台湾地区乡村创业政策对于大陆乡村的启示

左妮莎

摘 要：【目的/意义】通过研究台湾和大陆乡村的创业政策，积极探索自上而下的国家战略和自下而上的实际需求相互结合的乡村创业政策制定方法，为实现乡村振兴提供参考。【方法/过程】该文采用政策梳理、总结与对比的研究方法，对大陆乡村创客政策进行分析，总结其相关特点和问题。同时，梳理台湾地区乡村创客政策类型和特点，总结其在乡建人才的长效吸引、有认同性的活动策划及政策的长效跟踪等方面的可借鉴经验。【结果/结论】研究结果表明：创业政策有明确恰当的导向是创业成功的基础，而政策对人长期的吸引是振兴的迫切需求，由活动带动建设是活力重塑的关键，政策的长效跟踪是有效实施的保障。

关键词：乡村创业;乡村创客;政策支持;大陆;台湾

中图分类号：F327文献标志码：A文章编号：1637-5617（2020）01-0007-06

Abstract： 【Objective/Meaning】By studying the entrepreneurial policies in rural areas of Taiwan and mainland China， the formulation methods of rural entrepreneurial policies combining the topdown national strategies and the bottomup actual needs were actively explored， in order to provide references for the realization of rural revitalization. 【Methods/Procedures】The research methods of policy combing， summary and comparison were used to analyze the rural makers policies in mainland China and the characteristics and problems of these policies were summarized. At the same time， the types and characteristics of rural makers policies in Taiwan were sorted out， and the experience that we could learn from was summarized from the aspects including the longterm attraction of talents for rural construction， the planning of agreed activities and the longterm tracking of policies. 【Results/Conclusions】The results showed that the clear and appropriate orientation of entrepreneurial policy was the basis of entrepreneurial success; the longterm attraction of policies to people was the urgent need for revitalization; the construction driven by activities was the key to the revitalization; and the longterm tracking of policies was the guarantee for effective implementation.

Key words： rural entrepreneurship; rural maker; policy support; Mainland China; Taiwan

自2017年10月，黨的十九大报告提出实施乡村振兴战略，乡村振兴工作成为各级政府工作的重中之重。然而，不容忽视的是，在良好的政策支持背景下，历史形成的城乡差距、文化自信减弱、大量年轻劳动进城务工，造成空心化和乡村文化断裂等急迫的现实问题，这些问题是乡村振兴的巨大阻碍和桎梏。

乡村创客作为具有创新热情、热爱乡村生活，同时具有文化知识和技术背景的群体，在乡村振兴之中对于加速乡村产业转型、形成新型乡村旅游模式、重塑城乡关系等方面具有积极且重要的作用。如何在乡村振兴过程中，发现乡村创客的要求，积极响应、主动解决、有目的性的引导，是实现乡村振兴工作中，将自下而上的实际需求和自上而下国家战略相互结合的积极探索。

1 大陆乡村创客发展及政策支持

1.1 乡村创客内涵及发展历史

1.1.1 乡村创客的内涵

和其他就业形式相比，创客的从业内涵更偏向于自身的兴趣、爱好及创意创新活动，工作目的并不绝对针对和指向市场收益。对于创客这一群体，梅凯等[1]认为社会的创新应该扩展到各行各业有创新精神的个体，而不能只依靠少数的个人。而乡村创客，则主要依赖于创业者本身对农村、农业、农民的了解和喜爱，在城乡互动加强、返乡思潮倡导的基础上，进行的创新创意活动。从内在意义来说，其起源及发展，是本土文明的文化自信、自治和自觉，也是与创新创业意识及当代社会生活方式科技进步的结合。其理论意义是丰富农村资源和现代生活需求的组合形式，刺激创新，焕发活力。其现实意义是通过对于众筹众创的具体的人的重视，树立乡村文化的主体意识，使其不只是城市的服务方、跟随方或附属方，而是与城市相互认同、相互依赖的区域共同体。

1.1.2 乡村创客发展历史

在大陆，乡村创客的发展历史与创业发展史密切相关。《第四次创业浪潮》将改革开放以来我国的创业历史分为四个阶段。第一阶段，即20世纪80年代，其发展原因主要是1978年党的十一届三中全会，在农村推进土地联产承包责任制，充分调动农民的积极性，从而提高农业生产效率。通过乡村生产力的提升和国内市场的需求，推动乡镇经济，并诞生众多乡镇企业。第二阶段，即1992年初，邓小平“南巡”以后，主要受大陆地区需求升级和市场化改革的双重驱动，在城市地区集中发生。第三次创业浪潮出现在19世纪末到20世纪第一个10年。此时期，伴随着中国加入WTO、互联网兴起等发展，知識密集、高技术含量创业形式开始出现。第四次创业浪潮则是在前三次创业浪潮的基础上，在技术、制度、市场、资本等因素共同影响下，创业者从边缘走向主流、自我生存到自我实现、创业新生态逐渐生成的时期。

2015年3月，国务院政府工作报告在“加大结构调整力度，增强发展后劲”中指出，众多“创客”脱颖而出，文化创意产业蓬勃发展，对于“培育新的增长点、促进服务业加快发展”有积极作用。同年，国家旅游局启动开展“百村万人乡村旅游创客行动”，行动时间为2015-2017年，主要内容为：创建乡村创客示范基地、组织引导各类“创客”参与乡村休闲旅游发展。同时，国务院办公厅发布《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》和《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号）等多项政策。此时期，对乡村创客的政策支持，从主体上看，包括大学生、返乡农民工、专业技术人才等，但更加侧重对返乡农民工的支持;从产业类型上看，涉及一二三产的融合，但更加侧重于对乡村旅游的支持;从空间支持的角度上看，其支持的空间类型主要是以各类园区和创业示范基地为主。

2017年，国务院办公厅再次印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，将乡村创客发展和乡村一二三产业融合发展相互结合，同时，重点支持的产业扩展为“规模农业、农产品加工业、休闲农业、乡村旅游、生产性、生活性服务业和各类新产业、新业态、新模式”，主体扩展为“家庭农场林场、农民合作社、农业企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体”，实现从政策角度，扩展创客的模式和类型，同时将创客发展和乡村产业发展紧密结合。同年，国家旅游局组织专家从创客集聚度、创业特色程度、发展基础、创业前景、旅游创业政策落实情况及引领示范作用角度进行考核，经过严格审核程序，拟认定怀柔区渤海镇长城国际旅游度假小镇等40个单位为全国第三批“中国乡村旅游创客示范基地”。

2019年，《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》（国发〔2019〕12号）指出，“推动创新创业升级，增强乡村产业发展新动能”。其中强调，“引导农民工、大中专毕业生、退役军人、科技人员等返乡入乡人员和‘田秀才‘土专家‘乡创客创新创业”。在此，“乡创客”被纳入乡村产业发展和乡村振兴发展体系。

从理论发展来看，乡村创客是基于“第四次创业浪潮”以技术、制度、市场、资本等因素共同促进的创业类型。王佑镁等[2]认为“大众创业、万众创新”的时代潮流为创客这一群体提供了良好的发展基础，使创客成为新经济发展的重要成员。从政策支持来看，乡村创客的发展起源于对农民工返乡、大学生返乡的支持，其以休闲农业为主要产业类型，以产业园区为主要空间类型，通过多年的发展，逐步拓展形成乡村创客的主体类型。乡村创客的创业产业类型从休闲农业逐步拓展为一二三产业多种产业类型方式;空间类型从单一的产业园区逐步拓展为产业园、培训基地和多种形式的乡村建设用地类型。

1.2 大陆乡村创客政策支持

随着创客时代的到来，农村创客人数也在不断增加。以浙江省为例，全省农创客已经有1600余人，其中80后、90后占88%，本科及以上学历占56%。众多的乡村创客在创业过程中，对于产业、用地、服务业提出相应的政策需求。从2015年起，国家根据乡村创客实际需求，陆续制定多项政策支持。樊振佳等[3]经过农村创业的政策分析，认为在农村地区，支持乡村创客的服务政策已经取得显著进展，而且产生很多与创业相关的文化信息设施，但普通民众对这类设施利用率并不高。

1.2.1 土地确权政策支持

从2013年开始，中央一号文件提出“培育新型农业经营主体”并提出要用五年时间完成承包地的确权登记，此后每一年的中央一号文件，均就农村土地权能问题提出具体要求（图1）。

1.2.2 返乡人员政策支持 返乡人员政策支持方

面：2015年6月，国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号），针对支持返乡创业提出五大政策支撑和落实建议，包括：创业资格降低、财政支持加大、金融服务增强、税收定向减免及创业基地建设。2015年，国家旅游局办公室印发《关于开展百村万人乡村旅游创客行动的通知》（旅办发〔2015〕154号），其主要内容包括：招募乡村旅游创业人才、创建乡村旅游创客基地、出台乡村旅游创业政策、开展乡村旅游创客典型引导等四方面内容，其中，特别指出，应对创业意识强、条件好的创客群体，适当减免房租税收，搭建融资渠道等方式，扶持创业。

1.2.3 产业融合政策支持

2015年12月30日，国务院办公厅印发《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》，在用地方面，要求在各省（区、市）年度建设用地指标分配过程中，需要单独为新型农业经营主体设置一定用地指标，用于农业产业服务业的相关设施建设。在品牌建立和补助方面，强调培育乡村品牌，同时增加产业初加工的补助政策。家庭农场及合作社方面，鼓励家庭农场开展农产品直销;鼓励农民合作社拓展农业服务类型，并鼓励家庭农场和农民合作社联合。人才辅助方面，提出引导新型职业农民等人员兴办家庭农场、开展休闲农业等经营活动;加大农村实用人才和新型职业农民培育力度。

2 台湾地区对乡村创客的支持策略

2.1 政策支持

2.1.1 人员政策

对于乡村创客的支持，主要分为：创业支持和教育支持两个方面（表1）。创业方面的支持政策主要针对返乡青年吸引及本乡年轻村民的技能培训。教育支持方面主要是针对年龄较大的村民，进行针对性的教育。

（1）创业方面，通过提供“青年回乡筑梦计划”“大学生回游计划”及“农村才能社区企业经营”等措施，吸引青年返乡。针对青年的计划，以农村社区为单位，鼓励青年人进行协助农村社区进行生产、生活等方面的改善，从而积累农村生活和服务的经验，引导青年思考未来与农村的联系。主要方式是通过政府提供农村社区公共服务职位、政府和高校共同组织乡村竞赛及企业提供乡村社区创业机会的形式等，以政府、乡村及企业共同合作，各具重点的形式，提供乡村创业支持。

（2）教育支持方面，重点实施“漂岛计划”“园丁计划”和“深耕计划”，将不同年龄和不同文化水平的农民分别进行专业教育，推动农民终生学习制度。青年方面，重点培养农产品行业营销和企业管理人才[4]。对于大佃农，为其提供经营管理指导，而且为其农产品提供健康安全验证指导和补贴。老年人方面，为老年退休农民提供一系列服务，包括理财服务并协助退休后再上岗培训，同时鼓励老年农民为现有农业从业者提供农业技术与经验的讲授。

计划名称参与对象年龄计划重点农村农产业人力活化计划漂岛计划18～35岁策划不同类型的农事体验活动，鼓励青年们成为农业领域的中坚力量，投身农业[4]。

园丁计划35岁以上对从事农业有兴趣者;35岁以下希望增强农业知识和技能者营造交流、互助合作及农事传承环境，并引导进行资源整合，帮助向企业化发展。同时，举办各类营销活动[4]。

青年辅导计划深耕计划平均年龄33岁建立资源整合平台，为青年农民经营提供一站式指导服务，实现扩大规模，成为更具专业性的生产者，或成为其他农业产业链人员 [5]。

新世代农业工作者培育计划扎根萌芽大学、大专生以学校教育为基础，并延长青年农业工作者培育历程，提高农院学生从事农业的比例。

深耕成长大学、大专生根据产业发展趋势，不断提升青年农业人才的技术价值，构建完善人才平台和职业培训，促使人才育成[5]。

茁壮精进青年农民帮助青年农民通过交流实现合作或创新经营模式，成长为新兴农企，打造特色农业产业，提升农业竞争力 [5]。

结实传承青年农民以传承的方式让青年农民能够扎根农村，建立地方产业链，打造兼具充满活力的新农村，实现产业持续发展[6]。

2.1.2 产权制度

乡村创客在创业过程当中，很大的困难是创业用地的紧缺，而产生问题很大的原因是当地村民不能将自身限制的土地和建筑物自由、安心地流转出来。台湾地区农村土地改革经过漫长的过程，其中，大量明确、详细的关于基本土地相关规定的制定，对于土地流转具有重要的推动和保障作用。基本土地相关规定有：“土地法”及其“施行法”;“平均地权条例”及其施行细则;“土地征收条例”及其施行细则。其他土地相关规定涵盖了测量类、登记类、地价类、地权类、地用类、征收类、重划类、地税类、公产管理类、公用公共设施类、产业发展类、不动产经济类及环境资源类等。

而关于土地产权的划分和相关规定的制定，在“民法”中有较为明确的说明，如“物权”可以分为“所有权、地上权、农育权、地役权、抵押权、质权、典权、留置权和占有权”等9项权利。对于土地权利的细分，以及各项权利分别的权能，是对农民在土地流转过程中权利的保护，同时也可以推进土地各项权利更加放心、有保障地进行流转，以促进乡村创业的用地用房保障。

2.1.3 土地政策

台湾农业生态多年来一直保持小农经济模式，频繁的土地流转致使地块规模越来越细碎。而为解决土地细碎所制定的“农地重划计划”，在施行一段时间之后，由于土地收益迅速增值，一些农民担心重划后自身利益受到损失，从而抵制和阻碍农地重划计划。因此，1995年“行政院”核定实施“农地释出方案”，依此方案逐步转变农地管制原则，以加快农地流转为目的，放宽农业用地使用功能的严格限制，同时，简化农业用地变更审查、审批程序。台湾地区在2000年修订的“农业发展条例”中，将农地政策由“农地农有农用”调整为“放宽农地农有，落实农地农用”政策，所有自然人都可以购买农地，并设置1500亿新台币的农业发展基金。至此，终结了实施多年的耕地三七五租赁，开放农地自由买卖及自由租赁制度。

与此同时，2001年台湾地区颁布“迈进二十一世纪农业新方案（2001-2004）”及“农业中程施政计划”。此阶段力圖促进农业升级，创造多元化功能，迈向永续发展绿色产业。2006年，台湾地区又推出“新农业运动——台湾亮起来”，提出更加全面的构建方案，包括：“具有创造力的农业、有活力的农民及有魅力的农村三项目标，从而形成更具活力与竞争力的农业环境”。不仅如此，台湾地区通过对农用地所有者限定的放宽以及与之配合的农业总体发展政策，为乡村创客提供灵活的土地保障。

为更加有效吸引人流回乡，台湾地区从1980年末开始推行农村社区更新，如今已经形成以“农村社区土地重划条例”为主体的较为完善的相关规定体系[7]。对于乡村创客，特别是原来就生活在乡村的创客来说，合理的宅基地分配和良好的乡村规划，是其发展事业的必要保障。而对于村里的原住居民，之所以不愿意进行宅基地的改动，主要原因是担心宅基地重划费用、宅基地区位变差及面积缩小等问题，而其对于因宅基地重划而产生的公共服务设施更新以及因此所带来的长远利益，是支持和欢迎的。所以，针对那些对宅基地重划较为担心的原住农民群体，“农村社区土地重划条例”在重划地费用和土地分配方面，予以详细规定。

2.2 活动策划

在创客访问过程中，多数大陆创客反映，缺少创业的技术和创新理念支持，在创业过程中，缺乏对适合现代产业工作的员工进行工作支持。针对这方面，台湾地区在乡村振兴过程中，采用“小区营造”和“OTOP计划”等方式，通过活动吸引人口，同时通过乡村社区人口的培训，提高人口素质，满足创意创业的人口需求（图2）。

2.2.1 小区营造

自1993年以来，台湾地区各地开始进行“小区营造”运动。小区营造活动的主要内容是“六星计划”，包括产业发展、社福医疗、小区治安、人文教育、环境景观、环保生态等6个方面。各小区以自主提案的方式向政府部门申请资金补助，每个小区必须根据小区本身优势与劣势进行自我判断，进行小区发展规划，并提出营造计划和活动。通过小区营造，可以帮助小区中的居民重拾信心，同时，通过小区环境的改善，可吸引人口回流。

2.2.2 OTOP计划

如何吸引人口，是乡村活动最重要的目的。台湾地区的方法，首先是由当地相关部门牵头，根据当地特产、农作物来办生活节。通过具有当地特色的生活节，使旅游人口可以深切感受当地人的生活方式和生活文化。

台湾地区的“一乡一特产（One Town One Product，OTOP）”运动，源自日本“一村一品”运动，目的是希望各乡镇结合本地特色，发展具有个性化的地方特色产品。此项计划，是由台湾地区“经济部中小企业处”负责推广，涵盖内容十分丰富[8]。

同时，为了防止乡村创业过程中，由于资本过热而创意不足所带来的产品同质化、低端发展的问题，台湾地区将乡村创意产品在全域分为四个级别。第一级别：专家学者把脉诊断的潜在型特色产品;第二级别：具有地方地域特征的主题产业设计;第三级别：旅游线路和旅游产品一体化设计;第四级别：将地方产业、商品、旅游与线路相互结合，以此带动地方经济发展[9]。

3 启示

3.1 明确恰当的导向是创业成功的基础

台湾地区乡村创业支持政策的过程，经历了农业支持工业、工业生产支持、规模农业支持、农业本质回归等阶段。而对于乡村创客较为成功的吸引，主要是集中在第四个阶段。农业本质的回归，是对农业农村文化本质的一种认同，将生态农业、品质农业、农业生活的精神贯穿于生产和生活当中。而创业本身，即是一种对自身从事事业高度文化认同的从业方式，故而具有明确导向的创业政策，是保证创业成功的基础。台湾地区即是通过对于“台湾农人、台湾品质农业、台湾农业生活”的文化品牌建立，扩展和建立了良好的创业氛围，继而吸引与之相关的创客进行创业。

3.2 对人长期的吸引是振兴的迫切需求

当前的乡村振兴，需要钱和物，但更需要的是人。从台湾地区乡村创客的支持政策制定可以看出，无论是产权制度还是活动策划，最后都是对创客和農民的关注。而对于乡村创业来说，对人的关注，更多的是对人的吸引，不论是创业者的吸纳、原住农民的稳定还是旅行者的吸引，都是政策制定应该着重关注的部分。

由于创客主要依据个人资源进行创业，伴随其灵活性、创意性强的优势，也伴随经济实力、人力资源和市场信用等不足的劣势，这些劣势势必导致创业具有较大的不确定性。所以，在面对乡村创客的过程中，一方面要保证对于人才吸引的良好政策的制定，同时也要制定时限科学的、条件事宜的淘汰机制，以保障吸引人才进入创客队伍中，同时又不造成乡村资源的浪费。

大陆对于乡村创客支持政策的制定历史还比较短，大部分还是集中在策略层面，而对于具体的人群的支持政策细则关注较少。台湾地区将产权制度、土地市场、用地政策、活动策划等政策的制定均指向具体人群的做法，在制定面向乡村创客的政策时，尤其值得学习。

3.3 有认同性的活动是活力重塑的关键

创客的进驻，不只是人、资金及产业的进驻，也不只是利用乡村民房的翻新来唤起城市人口对于乡村生活的一时好奇，更加重要的是以乡村空间、乡村文明为背景，举办有意义、有价值、体验和参与感强的活动，从而自然地将人引入到乡村、留在乡村。大陆的创客行为阶段还处在起步阶段，对于可以吸引和留住人群的活动策划相对薄弱。台湾地区具有较好的方法，通过生活节等活动类型，让城市人先了解乡村生活，产生认同，从而产生在乡村休闲、生活进而带动消费的良性循环。同时，由活动带动建设的方式，也促进乡村文化对于城市的渗透，也可以进一步提高乡村文化自信。

3.4 长效跟踪的政策是有效实施的保障

不论是大陆还是台湾，创客对于乡村用地和用房的需求都是巨大的，保障创客用地和用房数量、质量和长期稳定，是促进其积极创业、稳定投资的重要保障。因而，对于乡村用地的政策的创新、用地权利的分置、各项权能的明确是保障创客能够具有积极性和稳定性创业的保障。同时，根据实际情况而进行的长效跟踪政策，也需要保障用地政策、权能确立等政策制定符合实际情况、解决实际问题，可以切实解决创客在创业过程中所遇到的问题。

参考文献：

[1]梅凯，陈效林. 我国创客空间发展的体系构建与政策支持——基于中美创客空间形态与生态的对比[J]. 学习与实践，2015（12）：5-14.

[2]王佑镁，叶爱敏. 从创客空间到众创空间：基于创新2.0的功能模型与服务路径[J]. 电化教育研究，2015，36（11）：5-12.

[3]樊振佳，程乐天. 面向农村创业的信息服务体系：政策分析和田野调查[J]. 中国图书馆学报，2017，43（3）：87-103.

[4]李晗林，陈文静，王超，等. 台湾地区青年职业农民培育策略及启示[J]. 台湾农业探索，2016（5）：1-5.

[5]佚名. “吉时从农、青春逐梦”百大青农辅导计划＼[EB/OL＼].（2016-03-23）.http：//academy.coa.gov.tw.

[6]李政錩. 台湾农业的生力军——青年农民的培育与展望[J]. 农政与农情，2016（4）：24-26.

[7]萧承勇. 台湾地区的农地重划及其社会经济效益[J]. 农业工程学报，2001，17（5）：172-176.

[8]丘昌泰. 以“客家小区营造”再创客家文化产业的风华——台湾“一乡一特产（OTOP）”运动的经验分析[J]. 赣南师范学院学报，2012，33（5）：7-11.

[9]赖杉桂. 在地全球化——地方特色产业发展[J]. 研考双月刊，2007（10）：39-50.