乡村治理现代化背景下“枫桥经验”的当代实践及其启示

杜姣

[摘  要]国家与农村关系的变化以及乡村自身的变化共同推动着中国乡村治理的转型，并对现代化乡村治理体系和机制的建设提出了新的要求。经过五十多年的发展和沉淀，新时代的“枫桥经验”已俨然成为富有中国本土特色的乡村治理现代化实践方案。基于对“枫桥经验”起源地浙江省诸暨市多镇的调研和相关历史文献的梳理发现，发端于中华帝国时期的简约治理传统和形成于中国共产党革命时期的群众路线这一社会主义工作传统构成了“枫桥经验”的本源内涵。新时代的“枫桥经验”在坚持这一本源内涵的基础上通过各种新型治理元素的引入和新型治理机制的构建有效回应了转型时期中国乡村治理的内在需求，启示了中国乡村治理现代化的发展走向。

[关键词]枫桥经验;乡村治理现代化;乡村治理转型;乡村治理体制

[中图分类号] C916.2[文献标志码] A[文章编号] 1008-4479（2020）02-0113-09

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出了创新社会治理体制、推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，以实现国家治理现代化。乡村治理现代化蕴含在这一改革目标之中，乡村治理体系和治理能力是理解基层治理现代化的两个重要且彼此关联的维度。乡村治理现代化要根本解决的是治理有效的问题，核心在于乡村治理能力的现代化，它反映的是基层回应各类治理需求、重建公共秩序的能力。乡村治理体系则是实现基层治理现代化的制度手段，也是乡村治理能力的实践载体。由此可见，乡村治理现代化的本质在于提高乡村治理能力，而提高乡村治理能力的关键又在于乡村治理体系建设。其中，乡村治理体系是乡村系列治理制度、治理体制、治理机制的综合性指称。

总体来说，学界大致存在两种具有巨大张力的关于乡村治理体系构建取向的思路，这也反映了他们对乡村治理现代化发展方向的不同判断：一种是秉持“乡政村治”这一基本治理制度的思路;一种是将乡村关系实质行政化的思路。

持第一种思路的学者试图发掘以村民自治制度为基础所确立的“乡政村治”模式与中国传统治理体制的关联，认为它承接了中国历史上的“双轨政治”思想和乡绅模式。[1] 其承接性表现在三个方面：一是，国家治理总体上都由官治体系和社会自治体系两套体系构成;[1] 二是，村干部与传统时期的乡绅类似，承担着国家代理人与村庄当家人的双重角色;[2] 三是，村干部与乡绅都主要依靠地方性知识、传统权威和资源进行治理。[3] 乡村社会特有的血缘和地缘结构使得乡村治理呈现出一定程度的独立性和自主性。基于此种认识，很多外在于乡村社会的治理元素的强势进入在他们看来都存在破坏乡村治理自主性和弱化乡村内生治理能力的风险。这些治理元素包括法律规则、新型的治理技术、治理手段以及治理方法等等。

持乡村关系实质行政化思路的学者多是在税费改革后服务型政府和服务型基层组织转型的背景下展开讨论的。服务型政府转型的一个直接表现是国家对乡村社会规划性的增强，国家意志向乡村社会全面进入。这一主张实则已经彻底改变了“乡政村治”的制度格局，乡村关系已经行政化了。内生于乡村地方社会结构之中的传统行为习惯、文化资源等被视为与现代公共规则的对立之物，它们与以公共身份及公共关系创设为基础的现代国家政权建设目标相悖。[4] 此外，基层干部的特殊主义行为逻辑和依靠人情面子等个殊化的行为准则极有可能软化和扭曲国家意志。[5] 在这一主张下，乡村治理的社会面向被极大弱化。

这两种认识思路都揭示了乡村治理的某些侧面。持第一种认识思路的学者看到了社会基础对乡村治理的形塑作用，持第二种认识思路的学者则发现了强大的国家意志对改造和直接管控乡村治理的潜在需求。但是，他们都陷入了一种极化思维之中，而缺乏对乡村治理中的行政性与自治性、国家统一性与地方自主性之间关系的转化和衔接，往往偏执于一端。由此造成他们对“乡政村治”這一基本治理制度的认识偏差，且都将外在于乡村社会的法律规章、现代化治理技术、治理机制和治理手段视为“乡政村治”这一基本治理制度的对立面，以至于出现要么完全排斥、要么完全吸收的局面，而忽视了二者的共融性。此外，源自于中国社会主义传统且经由长期革命和国家建设实践检验的党的群众路线这一工作方法于乡村治理的重要性在上述研究中并未得到充分的体现和足够的重视，其理应构成乡村治理体系的一部分。因此，这两种认识思路所给出的乡村治理体系建设方案无益于乡村治理能力的提高。

自上世纪60年代浙江省诸暨市枫桥镇管制和改造四类分子的做法被毛泽东同志发现并向全国推广之后，便形成了广为人知的“枫桥经验”。随着时代的变迁、乡村面临的国家及其经济社会形势的变化，“枫桥经验”也在不断深化和发展，并且一直走在全国前沿，引领着全国的乡村治理。作为习近平社会治理新理念的起源地，“枫桥经验”已经成为十九大报告所提出的社会治理新理念的实践范本。因此，对新时代“枫桥经验”的梳理和总结便具有了重要的理论意义和实践价值，它启发着中国乡村治理现代化的未来走向。

结合2018年6月笔者在浙江省诸暨市枫桥镇和店口镇针对“枫桥经验”的专题调研，文章拟从“枫桥经验”的本源内涵、“枫桥经验”的当代实践等方面对“枫桥经验”进行较为全面的剖析，并在此基础上厘清“枫桥经验”给当前乡村治理可能带来的启示。2013年以来，笔者及笔者所在研究团队几乎每年都有到浙江省诸暨市的相关乡镇开展驻村调研。笔者及笔者所在研究团队还积累了全国其他十余个省份的乡村调研经验。这些都构成了本文理解“枫桥经验”的经验基础。

二、“枫桥经验”的本源内涵

历史地看，“枫桥经验”大致经历了三个发展阶段：第一个阶段是20世纪60年代初到70年代末，“枫桥经验”是改造“四类分子”的样板;第二个阶段是20世纪80年代初到21世纪的前10年，“枫桥经验”是社会治安综合治理的典范，其内容拓展到了民事调解领域;第三个阶段是2010年开始，“枫桥经验”逐步成为社会管理综合治理的范例。[6] 从上述三个发展阶段可以看出，“枫桥经验”的适用领域根据不同历史时期乡村社会面临的主要矛盾和问题不断得到更新和拓展。经过长期的历史和国家建设实践，简约治理和群众路线构成了“枫桥经验”的两大本源内涵。

（一）“枫桥经验”中国家治理的历史传统：简约治理

“简约治理”概念最早是用来形容中华帝国时期中国地方行政实践广泛使用半正式的行政方法，依赖由社区提名的准官员来进行县级以下治理的形态，并认为这一来自中华帝国的简约治理遗产有一定部分还持续存在于民国时期、毛泽东时期和现今的改革时代。[3] 具体来说，可以从两个维度来理解“简约治理”：首先是治理成本的维度，它是一种低成本的治理;其次是治理有效性的维度，它是契合乡村社会特性的治理。“简约治理”模式得以实践的制度基础为基层治理组织的非政权属性，即基层社会并非是依靠正式的科层化官僚制的组织形式来进行管理，而主要是依托半正式化的组织形式，充分运用乡土资源和遵循乡土社会逻辑进行治理。以此为标准，我们会发现不同历史时期的基层治理体制都具备这一特征。不论是中华帝国时期的“双轨政治”体制，还是大集体时期人民公社制度下的大队治理体制，抑或是改革开放以来的“乡政村治”体制，其中与乡村社会直接对接的最末端治理组织都不是一级政权组织，国家正式行政力量在这一层级中只是有限渗透，基层治理逻辑表现为突出的社会性而非行政性。

基层治理逻辑的社会性具体体现在基层治理主体在治理工作开展过程中，主要是从包括矛盾纠纷、公共品供给在内的治理事务的社会根源着手，采取具体问题具体处理的特殊主义方式来修复社会关系和重塑村庄公共利益与村民个人利益的关联性，从而实现基层社会公共性的重建和再生产。以此为基本特征的简约治理模式的社会基础便是中国乡村经过长期历史发展所形成的稳定的血缘和地缘关系结构，它们既是诸多乡村治理事务得以生成的社会土壤，同时也是治理事务得以解决的社会场域。因此，乡村事务的治理逻辑即为沿着其生成的社会土壤而最终回归到乡村生活的轨道之中，并让内生于乡村社会包括人力资源、规则资源以及相应的物质资源在内的治理资源的效能得到最大程度的释放。以此为基础的乡村治理会衍生出两条治理原则：一是尽可能地避免乡村社会性事务的行政化和政治化，以最大限度地减少国家行政力量和政治力量的介入，以避免乡村事务的复杂化;二是将国家下达至乡村的行政事务社会化，充分构建行政事务与村民的利益、责任关联，使该类事务深度嵌入到乡村社会的运转逻辑之中。

由此可见，上述展现的乡村治理模式是极度简约的。一方面，整个乡村治理过程的展开主要是依托乡土化的组织形式和乡土治理资源，而非依靠国家供给的行政科层组织和治理资源。因此，这种治理模式是低成本的;另一方面，乡村治理所依循的社会化逻辑与乡村社会基础具有高度的契合性。因此，这种治理模式又是治理有效的。诞生于20世紀60年代且一直处于发展中的“枫桥经验”高度承继了沿袭自传统帝国时期的简约治理传统，“简约治理”成为“枫桥经验”的本源内涵之一，具体体现在“枫桥经验”作为乡村治理经验，其亦主要是遵从社会治理逻辑来处理乡村事务。

20世纪60年代初“枫桥经验”是通过调动村民力量，采取讲道理、说服等方式来处理“四类分子”问题，从思想上将“四类分子”划归到社会主义阵营中进行矛盾的“敌我”转化。此种做法在实现政治公共性的同时，也使得“四类分子”能够重新回归到村庄生活中并重构他们与村庄其他村民的社会关联，进而达到了村庄社会公共性的再造。20世纪八九十年代以“综治”为核心的“枫桥经验”，针对各类矛盾纠纷，也主要是遵照社会治理思路，着重从矛盾纠纷产生的社会根源入手，以修复矛盾纠纷主体的社会关系为根本指向，最终达到村庄社会公共秩序的重建和村庄生活共同体的重构。以“综治”为核心的“枫桥经验”都是尽可能避免矛盾纠纷进入以程序主义为本质特征的法律途径和截然的是非对错的逻辑中。

新时代的“枫桥经验”在其应用领域上得到大幅拓展，除了在传统的矛盾纠纷领域继续发挥作用外，还包括村庄其他公共服务和公共事务的管理领域，比如参与到红白喜事等移风易俗活动之中，成为社会管理综合治理的总体经验。与此同时，随着国家意志向乡村的全面渗透，“枫桥经验”在国家向乡村下达的行政事务领域中扮演着越来越重要的角色，生动体现了“简约治理”模式中将行政事务社会化的乡村治理原则。

（二） “枫桥经验”中国家治理的社会主义传统：群众路线

群众路线作为党的根本工作路线，它是党在长期的革命和建设实践中得以形成和不断发展完善的，已经成为中国本土化的制度资源，集中体现了中国社会主义的国家性质，[7] 构成了中国国家治理的社会主义传统的重要组成部分。群众路线由两个相互联系和相互支持的部分组成，分别为群众观点和群众方法。群众观点规定了党的工作目标和价值取向，即“一切为了群众”，为了最广大人民群众的根本利益。这也是中国共产党区别于其他政党的一个显著标志。群众方法则是践行群众观点的做法和方式，是群众观点的具体化，“一切依靠群众”即是群众方法的抽象概括。这说明群众也是服务自身的有效力量。

群众观点与群众方法是相辅相成、缺一不可的。但是，从实际情况来看，贯彻群众路线的难点往往并不在于群众观点的习得，而主要在于群众方法的运用。“枫桥经验”的另一本源内涵便是它在坚持群众观点的基础上找到了切实有效地将群众观点落实的群众方法，充分显示了群众路线在乡村治理工作中的巨大能量，并成为乡村社会的重要治理机制。“枫桥经验”所内涵的群众路线这一国家治理的社会主义传统也多次为国家最高领导人所肯定。

“枫桥经验”在不同历史阶段对群众方法的运用比较重要的有两点：第一，以党的先进价值和理念武装群众，把握群众运动的基本方向。在实践中则表现为基层党组织在“枫桥经验”的不同发展阶段中都是撬动群众的主导主体，以达到贯彻党政意志的目标;第二，充分剖析群众结构，将群众进行先进群众、中间群众和落后群众的类型划分，利用先进群众带动中间群众进而改造落后群众。只是，在不同时期，群众分类所依托的标准有所差异。20世纪60年代的“枫桥经验”划分群众的标准主要是阶级标准。20世纪八九十年代及其之后的群众划分标准则主要是社会标准，比如社会威望、学识水平以及在乡村生活中的行为表现等等。对群众结构的剖析和群众分类为群众方法的展开提供了有力抓手。

“枫桥经验”中，群众方法主要有以下两种具体的实践形式：首先是对群众进行集中动员，比如开群众会。在村庄公共决策领域，采取开群众会这种集中动员群众的方式，能够使群众意见得到充分表达，形成讨论的公共场域。在公共场域中，无理的意见或诉求便会为集体所抑制，生成强大的公共意志，最终达成决策共识。村庄尖锐矛盾和难点问题都可通过这种集中动员群众的方式得到解决;其次是对群众进行分散动员，这主要是用来处理村庄中的某些个殊问题。比如针对个别钉子户或是村民间的私人纠纷，村干部利用村庄中德高望重之人或是与他们关系要好的亲属朋友等来进行有针对性的解决。根据村庄事务的性质，恰当运用不同的群众方法、释放群众智慧，乡村治理通常会取得事半功倍的成效。

“枫桥经验”作为乡村社会治理经验，其所内含的群众工作方法是高度嵌入于乡村熟人社会结构中的，群众之间因亲属、朋友、同学、邻里等各类社会关系相互发生关联。此种社会关联的存在在党政组织的引导下，更是进一步增强了群众方法在乡村治理中的效用。群众路线这一党的根本工作路线与乡村社会结构具有天然的亲和性，能够充分实现以上述社会关联为基础的社会资本的调用。而且，由于群众方法能够深入到乡村社会的毛细血管之中，这使得其在处理占据乡村治理事务绝大部分的琐碎、细小、分散、不规则等这些为行政科层手段和法律手段解决不了、不好解决或是解决成本较高的“行政剩余事务”和“法治剩余事务”[8] 具有极大的优越性。

（三）基层社会活力的充分释放

“枫桥经验”所内含的中华帝国的简约治理传统和新中国社会主义的群众路线传统的根本点在于，它们都不是完全倚仗国家正式行政资源、制度以及法治等形式化治理力量和手段，而是通过充分释放基层社会活力并将之转化为有效的治理资源，同时实现基层社会活力的再生产。基层社会活力主要源自于乡村社会基本稳定的血缘和地缘关系所内生的结构性力量。

需要提出的是，新中国成立以来，经过国家的社会主义改造和市场经济等现代因素的冲击，我国乡村社会活力得以凝聚、整合和利用的传统组织载体已趋于消解，比较典型的如宗族组织结构。但与之相应的是以国家权威为基础的现代乡村公共组织的建立，这在当下的代表是村两委组织。村两委组织对基层社会活力的释放起着重要作用，并在“枫桥经验”中得到了明显体现。具体来说，村两委组织释放基层社会活力的作用主要表现在三个方面：一是为村庄有力群体参与村庄事务提供了正当性和合法性，使他们的行为具备了公共性;二是为基层社会活力的指向提供了正向引导，使之按照公共目标和公共利益的方向发挥作用;三是在整体层面实现了潜在社会治理资源的整合和吸纳。这进一步说明强大的且具有公信力的村两委组织是基层社会活力能够得到充分释放的前提条件。

虽然较之于大集体时期，甚至是税费提取时期，税费改革后的乡村已经发生巨大变迁。特别是2000年以来，我国中西部地区农村经历了大规模的人、财、物的外流过程，村庄社会资本不断流失，基层社会活力锐减。但是，中国的城市化进程并不能在短期内完全实现。这意味着农村依然是市场竞争中的弱势群体、进城失败以及暂时无法进城农民的退守之所。从在全国多地农村的调研经验来看，农村中常年在村的群体多为老年人以及因各种原因无法进城务工或是不想进城的中青年群体，他们构成了农村中的主要生产、生活主体，也是农村生产、生活秩序维系的关键人群。这说明，对我国绝大部分农村来说，一方面其依然保持了乡村社会的基本底色;另一方面其依然还存在有一定量的社会资本。这些都是“枫桥经验”所内涵的“简约治理”和“群众路线”的治理传统仍能发挥作用和具有适用性的基础性要件。

三、“枫桥经验”治理機制的当代实践

党的十九大报告中，习近平总书记提出中国特色社会主义进入新时代的重大论断，社会主要矛盾转化为人民群众日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这一总体背景下，乡村社会所面临的治理需求也在发生变化，这对乡村社会治理机制的创新提出了要求。“枫桥经验”自从为毛泽东同志发现以来一直都保持着时代敏感性，不断更新其适用领域和创新治理机制。但是，“枫桥经验”在治理机制层面的发展创新是在坚持或不改变简约治理的历史传统和群众路线的社会主义传统这两个本源内涵的前提下进行的，它们只是对简约治理和群众路线实践形式的发展创新，具体表现为新型治理技术、治理手段等新型治理元素的使用。

我国乡村治理面临的两方面的变化尤其值得关注：一是国家与农村关系的变化。税费改革后，国家力量开始以资源输入为载体向农村全面渗透。随之而来的是乡村所承接的行政事务的增多，以及诸如法律、法规等制度性要素的增加;二是乡村社会因为市场经济和城市化进程的冲击所引发的自身的变化，包括人口结构、乡村矛盾纠纷形态和类型的变化等等。也就是说，国家整体目标导向和乡村社会本身的变化共同型塑着乡村治理环境，并再造了乡村治理的事务结构、规则结构以及农民的观念结构等等。针对乡村社会治理形势的新变化，新时代的“枫桥经验”主要是通过乡村事务的分类处理机制、群众的组织化机制以及多元治理规则的整合机制等治理机制的构建来最大程度地激活“简约治理”和“群众路线”的治理效能，从而推动乡村治理现代化目标的实现。

（一）乡村事务的分类处理机制

前文曾多次提到，税费改革以来，随着服务型政府理念的提出以及国家与农村关系的变化，乡村治理表现出突出的国家规划性色彩。与之相应的是国家下达至乡村的行政事务的增多，改变着乡村的事务结构。在很多学者看来，国家下达的行政事务的增多构成了地方政府将村级组织行政化的主要动力，其中最明显的举措是实行村干部坐班制，将村级组织正规化、村干部专职化，由此确立地方政府对村级组织的绝对行政支配权力。这一做法实则是对“乡政村治”制度的破坏，以及对以“乡政村治”制度为基础的乡村简约治理精神的瓦解，由此带来“行政消解自治”[9] 的治理后果。“枫桥经验”则在不改变“乡政村治”这一基本乡村制度关系的前提下通过新型治理机制的引入有效应对了不断增加的国家下达行政事务量，即以乡镇为单位设置国家行政事务的分类处理机制来应对不同的行政事务类型，以尽量避免国家行政事务向村庄的直接渗透。

一般来说，国家向农村下达的行政事务大体可分为两类：一类是纯粹的事务性工作，比如农民养老保险、医疗保险的收缴，以及为农民办理证件工作等。这类事务性工作具有标准化、规则化等特征，可按照相应的程序标准进行统一操作;一类是治理性工作。这类工作通常涉及到村民个体利益以及村庄公共利益，高度嵌入于村庄复杂的社会关系和利益关系之中，因此具有难以标准化和不规则性等特征，而表现出很强的特殊性。各类工程项目落地以及资源分配工作都属于治理性工作类型。这两类行政事务性质的不同，决定了与之对应的处理方式也存在差异。

以浙江省诸暨市为例，其所提出的“组团式服务”模式便在极大程度上分解了行政事务中的大量纯粹事务性工作。具体来说，它是通过打造统一服务窗口，建设镇级层面的为民服务大厅来实现乡镇不同职能部门的集中办公。同时，充分利用互联网等科技优势开通网络服务平台，提高为民服务事项的办理效率，增加农民的获得感。需要提出的是，为民服务大厅是建设在乡镇一级，而非下沉至村，且主要由乡镇工作人员来承担。这极大减少了村干部的行政工作荷载，保留了村庄的自治空间，村干部可以全力投入到村庄自治领域的事务中。以乡镇为单位整合为民服务事项，也能充分释放事务性工作处理的规模效应。

此外，从诸暨市多个乡镇的调研来看，其通过设置联村制度承接了国家行政事务中的治理性工作部分。联村制度是由原来的管理区演变而来，管理区是在乡和村之间设立的一种“准管理组织”[10]。目前，联村制度所依存的机构基础是驻村指导中心。为了细化对村庄的管理，诸暨市各鄉镇下面一般是分设多个驻村指导中心。在当地，驻村指导中心的工作人员被称为联村干部，且是专职联村。驻村指导中心仍然相当于乡镇与村之间一个相对独立的管理层级，是乡镇政府与村庄社会的联结纽带。驻村指导中心主要是综合负责其所分管片区的村庄事务，尤其是重点、难点事务。政府下达的行政事务中与村庄社会、利益关系紧密勾连的治理性工作构成了联村干部的绝对工作内容。从目前的形势来看，联村干部主要是协助乡镇政府展开与乡村振兴战略有关的工作，比如村庄环境卫生整治、村容村貌建设等等，这些都属于行政任务中的治理性工作的范畴。

从联村干部的身份属性来看，他们实则是乡镇行政力量向村庄的延伸。但是，其在贯彻行政任务中的治理性工作的具体做法上，并不是严格按照行政的形式主义逻辑展开，而主要是按照村庄的社会治理逻辑展开。他们自身要深度嵌入到与村干部以及其他村民的社会关系网络中，积累包括人情、面子、私人关系在内的社会治理资源，以最大限度地获得他们的支持，保证行政任务中治理性工作的顺利执行。国家下达的治理性工作通过联村制度也间接实现了其向村庄工作的转化，深入到了村庄社会的逻辑之中。

由此可见，村级组织并不是政府行政事务的直接承担者，这类事务都主要是由乡镇层面的治理主体来承接。通过乡镇层面的对国家行政事务的分类处理机制的构建使村级治理的自治属性不受国家行政事务的挤压，保持了当下乡村简约治理模式能够得以展开的制度基础——乡政村治制度的完整性。联村制度在贯彻和落实国家行政任务中治理性工作的过程中，也充分体现了“简约治理”智慧。这也构成了新时代“枫桥经验”的重要内容，上述治理机制的创新不仅延续了“枫桥经验”所内涵的“简约治理”传统，而且还进一步释放了这一治理传统在国家与农村关系变化所引发的国家行政事务增多的背景下的治理效能，有效回应了乡村治理的新要求。

（二）群众的组织化机制

作为“枫桥经验”本源内涵之一的“群众路线”的一个重要含义就是充分依靠和动员群众参与乡村治理，充分发挥群众在乡村大量存在的行政剩余事务和法治剩余事务中的作用。虽然说，中国城市化进程的长期性决定了乡村社会仍存在一定的社会资本，特别是因各种原因无法或不想外出务工而以乡村内部的经济机会为主要收入来源的“中农群体”[11]，和家庭经济条件比较宽裕且已经完成建房、子女成家等人生任务的“负担不重的老人”[12]，他们也是乡村社会“群众”的主要组成。但是，乡村社会传统关联机制的弱化或解体使得乡村既存的社会资本处于散落状态，乡村缺乏组织群众的内生动力。因此需要重新构建新的群众组织机制，创新群众路线的实践方式。枫桥镇在这方面作出了有益探索。

在当地镇党委政府和村两委的组织引导下，该镇各村针对与群众利益密切相关的事务几乎都成立了相应的群众组织，比较常见的有乡风文明理事会、邻里纠纷调解会以处理村庄红白喜事等移风易俗事务以及村庄矛盾纠纷的调解。群众组织成员的主要构成为村庄中的老党员、老村干部、退休老教师以及就近就业的部分中青年群体。这部分群体一方面有足够的时间参与村务管理，一方面也熟谙村庄生活规则且在村民中间享有较高的威望。这些与群众利益密切相关的村庄社会组织实现了对村庄闲散资本的整合和群众的再组织，做到了群众事务群众自主管理。

需要提出的是，上述各类将群众组织起来的社会组织都是非实体化组织，具有非正规性。这表现在以下几个方面：首先，其不存在严密的等级化及部门化组织结构，成员间的关系是扁平化的关系;其次，其不存在明确的组织边界，成员的进入和退出都具有较高程度地开放性;最后，其具体的工作模式是“因事而动”，即围绕与群众利益相关的事务的产生而随时启动和运转，平时则处于“休眠”状态。社会组织的非正规性是其群众性能够得以保持的基础，也是“枫桥经验”精神内核的体现。

（三）多元规则资源的整合利用机制

在乡村社会转型的新时代背景下，除却国家行政事务大量下沉带来的乡村治理事务结构的改变外，乡村社会内生的治理事务也在发生变化，其中比较典型的是乡村矛盾纠纷类型和性质的变化。具体来说，当前乡村纠纷的类型主要有三种，即乡土纠纷、非乡土纠纷和混合型纠纷。

乡土纠纷属于传统纠纷类型，它们多是在乡村场域中产生，内嵌于乡土生活逻辑之中，比如村民之间因为频繁互动以及生活出现过多交集而生发的纠纷。一般来说，法治力量对这类纠纷的介入程度不深，这使得此类纠纷主要是通过地方性的方式来处理。非乡土纠纷则是现代要素进入乡村之后的产物，属于现代纠纷形式。从一定程度上来说，非乡土纠纷已经脱离了乡土生活场域，也超越了依托地方性方式等乡土处理方式的解决能力。与之相应的是，法治力量对这类纠纷的介入程度较深。因此，这类纠纷的解决对掌握法律知识的专业化力量存在较高的依赖性。从在全国多地乡村的调研情况来看，这类纠纷的典型表现是交通事故纠纷。混合型纠纷是介于传统乡土纠纷和现代非乡土纠纷之间的纠纷类型。从纠纷产生的根源来看，其呈现出突出的乡土性，即是因乡土原因而起;从纠纷的表现形式来看，这类纠纷的一方主体确实存在与现代法律规定相悖的行为。也就是说，这类纠纷通常处于乡土生活秩序与国家规定秩序之间存在张力的地带。

不同类型纠纷的解决所依托的规则资源是存在差异的。针对乡村矛盾纠纷类型的新变化，枫桥镇通过构建有效的调解体系对法治性、乡土性等多元规则资源进行整合利用，起到了较好的化解效果。其中比较重要的有两项举措：一是强化以村级组织为主体的调解责任，规定村书记担任村调解主任。与此同时，充分调动村庄精英，利用其对熟谙乡土规则的优势将乡土类纠纷最大限度地在村域范围内化解，做到“小事不出村”;二是构建镇级层面的大调解体系，包括司法调解体系和人民调解体系，且各调解体系内部的人员可打通使用，人民调解队伍通过采用与司法所合署办公的方式吸收了司法队伍中专业人员。镇级层面以法官为代表的法律工作人员以及乡村社会精英都被整合进了上述调解体系中。并且，较之于村域范围调解体系较强的乡土底色，镇域范围的大调解体系则是以法治规则为基本底色。即使是枫桥镇人民调解体系中的老杨调解室和娟子工作室中的工作人员，都具备一定程度的专业法律知识基础，并且依法调解构成了他们最基本的调解准则。在此基础上，灵活运用乡土社会的情面等乡土规则，最终达到法治规则与乡土规则的有效结合。镇级层面的大调解体系有效应对了现代非乡土纠纷和混合型纠纷，做到了“大事不出镇”。

枫桥镇的上述举措，一方面充分发挥了村级这一自治单元和群众组织在化解乡土纠纷中的作用，另一方面也综合运用了法治、德治手段在化解乡土纠纷、非乡土纠纷和混合型纠纷中的优势，集中体现了十九大报告提出的“法治、自治、德治”三治融合的治理理念。并且，当地对法治手段或法治资源并不是完全按照形式化的法治思维来运用，而是力图将法治理念和法治思维用乡民能够理解的生活化语言转化到他们的生活逻辑之中，做到了法治与乡土、法治与群众的结合。经过这一转化，苏力研究中提出的“法治及其本土资源”[13] 中的“法治”已经成为一种本土资源。此外，该镇多元规则资源整合和利用的方式也充分体现了“枫桥经验”所内涵的简约治理传统和群众路线传统的核心精神，成为新时代“枫桥经验”的重要组成部分。在整个治理过程中，社会治理思维而非形式化的法治或制度治理思维、依靠和动员群众的做法贯彻始终。

四、结语：“枫桥经验”对乡村治理的启示

国家与农村关系的变化以及乡村社会自身的变化共同推动着乡村治理转型。国家意志、市场力量、现代科学技术、法治与制度、地方性规则与规范等各种现代与传统元素在当前的乡村场域中实现了前所未有的碰撞和交融，乡村治理的复杂程度空前增加。其中，政府行政与村民自治、国家统一性与地方自主性之间在乡村治理中也表现出更大的张力。而乡村治理现代化最终要回答的就是如何在转型背景下实现乡村社会的治理有效问题，这在宏观维度的表现即为政府行政与村民自治、国家统一性与地方自主性之间关系的处理。经过五十多年的发展和沉淀，“枫桥经验”已经成为中国各个时期乡村治理的范本，并且上升为具有中国本土特色的乡村社会治理模式。新时代的“枫桥经验”在应对乡村治理新形势、新问题方面体现出强劲的生命力，切实做到了政府行政与村民自治、国家统一性与地方自主性之间的转换和衔接，启示了我国乡村治理现代化的思维。

新时代的“枫桥经验”通过严格秉持国家治理的历史传统——简约治理和国家治理的社会主义传统——群众路线实现了社会活力的充分释放，并使之成为一股重要的治理力量。在此基础上，其借助以乡镇为单位的为民服务大厅和联村制度等处理国家行政任务中纯粹事务类工作和治理性工作的分类机制的建设避免了政府行政对村民自治空间的挤压。其中，处于乡镇与村庄之间连接纽带位置的联村制度又实现了国家行政事务中治理性工作向“村务”的转化，达到了其向以村民自治为基础的村庄社会治理逻辑的深度嵌入，极大增强了国家行政事务的执行效力。此外，“枫桥经验”还通过群众组织化机制的构建进一步强化了乡村自治面向，提高了乡村社会自主解决内生治理事务的能力，保证了地方治理的自主性。而多元规则资源整合利用机制的建设，构成了乡村治理活动得以顺利展开的丰富规则资源储备。各种传统和现代的治理元素在各种治理机制中都发挥了各自的优势并实现了有序结合。政府行政与村民自治、国家统一性与地方自主性之间的关系在新时代的“枫桥经验”中达到了平衡，这是乡村治理能力现代化的重要体现。

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责任编辑：范瑞光