农村生活垃圾治理的长效管理机制

吕晓梦

摘 要：随着全国农村人居环境整治的不断推进，巩固农村环境治理成果备受关注。农村生活垃圾治理是农村环境治理的重要任务之一，东部沿海地区采用政府主导、市场与村庄相结合的城乡环卫一体化的垃圾治理方式，以网格化的管理和监督机制，统筹各部门资源，推动农村环境治理“市—镇—乡”的三级联动。以A市城乡环卫一体化为例，通过采用参与观察和半结构访谈的调研方法对参与城乡环卫一体化的相关人员进行深度访谈，参与观察城乡环卫一体化的管理和运作过程。调研发现在面对科层严密的管理与考核时，主体迫于绩效压力农村环境治理容易呈现短时性、碎片化特点，农村形成了新的“干部圈层”，农民遗失农村环境治理的参与权，导致其乡村环境责任感弱化。为改善农村环境，实现农村生活垃圾治理的长效管理，应主动赋予农民农村环境治理的参与权、监督权，在网格化的环境管理和监督机制中积极发挥基层群众参与垃圾治理的监督和管理作用，适当弱化行政话语，搭建农村环境治理不同主体之间沟通的平台，明确农村环境治理的意义，建立农村垃圾治理的长效管理机制。

关键词：农村垃圾治理;城乡环卫一体化;长效管理;网格化管理;绩效治理

[中图分类号] X321;C91 [文章编号] 1673-0186（2020）003-0018-013

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.003.002

改革开放以来，经济的飞速发展和城镇化建设加快推进，我国城乡人民生活水平得到显著提升，生活条件改善、生活方式发生改变的同时，人居环境问题也随之而来。相比较于城市环境而言，农村环境问题更为复杂，不仅表现在当前农村环境的“脏、乱、差”，而且表现在农村环境基础设施供给不足、对农村环境治理重视程度不够，城乡二元结构引发的环境公平问题引人深思。农村人居环境的好坏，一定程度上也反映了我国城乡差距的变化。自新农村建设以来，党中央对农村环境问题越来越重视。2008年，国务院召开全国农村环境保护工作电视电话会议，部署了农村环境综合整治工作任务，并要求着重解决农村的生活垃圾污染问题，中央财政为此设立专项资金。2013年财政部美丽乡村试点工作推行，截至2018年底，财政部累计安排215亿元，用来支持建设8万多个美丽乡村。2018年3月，农村人居环境整治三年行动方案出台，频繁的出台各项政策和意见，体现了国家政府对改善农村居住环境的重视和整治决心。近几年，农村生活垃圾处理虽然取得明显的成效，但是依然存在垃圾处理不及时、治理成效难以巩固等问题，农村环境问题在某种程度上成为阻碍农村社会发展的短板。为解决农村生活垃圾问题，改善城乡环境治理不平衡的现状，城乡环卫垃圾一体化治理模式应运而生，并在东部经济较为发达的地区得到推广和应用。农村人居环境整治涉及农村垃圾、污水治理和村容村貌几个方面，本文重点关注农村环境治理中的农村生活垃圾治理，以城乡环卫一体化的在地实践探讨农村生活垃圾的长效管理机制问题。

一、城乡环卫一体化的在地实践

（一）城乡环卫一体化的内涵

近几年城乡互动频繁，农村场域中人际关系结构发生了变化，农村环境治理政策和治理实践受到当地场域环境、规则制度以及城乡社会结构的多重因素影响，在实际的操作过程中需要根据当地现实条件进行变通。城乡环卫一体化环境治理模式是在国家行政力量主导下自上而下展开实施的，其治理思路在于统筹利用城乡环境资源，注重将环境基础设施和环境治理资源向农村输送，将农村环境卫生的治理提高到与城市环境卫生治理同等重要的位置。在推进城乡环境公平正义的基础上，以开展“生态文明乡村建设活动”为抓手，统筹城乡环境治理资源，着力改变农村环境“脏、乱、差”现象。城乡环卫一体化的实施是基于当地经济基础和城乡环境基础设施较为完备的先决条件开展的。东部沿海发达地区城镇化发展迅速，农村物质基础较为完备且交通便利，为开展推进城乡环卫一体化提供较为可行的实施和操作空间。尤其是新农村建设中“村村通”道路工程项目的实施，为城乡之间垃圾的运转提供了最基础的便利。城乡环卫一体化的垃圾治理事关美丽乡村建设和乡村振兴战略的实现，具有实然性[1]，对破解农村垃圾难题也具有重要的现实意义。A市属于县级市，其农村环境整治始于2009年，在新农村政策的引导下，对下辖的15个镇（街道）先后开展农村环境整治工作。2011年，A市下辖的15个镇（街道）依次实施农村垃圾不落地的“村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化的生活垃圾处理模式。为了实现垃圾的资源化利用和美丽乡村建设，基于政府主导，A市引入第三方监督机制，参与农村环境治理，将政府与市场合作的理念融入到农村环境治理体系当中，形成了以政府为主导、市场和社会共同参与合作的、自上而下的、在地化的网格化管理的城乡环卫垃圾一体化的环境治理机制。

（二）城乡环卫一体化的乡村发生机制

在探索农村环境问题成因的过程中，城乡二元结构导致农村环境问题突出的观点一直被诸多学者认可，他们认为中国长久以来形成的城乡二元结构不仅导致了农村环境基础设施薄弱，而且使农村环境治理不受重视。改革开放初期，中国经济以内需促发展，大众盲目消费等毫无反思的消费方式和消费理念由城市到农村逐渐渗透在人们的日常生活中，这不仅是对资源和能源的毫无节制的掠夺和浪费，也给环境造成了难以承受的负荷，农民在毫无防备的情况下被吸纳到大众消费社会之中[2]，农村成为了天然的垃圾消纳场。长期以來形成的固化的城乡二元结构，导致我国环境保护和环境治理“重城市轻农村”，农村环境治理的需求不被重视，环境治理能力得不到提升，进而加剧了城乡环境差距[3]。在这种情况下，从马斯洛需求层次理论的角度来解释，农村受有限经济条件的约束，在优先满足最基本的生产和生活需求时，农村环境的需求自然会被选择性地忽略掉[3]。也有学者从环境正义的角度出发，认为农村环境问题产生的主要原因在于城市垃圾向农村的转移[4]，快捷方便的消费方式，裹挟着大量的一次性塑料用品从城市转移进农村。近年来，随着城乡一体化进程的加快，城市环境问题得到重视和解决的同时，农村环境问题也逐渐受到重视。解决农村生活垃圾问题，城乡环卫一体化的环境治理模式有其产生的必然性。

在新农村建设的政策指导下，农村环境整治逐渐提上政策议程，为解决农村生活垃圾难处理的难题，实现垃圾资源化、无害化利用，东部沿海地区开始推行城乡环卫一体化的农村环境治理模式。农业税费改革，基层财权逐渐上移，地方政府提供环境治理的财政能力有限，且农村集体经济薄弱，在仅有的财政拨款的前提下，为推动开展城乡环卫一体化的农村环境整治，地方基层政府最开始以“雇用农村义务工”的方式，积极组织村委会干部，调动农村劳动力，利用农村丰富的劳动力资本积极配合省、市财政支持，形成了以省、市财政支持为主，镇、村协调人工相辅的农村环境整治路径。以A市为例，2009年开展农村环境整治以来，村庄环境保洁员和管理员的安排由“看人情和面子”为主转变为“看工资”为主。2011年推行城乡环卫一体化的农村垃圾处理模式，并于2014年引进M绿色发电企业，对全市的垃圾进行资源化发电处理，与M企业签订为期3年的试运行合作协议，每年A市为M企业提供核定的垃圾量用于綠色发电，在改善农村垃圾围村现象的同时，实现城乡垃圾资源化利用。2017年城乡环卫一体化工作机制重新调整，建立“一把手”领导负责制，实现“市—镇—村”三级联动的自上而下的网格化管理运行模式，将城乡生活垃圾的清运工作全部纳入到环卫部门进行统一管理，垃圾的中转直接由市环卫部门接管，减轻了乡镇部门对垃圾中转的管理和维护任务。

通过对山东省A市城乡环卫一体化农村垃圾治理的考察和调研，本文从不同阶段农村环境整治的财政投入、人员安排、监督机制等方面分析农村环境治理中城乡环卫一体化的发生机制和实践逻辑，剖析城乡环卫一体化运作过程中存在的问题，以解释农村生活垃圾治理中长效管理缘何难以形成，为城乡环卫一体化治理机制的完善和农村人居环境的改善提供参考意见。基于2018年4月、10月和2019年1月在A市进行的为期两个多月的实地调研，本研究主要采用参与观察和半结构访谈的调研方法对参与城乡环卫一体化的相关人员：村民、保洁员、村干部、镇政府环卫工作人员、垃圾清运员等进行了深度访谈，参与观察农村垃圾的投放、清扫和收运过程，并收集了以M镇为主的15个乡镇的有关城乡环卫一体化工作的相关文件、档案记录等文本资料进行分析。

二、案例呈现：A市及下辖M镇城乡环卫一体化的演进历程

（一）村庄环境的自主管理阶段

农村环境问题的产生与农村社会的经济发展水平不无关系，较城市而言，农村的物质基础相对匮乏，土路、草堆、粪堆、垃圾堆、散养的鸡鸭鹅都是农村生活的日常环境影响因素。A市真正开始实行农村环境整治工作是在2009年，在国家新农村建设政策的基础上开始农村环境整治工作。根据市政府的政策文件，基层镇政府制定了“一清三化”的农村环境整治路线，即：清除柴草堆、粪污堆和垃圾堆;硬化村庄道路、亮化村庄夜晚、美化村庄环境。在“一清三化”的环境整治路线的指导下，A市各镇农村面貌得以改善。与此同时M镇政府也逐渐意识到改善的农村环境要保护长久，垃圾问题不容忽视。单纯的“耗时耗力耗财”的建设而没有相应的人去管理，一段时间之后又会恢复到整治之前“道路、河沟、房前屋后”都是垃圾的样子，不如不整。由于在环境管理方面财政资金缺乏，难以聘用专门的环境管理人员，基层政府便动员各村村委会自己组织人员，在制定村规民约的基础上采取村庄环境自主管理的形式对农村环境进行维护。在乡村熟人社会里[5]，人们遵循着人情、面子、信任和规则来交往和行事[6]，环境管理者的选定基于熟人社会的关系，同样环境管理者也遵循熟人社会的特征行事，对破坏村庄环境的行为人进行批评或者处罚时往往也碍于面子和人情。他们对一些破坏环境卫生的行为采用“抹不开面子”的管理方式，长此以往村民不受其约束，其作用难以有效发挥。另外，由于多数村庄集体经济薄弱甚至有些村庄还存在历史欠债的情况，村庄环境管理者没有工资报酬等相应的激励机制，维护村庄环境仅是村委会安排的一份责任，这种责任与义务不对等的环境管理机制，最终变为可有可无的假把式。虽然有村规民约的约束，但是由于缺乏配套的环境基础设备和设施，缺乏有效的奖惩机制，村委会也无力执行这种基于“熟人面子与人情”实行的乡村内部的、自主管理的农村环境治理模式。

（二）“村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化阶段

为了巩固各村镇环境整治的现有成果，避免农村垃圾堆积现象反复出现。2011年，市城乡建设局拟定了《关于城乡生活垃圾一体化处理的实施意见》，首先根据各村人口情况配备了相应的环保垃圾桶，从控制农村生活垃圾日久堆积问题入手，确保农村生活垃圾不落地，推行“村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化的垃圾处理模式，城乡垃圾全部进行填埋处理。安排专门负责垃圾清运的人员将农村垃圾集中清运到镇中转站，再由市统一进行填埋处理。为了配合垃圾处理工作的落实和执行，在市级层面建立城乡环卫一体化管理领导小组，在镇级层面成立环境卫生管理所，并组建农村环境卫生管理队伍。在基础设施的配备上，市政府根据村镇人口数量，统一购置生活垃圾收容器和垃圾收运的专用车辆。各镇垃圾中转站以及垃圾收运车辆由各镇自行投资建设和购买。在人员配置方面，各行政村安排专门的农村环境保洁员，镇中转站安排专门的管理人员和操作人员。人员工资方面，村庄保洁员的工资和中转站人员的工资均由镇村自主承担，市政府主要采取以奖代补的方式给各镇发放财政补助。分税制改革以来，地方财政收入集中于省和中央，而事权不断向县、乡政府下放[7]，出现了财权与事权不相匹配的尴尬局面[8]。虽然通过财政转移支付制度，一定程度上能够缓解县乡政府财力与事权不匹配的现象，但是基于乡镇财政的现实条件，在投建垃圾中转站、并对垃圾中转站进行管理和维护的同时，还需要支付保洁员的工资，在此阶段乡镇政府开始调动村委会向村民征收垃圾管理费，保洁员的费用由各村给予适当的补贴，费用补贴折价在50～100元/月不等。然而在运行中发现村庄保洁员在处理农村垃圾的时候，逐渐出现了“投机取巧”行为，习惯性地将垃圾清扫至边角等不易发现的地方，久而久之形成新的垃圾堆。

2014年8月，为解决垃圾填埋给村民和市民生活带来的困扰，实现垃圾的资源化利用，市政府引进绿色发电场，对城乡垃圾进行资源化发电，同时对各镇的垃圾量进行考核。结合2014年国务院发布的《关于改善农村人居环境的指导意见》，市政府办公厅对加强城乡生活垃圾一体化管理工作做了补充，在村一级增设了由村支书或村委主任担任的环境卫生管理员，意在监督保洁员的工作履行情况。对保洁员每人按照3 600元/年的标准给予补助，强化保洁员的责任意识。2011年在城乡环卫一体化的基础上，明确了人员和设施的配备原则，按照“1名/15～20个村”的标准配备环境卫生专管员，各村按“1名/300人”的标准配备环境卫生保洁员，村庄保洁员的选择则遵循本村自愿的原则进行安排。由镇环卫一体化部门建立人员信息档案，随环卫专管员、清运员、中转站人员的信息档案一同上报市环卫一体办备案。这一举措，将农村环境治理中村委会干部纳入到农村环境治理的运作体系当中，村委会干部有义务承担好管理和监督的责任。市政府提供60万元专项资金用于城乡环卫一体化管理工作奖励资金，以发放补助的形式给保洁员发放补助资金，不足部分各镇村按照“一事一议”的原则征收垃圾管理费用，各村制定环卫保洁村规民约。

自农业税费改革以后，村干部主动上户收费的行为已经不存在，征收垃圾管理费并没有明确的法律条文和政策支持，而且随着外出务工人员增多，越来越多的农民在村实际居住的天数越来越少，因此许多农民正面提出不愿意缴纳垃圾处理费，所以征收垃圾处理费虽然在村庄“一事一议”会议上得到通过，但是在执行中却遇阻难以推行。村干部在征收垃圾管理费用时，碍于熟人社会的人情与面子，也难以反复上户征收，最后各村不得不取消垃圾处理费和管理费的征收，将人员费用的压力集中到镇政府，倒逼市财政给予更多的垃圾治理经费支持，此阶段城乡环卫一体化的人员队伍已基本完备。

（三）“村收集、市运转、市处理”的城乡环卫一体化阶段

在对各镇村垃圾量进行考核的过程中发现，各村保洁员为了达到垃圾量的考核指标，将各种农作物秸秆、杂草、碎石等建筑垃圾一同收集到垃圾桶中转用于发电，这不仅没有实现垃圾减量化的目标，反而增加了垃圾中转和清运的费用。为了真正实现农村垃圾减量和资源化利用，使得用于農村环境治理的财政资金落实到实处并真正发挥作用，A市于2017年5月取消对各镇村垃圾量的考核指标，开始构建“村级收集、市级运转、集中处理”的新型运行体系。建立了城乡环卫一体化“一把手”工程，通过市、镇、村三级联动，形成了多部门协调配合的网格化管理和监督机制。在市级组建城乡环境卫生一体化管理工作领导小组，各部门联动协调，直接由市环卫处负责各镇村生活垃圾的清运、转运及中转站管理维护工作。市级环卫处不再对各镇垃圾量进行量化指标考核，保洁员也不再为了获得超额完成垃圾量指标的奖金而四处搜刮“垃圾”。在镇一级成立环卫一体化工作管理机构，配备环境专管员，村一级设立环境卫生管理员、保洁员。管理员由各村“两委”干部担任，负责对各村的卫生划片包干管理，保洁员由镇村统一公开聘用，负责对各村卫生划片包干保洁。在人员设备方面，增设了环境卫生巡查员，并配备相应车辆以及带GPS定位功能的智能手机，旨在完善“巡查、管理、保洁”队伍的常态化管理。在资金方面，将保洁员的工资提高到500元/月，保洁员的配备标准改为“1人/90户”，增加了保洁员的人数和保洁费用。同时为了减轻镇财政负担，各镇街专项奖励资金由60万元提高到450万元。而镇村垃圾的清运工作直接转交环卫处，改变了过去各镇按照垃圾量进行资金奖补的方式，将奖补资金改为按实际清运费用、中转站维护费用直接拨付到环卫处，由环卫处负责垃圾清运及中转站维护。这一举措，直接将中转站的清运和维护工作转交市环卫处，减轻了镇垃圾中转的负担，也避免了财政资金在层级拨付中的损失。

从A市M镇城乡环卫一体化发展的三个阶段来看，A市城乡环卫一体化是在新农村建设的基础上，在国家政策的指导下逐步开展起来的，从一开始就带有强烈的政府角色动员的特点。2011年为实现农村垃圾不落地，巩固农村环境整治成效，开始构建“村收集、镇运转、市处理”的城乡生活垃圾一体化的垃圾处理模式。2014年引进垃圾发电场，对各镇村的垃圾量实行量化考核，意在实现城乡垃圾资源化利用。2017年，基于城乡环卫发展的实际情况，为进一步实现“五城联创”工作计划，提升城乡环卫管护水平，提高镇村工作的积极性以及清扫保洁的效率，转变之前考核镇村垃圾量的做法，开始构建“村收集、市运转、市处理”的新型城乡环卫运行体系。不同的阶段，在人员队伍、设施设备、经费投入、管理体制和考核机制等方面进行了实时调整。环境基础设施逐渐完备，市政府用于城乡环卫工作的资金不断增加，保洁员的数量由“300户/人”调整为“90户/人”，增加了全市保洁员的数量，仅M镇保洁员的数量就有160多名，保洁员的工资由市环卫处统一发放，乡镇环卫部门对保洁员的工作进行考核，经费的投入和保洁员的数量呈上升态势，这也催生了农村保洁员这一新型职业。村镇保洁队伍的组建，将乡村干部、基层政府工作人员纳入到环卫一体化的运行机制中，为确保各个层级工作人员的工作效率，也考验着城乡环卫一体化环境治理的管理体制和考核监督机制，将之嵌于行政化的工作环境中，使得城乡环卫一体化管理和监督机制呈现出科层制特点。

三、科层制主导的网格化管理和监督机制

城乡环卫一体化的运行，需要相应的制度标准、人员队伍、财政经费、监督机制加以配合执行。A市城乡环卫一体化自实行以来，投入的经费和人员不断增加。结合当前社会治理的重要技术手段，地方政府推行了“市、镇、乡”三级联动的网格化管理和监督机制。在该管理机制中，政府领导、引导各部门相互配合，建立起“城乡环卫一体化”的一把手工程，明确各级各部门的领导责任主体。中国现行的行政体制下，基层社会治理是在政府间关系的各项制度及运行逻辑中展开的，政府跨部门合作不仅是单位组织之间协作、沟通与价值创造，任何一个单位都是紧密地被控制在科层制之中。科层制的嵌入塑造了跨部门联盟内部资源和权力的分配格局[9]，各部门之间、部门内部上下联动，形成了严密的网格形态，网格化的管理和监督，横向上将各部门纳入到城乡环卫一体化的运行机制中，实现了各部门资源的有效利用，但是从纵向来看受到科层制的牵制，造成人员和管理机构的庞杂冗余。科层制本身具有自上而下的行事逻辑，而跨部门之间的联动与合作，依然受限于各部门内的科层制度，部门之间的沟通存在障碍，实际上降低了资源利用的效率[10]。在政府的科层制环境背景下，网格化在管理和监督的各个环节和部分都一定程度上呈现出政府动员色彩，在政治动员的基础上实现农村环境治理的政治任务，其目的是为了动员群众参与环境治理，但是冗余的网格管理突出强化了政府领导的职责，因城乡环卫一体化的管理与监督直接与各层级的绩效考评挂钩，网格跨度之大，实际上忽视了基层群众个体的参与力度，忽视了农民参与的主体性，这种忽视实际上也加重了政府在环境治理中的任务。

（一）网格化管理机制

城乡环卫一体化的网格化管理机制是政府运用行政手段，将所辖区域环境卫生划分为若干网格状的管理单元，每个网格指派一名网格管理员对网格中涉及环境卫生的人和事进行管理。A市网格化管理是在建立以市长为组长，相关市委领导为副组长，各部门领导为组员的领导小组上展开的。一个领导小组表面上将市委及各部门的领导全部囊括在一起，这对于向上级政府汇报而言，无疑彰显了其对环境治理工作的重视。在镇级成立环卫一体化工作管理机构，各镇党工委书记任组长，负责统一组建“巡查、管理、保洁”三支队伍，巡查员则从镇域内的支书和责任心强的党员中选取。科层制的弊端造就了我国行政体制中依样学样的组织架构，因此镇级政府部门相应地成立了镇环卫一体化领导小组（图1）。在村级设立环境卫生管理员和保洁员，管理员由各村的“两委干部”担任，负责对划片环境卫生进行包干管理，保洁员则由镇村统一公开聘用，优先考虑有劳动能力的贫困户家庭成员，负责对村庄环境卫生划片包干保洁。镇垃圾中转站负责生活垃圾的清运、转运以及中转站的管理和维护工作。由此我们可以看出，A市网格化管理机构的基本构成要素为：市领导小组—镇管理机构（领导小组）—村级巡查员、管理员和保洁员。在各级领导小组下均设置领导小组办公室，在镇级城乡环卫一体化领导小组中，实际发挥作用的是领导小组办公室——城乡环卫一体化办公室，由镇人大主席统一管理中转站以及各村环境卫生的保洁工作。

A市环境卫生网格管理机制由7级组成。以A市M镇为例，一级网格为市主要领导，二级网格为市级包镇领导①，三级网格为镇级书记、镇长2人分管全镇58个村及镇驻地，四级网格为镇两委干部11人分管10个片区，五级网格由驻村干部、村书记或村主任组成巡查员队伍，六级网格由村两委干部成员组成管理员队伍，七级网格为各村的保洁员。在镇级形成了5级网格管理。网格管理自上而下人员逐渐增多，实行责任分担和追责机制，形成三级联动、网格化的人员管理机制。三支队伍职责分工遵循层级监督的基本原则，巡查员定期对所辖村进行督导巡视，对保洁员的着装、工作时间和工作质量进行巡查，并及时与管理员沟通。管理员主要负责对村整体卫生环境做检查记录备案。保洁员由镇统一公开招聘，负责村庄垃圾的集中，便于垃圾清运车的清运。从三支队伍人员的选择可以看出，优先考虑有责任心的党员干部、村委会成员以及家庭情况特殊的人员担任保洁员，将农村垃圾治理与党政建设和扶贫公益性岗位相结合，多层级的网格划分不仅明晰了管理机制中的科层制色彩，也使得网格化管理具有了政府动员和帮扶贫困户的色彩。在镇政府工作人员看来，农村环境整治实际进入操作执行阶段的是镇城乡环卫一体化办公室，镇以上部门及其领导办公室，扮演了指派任务和检查任务的角色。

（二）网格化监督考核机制

城乡环卫一体化的垃圾处理，由“村收集、镇运转、市处理”转向“村收集、市运转、市处理”的运行机制，其监督考核的指标也随之发生变化，但是其整体的监督考核机制依然遵循网格化的模式进行。在整合各部门资源的基础上，将环境卫生的考核机制纳入到农村责任制的考核当中，按月度、季度和年终进行考核，并将考核结果作为各村的年度责任制考核结果，同时也作为村镇评优评先、人事调动、干部任免的重要参考依据，农村党组织的星级评定管理也与环卫一体化的考核直接挂钩。

城乡环卫一体化监督网格有四级，建立网格化环境监督体系和巡查台账，上一级网格对下一级网格工作进行督导和考核（图2）。要求建立相应的微信工作群，对各级工作随时进行监督和调度。2017年A市在城乡环卫一体化的监督考核中增加了第三方中介机构的实地考核，除了安排市领导、市环卫一体办的督察之外，还通过政府购买服务的形式邀请第三方评估机构对各村镇进行实地考核。市领导、市环卫一体办、第三方机构的监督考核按照3∶3∶4的比例进行分配，主要对村庄道路与河流的整洁度、保洁员的上岗情况、环境基础设施维护、村庄环境制度建设等方面进行扣分制度考核。

城乡环卫一体化呈现网格化管理和监督机制，体现出科层制特点。网格化的管理和监督机制以权力和绩效考核为纽带，网格层级之间遵循对上负责的行事原则，因此在一定程度上也会忽视对下的责任和义务，这也使得城乡环卫一体化在农村垃圾治理中呈现出极大的政治动员色彩，在行政体制内部成为一种向下传达的政治任务，并在环境治理过程中呈现了一些非预期性的偏差。

四、城乡环卫一体化模式运营中的问题及偏差

（一）政府行政绩效对环境治理成果的消解

效率是评价组织行为的基本标准，也是衡量政府是否有能力胜任公共服务职能的标尺[11]。从M镇城乡环卫一体化的发展历程以及网格化的管理和监督机制看，城乡环卫一体化的农村垃圾治理，一定程度上改变了农村垃圾经久堆积、无处安放的难题，在清除陈年垃圾的同时，保持了村庄卫生环境的整洁干净。从农村垃圾治理的效果上看，是值得肯定的。但是这并不能说明城乡环卫一体化的环境治理模式已经实现了农村垃圾的有效治理，更不能说明现行模式是适应当前农村环境治理的唯一方式。城乡环卫一体化在其发展演变的过程中，将农村环境治理的成效逐渐与政府绩效考核、农村责任制考核以及党组织评优选先挂钩。这种带有公共行政的理想化倾向的管理体制和监督机制逐渐淡化了地方政府以及参与农村环境治理各方利益主体对价值理想和意识形态的追求，在网格化管理中各级网格人员专注完成绩效和责任制考核[11]，极其容易忽视农村环境治理各个相关利益主体的责任和义务，导致农村环境治理成果呈现阶段性和碎片化的特点，农村环境治理的意义也因此被淡化和消解。

随着乡村振兴战略的推进，为了实现年内的农村环境整治的目标任务，上级政府对下级政府施加绩效压力，为了检验绩效完成是否合格，频繁的环境卫生检查迫使下级政府长期处于“迎检”状态[11]。频繁的检查背后也体现了行政体制内上级对下级的不信任，地方政府为了在限定的时间内完成环境治理的绩效考核，避免在上级考核和检查中出现失误，便将农村环境治理作为一项“政治任务”进行宣传和动员。M镇某村的村民代表大会上，包村干部和村干部也时常将农村环境整治任务宣传为政治任务，一定要坚定不移地做好农村环境卫生整治，并且无条件地完成这项政治任务。从短期效果来看，这种政治性的动员极大地整合和调动了各部门的人力和物力资源参与城乡环卫一体化的工作，提高了环境治理的效率，但是呈现的却是农村环境治理的阶段性整洁。这可以从M镇不定期的突击性的“攻坚整治”中得到印证。所谓“攻坚整治”，就是集中一个月或者是半个月，利用各个小长假前的半个月时间，对镇辖所有村庄进行“环境卫生大扫除”以迎接小长假和上级检查。城乡环卫一体化管理和监督的运行机制依附于政府的科层制体系，长此以往，势必造成地方政府责任机制的失衡，诱使各个网格层级的人员采取“投机方式”规避责任，在“压力型”政府行政体制下，各层级利用权责范围内的便利，虚报材料“应付”上级网格的考核，逐渐形成了“有组织的不负责”的治理悖论[11]。农村环境考核不合格的一票否决制，进一步导致了城乡环卫一体化网格监督机制的失灵。地方政府绩效面临着公共性消解与“压力型”后果的合法性治理悖论[11]，政府行政绩效一定程度上消解环境整治绩效，阻碍了城乡环卫一体化农村生活垃圾的有效管理。网格化的环境管理工作形式，过分追求科层制的形式化和程式化，导致在农村社会里简单的环境监督变得更加复杂，层层的责任分工不仅加剧了包括农村生活垃圾治理在内的农村环境治理机制的冗余，而且也会削弱基层工作者的工作积极性，最终导致保洁员应付管理員、管理员应付巡查员，农村环境治理成果变成纸上记录的文字，使得农村环境治理的网格化失去管理和监督的本意而仅仅流于形式，同时也造成环境治理的财政资源和人力资源的浪费，增加包括农村生活垃圾处理在内的农村环境治理的成本。

（二）乡村环境责任感的弱化和干部圈层的形成

城乡环卫一体化的农村环境治理模式把农村的垃圾纳入到了城市垃圾的处理系统，改变了传统城乡二元结构下“重城市、轻农村”的环境治理方式，农村垃圾围村的现象得以改善，越来越多的针对农村环境治理的资源开始向农村地区输入。但是，农村社会环境的特殊性导致了农村环境治理的复杂性和特殊性，地方政府的农村环境治理政策和措施在宣传和执行时具有“剥离性”的特点[12]，城乡环卫一体化实施之前，居住于农村社会场域的农民是垃圾的制造者、受害者和处理者，农村垃圾处理嵌入在乡村社会关系网络结构中，基于农村和农业生产的特性，农村生活垃圾一部分会就地消纳。当国家力量通过基层政府介入农村环境治理时，农村环境基础设施得到有效改善，成立专门的环卫保洁队伍，农村原有的垃圾处理系统逐渐融入政府绩效考核，为了完成垃圾量的績效考核，各村将原本可以就地消纳的生活垃圾运出村外，使得农民从垃圾处理者中抽身，变成垃圾制造者，而政府则变成垃圾的处理者[13]。农村原本存在的自发的和自主的垃圾处理模式正在被环境购买服务所取代，在这种模式的转变中如果不及时让农户树立环保意识，很容易割裂农民与所处农村社会环境的联系和归属感。尤其是向农民征收垃圾处理费用这一举措，一定程度上催生了农民对农村垃圾完全市场化处理的认同，农民认为自己交了钱就应该享受与之相匹配的环境服务，政府应为其享受环境服务买单。政府行政化的监督机制和第三方的环境监督和约束方式，在乡村原有的监督和约束方式逐渐退出乡村社会场域环境治理的同时，农民不仅遗失了农村环境治理的决策权和监督权，也遗失了环境治理的参与权，弱化了农民在农村环境治理中的责任感。

现行的以行政绩效导向的城乡环卫一体化治理模式不仅忽视了农民自主参与的主体性，也削弱了农民自主治理的积极性。农民对所居环境的治理意见难以得到有效的表达，农民的环境需求未能纳入政府政策执行的程序。过度行政化的绩效考核指标，往往忽视了农民对环境的真正需求，弱化农民环境归属感的同时，也影响着农村原有的熟人社会文化和权力结构。中国农村社会经历了国家力量抽身和注入的几个阶段，尤其是在改革开放以来，乡村的人口流动性逐渐增大，村干部的权力基础和角色基础发生变化，逐渐由“兼职”转向“专职”，由“半行政化”转向“行政化”[14]。虽然村干部生活的社会场域依然是农村的社会场域，但是在村干部工资化和资源不断向农村输入的情况下，村干部的“撞钟者和守夜人”的角色[15]开始更多地朝上依靠基层政府而非村庄农民[13]。在城乡环卫一体化的农村垃圾治理实践中，村干部首先借助村庄与基层政府合作的机会，不但实现了政府指派的“政治任务”，而且实现了村干部权力在村庄的再渗透，表现在普通农民变为保洁员和临时保洁员的职业群体的出现，这一群体被划分为“村干部圈层”[13]。保洁员是有工资的农民，这一身份在村民看来是“既轻松又赚钱”“既不耽误农活又不背井离乡”，对于没有外出务工的普通村民来说，村庄保洁员和临时保洁员是一个可以赚取零花钱的不错的工作。为了配合农村环境绩效考核，村干部作为村庄环境的管理员，需要定期雇佣零工对村庄环境进行全面清理，在大部分村民看来，有资格成为“零工”的人一部分是村干部亲戚，另一部分就是“能跟村干部说上话”的人。而这部分人在多次的环境卫生检查中，逐渐成为村干部“每次点名赚钱”的人，形成了一个较为牢固的“干部圈层”。城乡环卫一体化的管理和监督机制，在推动村委会作为村庄环境监督者的同时，村委会干部凭借村庄原有的私人关系，巩固了“村干部圈层”的依附力量，一定程度上疏远了和部分村民的关系，也淡化了村庄熟人社会人与人之间的关系，干部圈层也成为农民茶余饭后的谈资，嫌隙与矛盾也随之产生。农民对乡村环境责任感的弱化和“村干部圈层”的出现，使得那些没有被“点名”的农民逐渐成为村庄环境治理的围观者，在农村环境治理的村庄实践中，农民变成了免票入场的观众，而基层政府却变成了既搭台又唱戏的主角儿。

五、总结与讨论

生态文明建设和乡村振兴战略的实现，要求着力推动农村环境改善和美丽宜居乡村建设。农村环境整治是国家政策自上而下倡导的，最终目的是为了改善农村环境“脏乱差”的状况，其受益群体是农村的农民。农村环境治理是一项连续性、长久性、持续性的工程，不仅需要时间、资源上的连续性，更需要思想、行动上的持续性。随着农村生产生活方式的改变，以农村垃圾治理为代表的农村环境整治的动员呈现自上而下的倒逼态势，农村环境治理其前期的动员性不仅表现在意识形态领域，而且在层级责任分工的科层体制中被自上而下地贯彻到村庄场域中，从而使得农村环境治理具有国家治理的意义，同时也带有科层制文化色彩。城乡环卫一体化的农村生活垃圾治理模式，旨在解决农村垃圾无处安放的窘境，改善农村环境，将农村环境治理纳入与城市环境治理同等重要的位置，从其实践逻辑上看，这是城乡环境治理对接的一个过程，试图通过城乡互动实现各种资源的最大化利用。城乡环卫一体化的网格管理模式和监督模式，其模式设置从一开始就具有强烈的科层制色彩。当强调层级管理的国家治理形式在村庄层面上与村庄熟人社会网络相遇时，这种层级式的管理和监督方式必然会在乡村社会出现一定的不适应性，导致国家政策与地方执行之间产生矛盾和冲突，政策的预期效果与执行结果难以保持一致。城乡环卫一体化在处理农村垃圾问题的同时，也产生了一些难以预料的偏差，农村环境治理变为政府绩效考核的重要内容，农民在环境治理中的主体地位被忽视。农村形成了新的干部圈层，农民遗失了农村环境治理的参与权、管理权和监督权，农民的村庄环境责任感逐渐弱化，也增加了国家财政在农村环境整治方面的压力。

城乡环卫一体化的环境治理模式整合各部门人力、物力资源，最终在乡镇和村一级进行统筹安排。然而在实践过程中，基于精细化的层级管理模式，各部门为了完成所属部门的绩效考核，对基层层层“施压”，不仅导致基层执行时存在着“上边千条线下边一根针”的情况，将农民这一最直接的农村环境利益主体排除在城乡环卫一体化的管理和监督体系外。面对环境治理的压力，必然导致形式主义和流程泛化，村民环境责任感弱化，各参与主体之间的博弈与不合作等行为也会弱化农村环境治理的效果，给农村垃圾治理长效管理机制的建立和维持增加难度。城乡环卫一体化的治理模式是国家自上而下推动和主导的农村环境治理的变革，其本身就带有强烈的政治体制色彩，从市政府下达的一些文件中，经常会出现“农村环境整治的最后一年”“收官之战”等文字表述，政治话语导致了环境政策宣传的碎片化。基层政府对农村环境整治的持久性、长效性认识不到位，依然把农村环境整治作为一项阶段性的政治任务来完成。要实现农村环境治理的长期性和有效性，需要在城乡环卫一体化的管理和监督格局中，实行政府主导、市场和社会组织引导、公众参与的运行体制，把农民真正纳入到环境治理的体系和过程当中。

在对城乡环卫一体化运行机制和问题分析的基础上，要巩固农村环境治理的成效，需要改变阶段性、短期性的环境治理方式，在政府主导下适当转变政治宣传话语，结合群众切身利益，充分调动农民对环境治理的认同感。一要提高农民在环境治理中的参与度，注重农民的主体参与，尊重农民的意愿。这就需要广泛动员农民参与其中，并在这一过程中保障农民对环境治理的知情权、参与权、决策权和监督权，发挥农民天然的农村环境监督的在场优势，重塑农民对农村环境治理的认知度和感知度。政府作为人民利益的代表，在农村环境整治中，应从农村的现实需求出发，循序渐进，不能过度求快。二要从碎片化的环境整治转变为有利于改善农村环境的长效管护，在管理和维护的基础上，发挥环境管理员和巡查员的作用，给第三方监督机制真正发挥作用的空间，激发农民主体参与环境治理的积极性。三是农村环境治理需要政府作为主导，但是单纯的注入国家强制力在农村社会场域往往会事倍功半，应该积极引入市场和社会力量，借助多方话语宣传，通过整合政府和农村本土以外的力量，促成多方协作，在不动摇农民作为参与力量的同时，积极构建农村环境治理的多方利益联结机制，搭建各方利益主体交流平台，最大限度地利用各種资源、各方力量，形成长期有效的、稳定的农村环境整治机制，改善农村人居环境，促进乡村振兴。

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Long-term Management Machine-processed of Rural Domestic Waste Treatment： Based on Case Study

Lv Xiaomeng

（College of Humanties and Development， China Agricultural University， Beijing， 100193）

Abstract： With the continuous advancement of the improvement of rural living environments， the results of consolidating rural environmental governance have attracted much attention. Rural domestic waste management is one of the key tasks of rural environmental management. The eastern coastal regions， adopt the method of government-led， market-village combination of urban and rural environmental sanitation integration of rural garbage management. With grid-based management and supervision mechanism， coordinate resources of various departments， and promote the three-tier action of rural environmental governance.In this paper， participatory observation and semi-structured interviews are used toanalysis of A county M town. Taking the integration of urban and rural sanitation in Conty A as an example， participatory observation and semi-structured interviews be used to. It was found that， due to the bureaucracy management and the pressure of performance appraisal， rural environmental governance presents the characteristics of short-term and fragmented governance. A new"cadre circle" has been formed in rural areas. Farmers are "forced to abandon" the rural environment， and the sense of responsibility for rural environment has weakened. In order to improve the rural environment， realize the long-term management of rural garbage， we should take the initiative to enhance farmers' environmental participation and supervision. Weaken the administrative power appropriately， embedding the rural power， build a communication platform between the main bodies of rural environmental governance， and clarify the significance of rural environmental governance. To establish a long-term management mechanism for rural garbage management.

Key Words： Rural garbage management; Integration of urban and rural sanitation; Long term management; Grid management; Performance management.

（责任编辑：文丰安）