国内政策试点研究热点与发展态势——基于CNKI核心期刊的文献计量及可视化分析

刘金发， 刘 婕

(1.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023；2.曲阜师范大学 管理学院，山东 日照 276826)

政策试点的历史可以追溯到中国共产党领导的革命战争时期[1]。1943年，毛泽东概括总结了中国共产党“由点到面”的调控式政策试验工作方法，并将其提升为官方工作指导方针[2]。新中国成立后的土地改革采用试点方法，即“小心谨慎、创造典型”，“典型突破、逐步推跳”，“点面结合、全面展开”[3]，最终实现了农民“耕者有其田”。十一届三中全会后，邓小平反复强调改革开放是很大的试验，要“大胆地试，大胆地闯”[4]374。党的十八大以来，政策试点历久弥新，对中国全面深化改革的价值和作用更加凸显。2017年，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上指出，“试点是重要改革任务，更是重要改革方法”[5]。2018年，在庆祝改革开放40周年大会上，习近平总书记总结道：“坚持试点先行和全面推进相促进，确保了改革开放行稳致远。”[6]

政策试点是中国特色的政策制定方式，也是中国国家治理的常态性工具[7]。在中国关键性政策实施的过程中，“政策试验”已基本成为必经阶段，几乎达到了“每改必试”[8]。在已有研究中，有的旨在厘清政策试点的概念、特征、功能等，并结合西方理论不断探索中国本土化的政策试点分析框架。如韩博天的“分级制”政策试验[9]，王绍光的“学习—适应”模式[10]，宁骚的“上下来去”政策过程模型[11]等。有的从不同学科视角出发，借助试点案例或调查数据，以定性比较(QCA)、双重差分法、合成控制法等定性或定量方法评估政策效果。如对2010年“新农保”试点、2011年“碳交易”试点、2012年“营改增”试点，2015年“自由贸易试验区”等进行评估，为政策完善与全国推广提供了决策参考。

基于CiteSpace的文献计量法可对某一领域的研究趋势进行量化分析，对其研究脉络进行可视化处理，展现研究全貌、研究热点和研究趋势。然而，在中国学术期刊网络出版总库(CNKI)核心期刊数据库中仅检索到3篇关于政策试点的研究综述，其中鲜见以CiteSpace为研究工具。由于政策试点研究历史绵延、成果丰硕，因此，有必要运用文献计量法梳理已有研究脉络，为深化该领域研究提供文献线索和方向指引。以此为出发点，本文以CNKI核心期刊数据库1992年—2019年收录的1213篇文献为研究对象，运用CiteSpace软件构建政策试点研究的可视化知识图谱，从时空分布、关键词共现、关键词聚类、热点词时区分布与突现方面，探索政策试点研究的热点和发展态势，从而弥补已有研究综述的不足。

一、研究方法与数据来源

(一)研究方法

文献计量法是以学术文献为研究对象，从定量的角度分析文献规律，展现学科研究热点与发展态势的一种研究方法，常见的分析工具有CiteSpace、BibExcel、Pajek、Vosviwer等。其中，CiteSpace是国内外文献计量研究的主流工具，能够分析多个数据库中导出的数据。CiteSpace的主要功能是以绘制知识图谱的方式揭示知识单元或知识群之间复杂多元的网络、结构、互动、交叉、衍生等关系[12]，并通过可视化进一步呈现出某一研究领域的研究进展、作者发文情况、研究机构分布、地区分布和研究热点等，还可以展示特定研究领域的研究现状与时空分布，从而梳理出该领域的发展演进历程。本文主要借助CiteSpace软件，对政策试点相关文献进行作者分析、研究机构分析、关键词分析、关键词聚类分析、热点词时空分布及突现分析，以呈现我国政策试点研究的热点问题及发展态势。

(二)数据来源

本文以CNKI中的核心期刊与CSSCI期刊为文献数据来源，检索条件为：主题=“政策试点”或“政策试验”或“政策”并含“试点”，时间跨度=不限，检索条件=精确，共检索到1510篇文献(检索时间为2019年10月18日)。为了确保研究的精确性和有效性，对检索结果进行整理，剔除新闻报道、政策通知、会议通知、会议综述等非研究性文献以及与“政策试点”主题契合度较低的文献，去除重复记录，最后筛选出1213篇文献。

二、国内政策试点研究整体分析

(一)研究文献时间分布

根据CNKI数据库导出的文献数据, 利用Excel绘制出政策试点研究发文量的年份分布图(见图1)。图1显示出发文量随时间的变化情况，即整体上呈现波浪上升的趋势，并可以分为三个阶段。第一阶段为2008年以前。以政策试点为基础的政策创新与改革模式经过了长时间发展，但政策试点理论研究相对较少。第二阶段为2008年—2016年。德国特里尔大学韩博天教授系统地分析了“政策试验”机制[8]，进一步深化了政策试点研究。随着“房产税”“营改增”等试点的出现，政策试点在重要改革领域呈现出全面发力的态势，引发了相关研究热潮，2015年发文量达到126篇。第三阶段为2016年以后。政策试点研究开始注重政策效应，出现了大量关于政策评估的文献，这一阶段的年均发文量保持在100篇以上。在国家重大战略不断推出的背景下，学者们更加重视试点评估研究。例如，一些研究对宅基地或承包地“三权分置”改革试点、农民工等人员下乡返乡创业政策试点效果进行评估，为提炼可操作、可复制、可推广的试点经验做出了学术贡献。

图1 1992年—2019年政策试点发文量变化趋势

(二)研究文献空间分布

1.作者合作共现分析

借助CiteSpace软件，以“作者”为节点，得到政策试点研究的作者合作网络共现图谱(见图2)。从作者合作图谱中可以看出，网络节点数为68，连线数为47，网络密度为0.0206。其中，节点的大小表示作者的共现频次，节点之间连线的数量与粗细则表示不同作者之间的合作关系与合作强度。从合作网络看，政策试点研究领域没有形成联系紧密的合作网络，整体上呈分散状态。但也呈现了一部分小规模研究团队，如以梁小云、李珍、杨洪伟、金承刚为核心的研究团队，主要研究了医疗改革试点；以隋宾艳、赵琨、宋文舸为核心的研究团队，主要研究了基本药物制度改革；但这些研究团队多以同一机构的内部合作为主，团队之间的联系较弱，多处于独立研究状态。从共现频次看，发文量较多的作者分别为唐斌(5篇)、黄启才(5篇)、隋宾艳(4篇)等。

通过深入分析发现，韩博天、石磊的《中国经济腾飞中的分级制政策试验》(被引146次)以及韩博天的《通过试验制定政策：中国独具特色的经验》(被引123次)，在中国的政策试点研究中占有重要的地位，将中国独具特色的政策制定方式以全新的视角呈现出来。其中，韩博天提出的分级制政策试验模式既可以从政策过程的视角研究政策试点，又可以解释中央与地方政府在政策制定中的关系，为中国政策试点的深入研究奠定了良好基础。

图2 作者合作共现图谱

2.机构合作共现分析

图3为1992—2019年政策试点研究发文机构共现图谱，用以表示政策试点领域各个机构之间的合作关系状态。从机构合作图谱来看，节点数量为79，连线数为19，网络密度为0.0062，说明各研究机构之间合作较少、合作强度较低。在地域上的合作多发生于高校内部或同一地区内，缺乏跨地区合作；在研究领域上的合作多存在于医疗卫生机构，其他研究领域之间的机构合作缺乏。

按照发文数量排序，排名前列的研究机构分别是中国农业科学院农业经济与发展研究所、清华大学公共管理学院、卫生部(卫健委)卫生发展研究中心、环境保护部(生态环境部)环境规划院、暨南大学经济学院、福建社会科学院、中国人民大学公共管理学院、武汉大学社会保障研究中心，发文量分别为9篇、9篇、6篇、5篇、5篇、5篇、5篇、5篇。研究发现，政策试点的研究多集中在研究中心以及高校下属院系，但研究频次都不高。这说明在政策试点领域的研究机构相对分散，不同研究机构之间的科研能力差距较小。但卫生部(卫健委)卫生发展研究中心与中国医科大学、辽宁省卫生厅、哈尔滨医科大学等进行合作，在医疗政策试点等方面取得了较多的研究成果；环境保护部(生态环境部)环境规划院依托南京大学环境学院，主要研究了排污权有偿使用与交易等环境保护相关政策试点，并通过总结实践经验实现了政策的推广。中国农业科学院农业经济与发展研究所关于大豆、棉花等农产品的目标价格改革试点，为完善和创新农产品价格形成机制提供了相关对策建议。

图3 机构合作共现图谱

(三)关键词共现分析

关键词是能够反映文章核心观点与主要内容的重要部分。通过对政策试点研究领域相关文献的关键词共现分析，可以展现中国政策试点的研究热点与发展态势。在合并部分同义词之后，政策试点的关键词共现图谱如图4所示，节点252个，连线444条，网络密度为0.014，说明不同关键词之间的共现次数较多，不同学科领域之间有着潜在联系。从关键词共现图谱可以看出，现有研究的关键词包括“营改增”“政策试点”“新农保”“双重差分法”“碳排放权交易”等。从共现频次看，排名靠前的关键词依次为“营改增(100)”“双重差分法(59)”“新农保(41)”“政策试点(26)”“企业管理(21)”“房产税(19)”等；从中心度指标看，排名靠前的是“双重差分法(0.36)”“营改增(0.29)”“新农保(0.23)”“改革试点(0.21)”“企业(0.18)”等。由此可以看出，政策试点领域的研究内容较为具体，大多集中在国家重大改革试点上，研究方法多基于具体案例，通过建立双重差分模型评估政策试点效果，为政策实施提供相关建议。

图4 关键词共现图谱

三、国内政策试点研究内容分析

(一)关键词聚类分析

关键词聚类是将距离较近、内容相似的关键词集聚归类，形成不同主题的类别以反映一定时期学术研究的特定聚焦点。借助CiteSpace软件对所选文献的关键词进行聚类，共导出8个聚类(见图5)。根据聚类名称并结合聚类中包含的主要关键词(见表1)，可进一步了解我国政策试点研究的热点主题。

图5 关键词聚类图谱

表1 政策试点研究的关键词聚类表

1.主要热点研究领域

(1)税制改革政策试点：房产税改革、“营改增”

税制改革是目前试点研究普遍关注的热点领域。税制改革政策试点主要包括聚类#2“房产税改革”、#0“服务业”、#7“进项税额”。聚类#2“房产税改革”主要探讨我国房产税改革目标以及房产税改革试点效果。如中国的房产税改革要实现公平、效率、取得收入和可操作性等多重目标[13]，并基于具体案例通过合成控制法或双重差分法对试点效果进行评估。与此同时，明确房产税改革试点中存在的问题，如房产税税收政策比较混乱、与市场经济的要求不相适应等[14]，建议从试点经验中完善相关政策。聚类#0“服务业”主要研究了“营改增”在物流、交通运输、融资租赁等服务业中的试点，聚类#7“进项税额”主要探讨了增值税转型和“营改增”试点，因此将聚类#0与聚类#7合并为“营改增”。随着“营改增”试点的推行，研究者开展了一系列政策减负效应评估研究。如陆兴凤以上海研发与技术服务业为例，分析了“营改增”试点的经济效应和制度效应[15]。

(2)环保政策试点：排污权交易

随着我国经济进入高质量发展阶段，环境污染治理成为焦点问题。近年来，在约谈机制、一票否决机制下，环保政策试点成为中央和地方政府政策制定的优先议程。为改善环境质量，国家推行了排污权交易制度试点，已在11个省(市)试行十余年，但仍未在全国范围内推广[16]。因此，政策评估成为排污权交易政策试点研究的核心。聚类#4“排污权交易”主要探讨了排污权交易试点效应评估以及排污权交易与经济绩效之间的关系。例如，张墨等基于二氧化硫排污权交易制度实施8年来的省级面板数据，采用倾向得分匹配倍差法评估了政策试点效果[17]。刘承智等运用DEA-Malmquist生产率指数研究了排污权交易对经济绩效的影响，证明排污权交易试点不仅有较好的减排效果，而且还可以提升经济绩效[18]。上述研究为推进政策试点在全国范围内的实施提供了理论依据和决策参考。

(3)社会保障政策试点：新农保

推行新型农村社会养老保险试点有利于优化我国农村社会保障制度，进而发挥其重要的社会治理功能。聚类#1“新型农村社会养老保险”主要从三个方面探讨了“新农保”政策的试点与推广。一是新农保制度在试点与推广过程中存在一系列问题，如制度衔接较差、农民参保意愿不足等。二是完善新农保政策评估体系。一些研究者建议，应根据新农保政策制定目标建立系统的政策评估体系，通过改善政策执行与政策实施效果来提高农民参保意愿[19]。三是通过新农保试点，推动新农保基金的统筹与管理，优化农村社会保障制度。有学者认为，随着新型农村社会养老保险政策与城镇居民社会养老保险政策的整合，我国社会保障制度加速变迁，成为推动经济政策与社会政策协同发展的国家治理工具[20]。

(4)教育改革政策试点：现代学徒制

聚类#8“现代学徒制”主要包含了职业教育、校企合作、协同育人等关键词。现代学徒制是我国大力推行的一项职业教育制度，在校企协同育人机制的引导下，日益成为理论界与实务界关注的热点。现代学徒制作为一种技术技能人才培养模式，在试点与推广的过程中还存在着一些问题与障碍，如法律法规体系不健全、企业主体作用发挥不够、学生参与热情不高、人才培养模式缺乏标准等问题[21]。为进一步推动现代学徒制的发展，需要在试点与推广的过程中不断强化企业、学校、政府之间的协同，加快顶层制度设计[22]。

2.主要热点研究方法

聚类#6“双重差分”是政策试点效果量化评估的主要研究方法。如张志新等利用双重差分法对低碳政策试点进行效果量化分析，进而为低碳政策的完善与发展提供合理化建议[23]。张兴祥等利用双重差分法量化评估了厦门市分级诊疗改革试点的实施效果，认为分级诊疗试点取得了实质性成效[24]。政策效果评估的另一种方法是合成控制法，主要用于评估营改增、低碳城市、房产税等试点改革效果。此外，扎根理论、文本分析、案例分析、多值定性比较等定性研究方法也常出现在试点评估中。如陈宇等对30个试点案例进行了多值定性比较分析，研究了影响政策试点结果差异的因素，认为政策试点夭折、政策试点局部推广和政策试点全国推广三种结果是中央政府的经费支持和推动力、地方政府的学习动力和行政压力、政策目标的单一性程度等多种因素组合作用的结果[25]。

3.主要热点研究视角

聚类#3“政策试点”中包含央地互动、运行路径、政策扩散等关键词，可以作为政策试点的研究视角，并且产生了丰富的研究成果。

(1)聚焦政策试点触发机制的央地互动视角

在中国政策制定过程中，央地互动是政策试点研究的重要视角[26]。从政策试点的触发机制来看，一般存在着两种路径：一是自上而下的高位推动政策试验，二是自下而上的地方自主改革创新[27]。而基于地方政府的试验性政策跃升为国家政策还有赖于纵向越级互动的“制度化捷径”、横向的各层级“领导小组”、正式科层制度支撑的组合作用[28]。从中央的角度来看，通过对试验的不确定态度，实现了对地方的选择性控制[29]。从央地互动的视角出发，“分级制试验”是中央与地方互动的一种核心机制[9]，这种“由点到面”的工作方法使地方的创新精神有机融合到中央主导的政策制定过程中[2]，从而更好地促进制度创新与避免改革震荡。中国的政策试点通常在中央政府的“推动力”和地方政府的“竞争力”这两个基本因素互动下产生[30]，形成中央直接指定、中央指定与地方申报相结合、中央直接组织地方申报三种试点方式[31]。通过中央与地方的双向互动，有力激发了政策试点先行先试的示范效应和制度创新的辐射效应[32]。

(2)揭示政策试点过程“黑箱”的政策运行视角

从政策运行的视角来看，政策试点能够表现出中国政策的实际运作过程[33]。目前主流的政策过程理论主要源于西方，但国内学者基于中国的政策实践，不断修正、优化西方的政策过程理论或者直接提出中国的政策过程理论。周望将政策试点归纳为“两阶段十环节”，具体是指“先试先行”的试点展开和“由点到面”的成果推广两个阶段，以及分别与之对应的选点、组织、设计、督导、宣传、评估以及部署、扩点、交流、总结等十个环节[34]，以体现出政策试点的运行过程与一般政策制定过程的差异。黄秀兰将政策试验的运行过程分为四个阶段，即设计试验方案、选择试验对象、执行试验方案和评估试验结果[35]。韩博天也概括了中国政策试验运行过程，认为以“试验”为机制的政策制定循环有八个相互衔接的环节[9]。陈那波以某市生活垃圾计量收费试点运行全过程为例，研究试点的程式化运作过程，呼吁把“点”带回试点研究中，进而打开试点过程“黑箱”[36]。政策试点运行视角的研究，有助于透视影响试点形成与发展的内在因素。

(3)强调政策试点结果导向的政策扩散视角

近年来，政策扩散研究逐渐成为政策试点研究中新的增长点。有的研究尝试构建政策扩散模型，主要包括全国互动模型、区域传播模型、领导跟进模型与垂直影响模型等[37]。有的研究通过具体的政策试点案例探讨政策扩散。如韩月以新高考改革试点为例，强调通过试点来控制政策风险以实现政策的全面推广[38]。在政策“试点—推广”过程中，政府间横向的自发式扩散和纵向的推动式扩散共同发挥着重要作用[39]，使创新成果得以最大限度的推广。政策扩散逐步演变为在中央与地方反复互动中，通过“试点—筛选—扩散”的机制，实现政策在全国范围内的推广[40]。政策扩散联结了政策从制定到完善再到全面推广的全过程，在试点研究中具有重要地位，但有学者指出，当前研究还处在应用西方政策扩散理论的阶段[41]，未来研究需要从中国实践出发，建构本土化的政策扩散理论框架。

(二)时区视图与热点词突现

时区图展示了前沿关键词的历年变化(见图6)。热点词突现是指关键术语在短期内的出现频次突然增加，反映了某一研究领域的热点及前沿动态(见表2)。对各时期的突现词加以解读，能够理清政策试点研究的演进历程及研究前沿。

图6 关键词时区图

1.持续时间最长的突现词：企业、企业管理

热点词“企业”“企业管理”始于1992年，1997年后逐渐降温。1992年，中国经济体制改革取得了突破，在政策制定的过程中出现了不同以往的政策逻辑，即政策试验的逻辑，而这种政策逻辑对经济改革产生了重要作用[9]。1993年新《中华人民共和国公司法》的颁布，标志着新一轮国企改革试点拉开了序幕。学者们对企业管理改革试点展开研究，如周焕关于股份制试点的研究[42]、贾和亭关于企业股份制改组的试点研究[43]等。随着市场经济的不断发展，1997年以后，“企业”“企业管理”在热度上有所下降。然而，中国企业改革是一个漫长的过程，2016年启动的“央企混改”试点，使“混合所有制”成为企业改革试点研究中的突现热点。

2.强度最强的突现词：营改增

热点词“营改增”突现始于2013年，2015年呈现下降趋势。为了给企业减税降费，2012年“营改增”试点始于上海，随后扩大到北京等其他省市。随着税制改革的推进，大量关于“营改增”试点的研究不断出现，研究问题聚焦于“营改增”对不同行业税负的影响、试点过程中出现的问题以及如何完善试点政策等方面。“营改增”的税负效果在不同行业存有差异，如对房地产业具有一定的减税效应[44]，但对银行业[45]、交通运输业[46]等的税负降低影响不明显，甚至呈上升态势。随着试点工作的深入推进，“营改增”政策不断完善、成熟，并于2016年5月1日全面实施。2016年以来，全面“营改增”的减税降费政策效果不断显现, 宏观税负开始下降[47]。“营改增”突现性表现为2013—2015年持续三年的研究激增，之后趋于平稳，这与该政策开始试点与全面实施的时间基本一致。

3.最新出现的突现词：政策评估、合成控制法

“政策评估”“合成控制法”是近几年突现的热点词，也是学者们在政策试点研究领域所关注的最新内容。政策试点作为中国政策过程中的一项重要机制，其结果不尽相同，这就需要对政策效果进行评估，以确定试点是否可以上升为国家政策或法规，进行全面推广。政策试点评估就是不断学习和总结经验，以支持或调整试点工作，为实现由点到面的全国推广提供参考依据[48]。为了使政策效果的评估更为可靠，基于计量模型的政策评估方法被广泛应用，而合成控制法也开始被用于政策评估。如刘甲炎等以重庆房产税改革试点作为自然实验，采用合成控制法对房产税试点的效果进行评估[49]；黄启才以福建省为例，利用合成控制法对自贸试验区试点的政策效果进行评估[50]。

表2 政策试点研究的热点词突现表(Top16)

四、研究结论与展望

本文以CNKI数据库中1992年—2019年相关文献为基础，以CiteSpace软件为工具，可视化分析了国内政策试点研究的全貌。从总体上看，政策试点发文量一直呈增长趋势，反映了我国政策试点研究正朝着成熟、系统的方向发展；从研究视角看，研究多以重大改革试点为对象，从政策试点央地互动、政策试点运行过程和政策试点扩散等角度进行分析；从研究方法来看，一些研究借助双重差分法、合成控制法、多值定性比较法、扎根理论等来评估政策效果，为实现政策试点的“由点到面”提供了决策依据；从研究趋势来看，随着“国家智慧城市”“中国特色社会主义先行示范区”“长三角一体化示范区”“自由贸易港试验区”“一带一路债券试点”等国家重大政策试点的推行，相关研究必将跟进与深化。

未来政策试点研究有两大提升空间。一是推进政策试点理论研究的深化。目前政策试点研究多以政策创新理论、政策扩散理论、政策过程理论等西方理论为基础，基于中国实践的许多经验未被西方理论预测，甚至无法被有效诠释，这就需要结合试点实践构建中国本土理论体系，推进理论对话，创造基于中国改革实践的政策试点理论研究国际话语权。二是为全球改革尤其是发展中国家改革贡献方法论上的中国智慧。当前，越来越多的西方学者开始关注中国的政策试点问题，并开展了一系列研究。应当加强与国外学者的合作，吸引更多西方学者研究中国政策试点问题，将政策试点这一中国国家治理中的特有改革方法论推向世界。2019年在授予班纳吉等三位美国学者诺贝尔经济学奖时，官方颁奖词是“表彰其在全球扶贫问题上使用的实验型方法”。从研究方法来看，随机对照实验与政策试点颇为相似，因此，未来需辨析两者异同，融合随机实验方法，丰富政策试点方法论内涵，为全球扶贫与改革贡献中国特色的方法论智慧和可借鉴路径。