公众参与农村环境治理影响因素分析

游菲芳 黄森慰

摘 要：【目的/意义】在乡村振兴战略背景下，为治理农村环境污染问题，加强农村生态文明建设，推进农村现代化，对公众参与农村环境治理影响因素进行分析，可为提高公众参与环境治理意愿提供参考。【方法/过程】基于福建省农村固定观察点开展的专项调查数据，建立Logistics回归方程，分析农民参与意愿对环境治理的影响。【结果/结论】结果表明，制度建设、社会资本与行为表现等对农民公众参与环境保护具有显著影响，因此，可以通过健全教育体系、培育社会资本、扩大公众参与权和加强环境保护立法等方式，来提升公众参与环境治理意识和完善公众参与制度。

关键词：乡村振兴战略;农村环境治理;生态环境建设;公众参与;村民

中图分类号：F323.22文献标志码：A文章编号：1637-5617（2020）01-0024-06

Abstract： 【Objective/Meaning】In the context of implementing the rural revitalization strategy， in order to control rural environmental pollution， strengthen the construction of rural ecological civilization， and promote rural modernization， the influencing factors of public participation in rural environmental governance were analyzed， thus to improve the publics willingness to participate in environmental governance.【Methods/Procedures】Based on the data collected by the special research group on rural environment at the fixed observation points in rural areas of Fujian Province， the logistic regression equation was established to analyze the impact of farmers willingness to participate on environmental governance. 【Results/Conclusions】The results showed that the institutional construction， social capital and behavior had significant influence on farmers public participation in environmental protection， therefore， the awareness of public participation in environmental governance could be enhanced and the system of public participation could be improved by improving the education system， cultivating social capital， expanding public participation right， and strengthening the environmental protection legislation.

Key words：  rural revitalization strategy; rural environmental management; ecological environmental construction; public participation; villagers

在鄉村振兴战略的背景下，农村环境治理不仅是党中央和政府部门高度关注的问题，还成为学术界关注的重点。党的十九大报告指出，乡村振兴战略中生态宜居是关键，良好的生态环境是推进农村现代化发展建设的最大优势和重要资源。我国自改革开放以来，经济社会快速发展，相比之下，生态文明建设较为滞后，表现为资源不足、环境污染严重、土地沙漠化、草原退化和特大洪涝灾害频繁等。自然灾害带来的严重后果使得改善环境成为公众的迫切需求，人们对生态环境建设的关注度也不断提升。

农民作为乡村振兴背景下农村生态环境建设过程的主体力量，其参与环境治理的意愿与程度对建设生态文明具有重要作用。尽管在进入新时代后公众参与生态环境的建设与发展总体呈现上升趋势，农民环保意识不断加强，但仍存在参与方式单一、缺乏动力、效果欠佳等现实问题[1]。产生这些问题的主要原因在于当前的法律法规不健全、制度不完善、政府内部机制不成熟，以及媒体宣传不到位。结合乡村振兴战略对农民参与农村环境治理的影响因素开展进一步的研究，不仅有利于提高公众参与环境治理的意愿和程度，更是促进了农村的生态文明建设，推进农村现代化进程。

本文通过对福建省各农村地区进行实地调研，对存在的问题进行深入分析，提出具有针对性的对策建议，为地方政府制定农村环境治理政策提供参考。一方面，有利于落实公众参与环境治理的权利和义务。从政府角度来看，能够加强政府对公众权利和义务的关注度，起到监督公众履行环境保护义务的作用;从公众角度出发，普及环境保护权利与义务，能够对提高公众的环境保护意识和发挥主体作用产生重要影响。另一方面，从全局性来看，为农村生态文明建设提供了实践经验和理论参考，对治理农村环境污染问题，提高公众参与环境治理意愿和程度能够发挥重要的现实作用，有效推进生态文明建设的发展。

1 文献回顾

随着经济的快速发展，引发了一系列生态环境污染问题，严重威胁着人们的基本生活。为此，各国政府和学者对环境治理问题进行了深入研究。美国是最早在环境保护领域中引入公众参与理念来治理环境的国家，学者乔纳森提出，公众参与是一种不需要中央控制，由市场自发形成的一种极其廉价的手段。将这种廉价又绿色的手段应用到环境治理领域，能够创造公平的环境政策，同时节约大量的成本费用[2]。1962年，由美国生物学家卡逊撰写的《寂静的春天》一书出版，在美国掀起了一阵环保浪潮，使得公民的环保意识逐渐加强。1969年，美国制定了《国家环境政策法》（NEPA），这是第一部将环境保护作为国家政策的法规。1972年，第一次国际环保大会在瑞典的斯德哥尔摩召开，在进行了激烈的讨论后，会议最终形成《联合国人类环境会议宣言》和《行动计划》[3]。由于地域情况不同，西方学者对生态问题的关注多以全局视角，没有严格划分农村与城市的差异。亚洲一些国家的学者对此则持有不同意见，以日本为首的一些学者，他们针对实践中所遇到的问题，对农村的生态环境治理进行专门的探讨，并取得一定的研究成果。如日本学者吉田文和[3]认为，农村的生态环境发展要以循环经济发展为主，对农村工农业的废弃物应进行充分的利用，加大力度开发新能源和可再生资源，提供新技术。学者原田尚彦[4]在其著作《环境法》中则提出，环境保护的前提是公众参与，政府机关发挥主导作用，积极引导公众参与环境治理。结合两位学者的不同意见，笔者认为，在农村环境治理中引入公众参与，是农村发展循环经济，提高废弃物利用的有效措施。

国内对公众参与生态环境治理的研究较晚，《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》于1993年发布，首次提出公众参与作为环境影响评价的重要组成部分之一，要求在报告书中应设置专门的章节进行阐述，以保障受影响的公众和社会团体的权力和利益，同时，可以在评价大纲编制和审查、报告书审查阶段开展公众参与工作[5-6]。公众参与在我国1994年发布的《中国21世纪议程中》中也有迹可循。

由于我国农村生态环境的不断恶化，传统的治理手段无法发挥有效作用，公众参与手段就在此时走进人们的视野。关于农民参与环境治理的作用学术界内展开了激烈的探讨，学者张紧跟[7]认为，在进行农村环境治理时，要构建起多元互动机制，形成制度化的管理模式，转变政府治理理念，向公众提供开放透明的监督平台，以此来提高专家理论的可行性，逐步完善治理机制。曹永森[8]提出，要通过引入多元参与机制，来转变传统的以政府为指导的生态治理模式，从而形成新的环境治理体系。学者曾小溪[9]认为应当完善信息披露制度建设，使得信息更加公开透明，进而增强公众参与在农村环境治理中的作用。学者霍雅芬[10]认为，在乡村振兴战略背景下，要将农民作为生态振兴的主体，以新的发展理念进行指导，转变农民的陈旧观念，使得其能够在乡村振兴中真正发挥作用，而也只有农民真正发挥了作用，才能实现真实意义上的乡村振兴。

总结国内外关于环境治理的研究现状可以发现如下几个特点。（1）有关公众参与农村环境治理的研究较少。造成该现象的原因主要有两个：一是西方国家在进行环境治理研究中，因其特殊国情，没有划分城市和农村差异;二是国内引进公众参与农村环境治理的时间较晚，而农村又具有诸多局限因素，比如经济滞后、村民环保意识较低等，使得有关公众参与农村环境治理的研究发展缓慢。（2）公众参与农村环境治理存在“照搬”城市环境治理方案的现象。由于当前可提供的理论经验大都基于城市环境治理的研究，一些地区没有结合自身实际情况，进行“照搬照抄”，导致效果不佳，使得公众参与环境治理的理念遭受怀疑。（3）国内农村公众参与环境治理缺乏专业性。比较国内外研究现状可以发现，国外对公众参与的研究起步早，相关法律法规较完善，具备丰富的实证研究成果，并且对影响因素的分析比较深入;相比之下，我国公众参与环境治理起步晚、时间短，尤其是农村地区还存在诸多局限性。因而在我国具体国情和经济发展的基础上，开展学习西方的公众参与环境治理制度、理念，扩大研究范围和研究深度，以及注重对影响因素的分析是十分有必要的。

2 实证分析

2.1 数据来源与样本特征

本文数据来自于福建省农村固定观察点开展的专项调查，课题组成员通过采取非概率抽样调查的方法选取调查样本，通过一对一问答式开展问卷调查，问卷数据真实有效。数据样本选取福建省龙岩市、宁德市、三明市等多个地区的农村居民为调查对象，覆盖区域广，能够较全面地反馈福建省公众参与农村环境治理现状。剔除掉数据前后逻辑相违背及大部分缺填、漏填等明显错误的样本，最终剩余有效样本293个。

本次研究的调查对象年龄在19～83周岁区间内，调查样本中，男性比例为54.61%，女性比例为45.39%;已婚者居多，占94.54%;规定在家居住6个月及以上的为常住人口，达95.90%，表明访问对象中常住人口占大多数，能够比较真实地反映村民参与环境治理的现状;从事种植业、建筑业和零售批发业类型工作的人较多，共占42.32%;从学历水平来看，小学及以下学历的占52.22%，初中学历的占36.18%，高中及以上學历的仅占11.60%，高学历水平占比较低，反映出当前我国农村村民的受教育程度普遍较低。

2.2 变量设计

根据研究目的将变量划分为因变量和自变量，各变量的赋值如表1所示。

2.2.1 因变量

本文选取农户参与农村环境治理意愿作为因变量，主要反映村民是否有意愿参与环境治理，愿意参与环境治理的赋值为1;反之，赋值为0。数据表明，愿意参与环境治理的村民占64.85%;不愿意参与的占35.15%。

2.2.2 自变量

2.4 模型回归结果与分析

2.4.1 模型回归结果

为分析农民参与环境治理意愿的影响因素，本文运用SPSS软件对可能的影响因素进行二元Logistics向前条件逐步分析。逐步回归过程一共经历了8个步骤并且每个步骤中的卡方值与显著性程度都符合统计要求，如在最后一步的卡方值为5.438，建立模型后，卡方检验值为201.463，该模型的卡方检验为201.463，在模型建立后卡方值增加，显著程度为0.000，远小于0.005，即该模型整体检验十分显著。

从制度建设角度来看，对农户参与村中环境治理意愿产生显著影响的因素是政府或村中是否开展环保教育宣传（X12）和村规民约是否有环境保护内容（X13）。如表2所示，X12的影响系数是-0.858，X13的影响系数为-0.649，两者均为负值。说明在其他影响因素不变的情况下，在村中开展环保教育宣传活动和村规民约对环境治理有明确规定有利于提升村民参与村中环境治理的意愿。前者主要是通过向村民普及环保知识，来提升村民的环保意识，达到参与意愿提升的效果;后者则是利用我国农村的特殊性质，由于我国农村是一种熟人社会，具有浓厚的“乡土”特色，村规民约对村民具有较强的约束性。在这种情况下，对环境治理有明确的规章制度要求有助于提升农户的参与意愿。

从社会资本与行为表现方面来看，“村里人是否都可以相信”对农民的参与意愿起着重要影响作用。从表2可知，X18的影响系数为正值，具体数值为0.371。表明村民之间信任度越高，参与意愿也就越高。学者卢秋佳认为，对于具有集体属性的农村生活垃圾处理，应用“集体行动”视角来深入分析，而在解决集体行动中的“搭便车”行为中社会信任能够起到良好的促进作用，同时，其还有助于打破生态环境保护中的“囚徒”困境[11]。由此可见，认为村里人可以信任的村民，其社会信任程度较高，拥有强烈的集体意识，在村中进行环境治理时，越是愿意参与其中。

从参与意愿角度分析，对其产生显著性影响的因素有4个方面，其中“村庄是否有必要开展环境治理（X23）”的影响系数为正值，“是否愿意垃圾分类处理（X24）”“是否愿意参与环境宣传活动（X27）”和“是否愿意参加环境保护组织（X28）”的影响系数均为负值，具体数值分别为0.865、-1.278、-1.771和-2.382。该角度主要是从农户的感知（X23）和行为（X24、X27、X28）2个方面出发，表明当农户对农村环境治理意义的感知越清晰，其观念上的参与意识就越强烈;而在实践参与行为上，愿意付出行动对垃圾进行分类处理、参与环境宣传活动和参加环保组织的村民，其达成了观念与实践上的统一，具有先进的环保意识和积极的参与意愿。

3 对策建议

3.1 健全生态教育体系，提高公众参与意识

培养公众的参与意识和参与能力是提升公众参与的内在要求，贯穿于生态环境治理的整个过程，是一项长期性和持久性的任务，且在推进过程中要不断加强宣传力度，层层递进，实现公众环保意识普遍提升的效果。（1）要充分利用好乡村振兴中的人才战略。优秀人才的引进和外出务工人员的回流，可以为农村的环境治理注入新鲜的血液。一方面，人员数量的逐渐增多为环境治理提供了直接力量源泉;另一方面，具有专业知识的优秀人才和较丰富见识的务工人员回到农村后在生活上能够潜移默化地影响村民，促进村民参与意愿的提升。（2）政府要強化村民的社会责任感、主人翁意识和法治意识，进而提升其社会认同感与参与感[12]。加强环境保护宣传力度，定期举办形式多样化的环保教育活动，如环境教育知识宣讲会、绿光志愿行动等，鼓励村民积极参与其中，通过理论与实践相结合的学习，有效地提升村民对生态文明建设的认同感和参与感。（3）要充分发挥村干部和党员的带头作用，以身作则，用实践行动来带动村民积极参与环境治理。

3.2 培育社会资本，增强各主体间的信任

社会资本通过促进合作来达到社会效率提升的目的，是社会组织的特征，包括了社会信任、网络和规范等[10]。在农村环境治理过程中，网络关系是社会资本的基础，正如在本文的研究结果中，社会信任的重要性尤其突出。在提高农户参与环境治理意愿的措施中，可以从增强各主体间的信任入手，主要包括2个方面：（1）增强政府或组织与农户之间的信任;强化村民彼此之间的信任关系。前者是通过提升政府在民众心目中的公信力，来增强公众参与环境治理的配合度;后者是通过削弱村民彼此之间的不信任，减少集体行为中“搭便车”行为和“囚徒”困境的发生，使“保护环境，人人有责”的观念深入人心。

3.3 扩大公众参与权，畅通参与渠道

当前，我国农村普遍存在村民对公众参与权认知不清晰和参与渠道单一的现象，因而普及公众参与权和畅通参与渠道是提升公众参与农村生态环境治理的有效途径。在乡村振兴战略背景下，尊重农民在环境治理中的主导地位和建立其环保需求的表达机制十分重要。（1）政府应帮助公众清楚地认识参与权，即包括决策参与、过程参与和末端参与;换句话说，公众有参与项目的申报、工程设计、工程验收、项目运行管理和监督工程建设过程中各个阶段的权利[13]。公众对项目全过程的参与，有利于促进工程的顺利实施。（2）政府要不断完善公众参与的途径，提升公众参与率。当前我国农村公众参与仍处于比较被动的状态，故而在前期政府可以采取加强社会激励，实施经济奖励和补偿的方式，吸引村民积极参与到环境治理当中[14]。在中后期，政府要不断完善制度建设，广开参与渠道，召开听证会、设立意见箱和服务热线等，确保公众能够方便、快捷地提供意见和建议，并将采纳的建议及时反馈给公众，使其能够充分意识到自身在环境治理过程中的重要性。

3.4 加强环境保护立法，完善公众参与制度

目前，我国关于公众参与环境保护立法仍处于初级阶段，在解决农村这一特殊环境下公众参与环境治理问题时，缺乏具有针对性的法律法规。需在我国现有的《环境保护法》及相关法律的基础上，制定一套具有专业性和针对性的规章制度，来解决农村环境治理公众参与面临的问题，赋予农民参与环境治理合法权益，保障村民能够合理有序地参与到环境治理过程中[15]。在公众参与机制上，除了上文提及的需扩大参与权和参与途径外，还要完善信息公开和监督投诉机制。环境信息公开是落实公众知情权和公众参与决策的前提条件，促进信息的充分公开和信息交流制度的建设，有助于公众全面、真实的了解农村的环境治理情况[16]。考虑到我国农村村民的教育程度偏低，因而信息公开途径要详细具体、简便易懂，尽量避免使用专业名词，以便村民能够充分地理解。监督机制应包括上级环保组织的监督和村民的投诉反馈两部分，上级环保组织要起到规范和引导的作用;村民的投诉反馈要做到落实问题、解决问题，及时进行公开反馈。

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