务会计的政府会计信息披露体系，统一地方政府会计信息披露口径，为地方政府开展政府会计信息披露提供指导。

(四)加强政府会计信息披露管制，提高政府会计信息披露质量

2019年3月，财政部颁布的《关于开展通过商业银行柜台市场发行地方政府债券工作的通知》规定，地方政府公开发行的一般债券和专项债券，可通过商业银行柜台市场发行，标志着个人投资者可直接投资地方政府债券。不同于机构投资者，个人投资者更多依赖债券市场公开披露的政府会计信息。为提高政府会计信息披露质量以满足个人投资者的信息需求，监管部门有必要加强对政府会计信息披露的管制。在政府会计信息披露内容上，监管部门应要求地方政府详细披露各类政府债券的相关会计信息。针对偿债资金来源于一般公共预算收入的一般债券，应规定地方政府重点披露一般公共预算收入与支出的信息；针对偿债资金来源于政府性基金收入的普通专项债券，应规定地方政府披露政府性基金收入的明细信息；针对偿债资金来源于项目自身收益的项目收益专项债券，应规定地方政府详细披露与项目相关的收益、现金流和项目对应的资产信息，以便为投资者评估债券违约风险提供有用的信息。同时，监管部门还应进一步规范地方政府的会计信息披露行为，减少地方政府在政府会计信息披露中的随意性。在此基础上，通过建立政府会计信息披露的考评机制，激励地方政府提高政府会计信息披露质量。

注 释：

①数据来源于财政部预算司。

②2014年国务院批转的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》提出，2020年要建立权责发生制的政府综合财务报告，但目前地方政府仅公布了预决算报表，仍未对外披露政府综合财务报告。

③目前，我国地方政府尚未编制政府综合财务报告，因此省级政府在发行政府债券时，主要通过其信息披露材料中的债券评级报告对外披露政府会计信息。评级机构接受省级财政厅委托，利用政府公开或财政部门提供的预决算、政府债务、国有资产等政府会计信息，对外报告省级政府的财政实力和债务状况。

④2014年以前，地方政府债券由财政部代理发行或者代办还本付息，其中隐含的中央政府的信用和担保使得政府债券具有较低的信用风险，因此财政部在代理发行政府债券时并未要求地方政府披露会计信息。

⑤政府债券信用评级报告并未披露净资产指标，其原因在于：净资产的计量取决于资产和负债的计量。目前省级政府披露的资产和负债信息并不完整，因此无法提供净资产方面的数据。此外，省级政府尚未编制权责发生制的政府综合财务报告，因此仅能提供基于收付实现制的预算收入和预算支出，无法提供基于权责发生制的收入和费用信息。

⑥政府总债务率=政府债务余额/地方政府综合财力×100%；负有偿还责任的政府债务率=政府负有偿还责任债务余额/地方政府综合财力×100%。

⑦东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆；东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江。

⑧省级政府为全国31个省、自治区和直辖市，市级政府为大连、宁波和青岛等计划单列市。

⑨财政部2017年发布的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)规定，项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

⑩例如，西藏政府债券评级报告在分析政府偿债能力时就指出，中央政府拨给西藏的转移支付收入是其财政收入重要来源。