PPP项目中的政府财政风险来源研究

(对外经济贸易大学 金融学院, 北京 100029)

一、引 言

2008年应对国际金融危机的扩张性政策,使我国地方政府债务风险急剧增加,中央政府为了应对地方政府债务风险出台了一系列政策,其中PPP模式通过引入社会资本可以降低政府财政支出压力,成为化解政府债务风险的方式之一,PPP项目已成为地方政府提供公共产品和服务的重要方式。根据世界银行《公私合作参考指南》,PPP模式是指为提供公共产品及服务而在政府部门和私人部门之间形成的长期合作关系,我国学者闫胜利[1]认为,PPP模式是指以提供公共物品与服务为目的,以减轻政府财务负担为动机,在私人部门和政府部门之间形成的利益共享、风险公担、共同管理的长期契约。学者们对PPP模式的定义显示出，PPP模式通过引入社会资本可以缓解地方政府财政压力,减少债务扩张[2-3],在我国防范和化解政府债务风险的背景下,PPP模式在我国获得了快速发展。

随着PPP项目的推进,PPP项目面临的落地难问题开始暴露,许多学者对此进行了研究。造成PPP项目落地率较低的原因来自于各个方面,彭程甸和余华[4]、陈志敏等[5]研究发现,政府信用对PPP项目存在显著影响,其中政府信用问题也包括政府可能存在的贪污腐败和寻租行为在内,因此提高政府治理能力可以缓解该问题[6]。Banerjee等[7]和Panayides 等[8]从政治制度角度进行了分析,研究发现政治制度质量越高,PPP项目的落地率反而较低。Estache[9]、Galilea和Medda[1]、马海顺和梁舰[11]、包许航和叶蜀君[12]认为,获得资金的难易程度会显著影响项目的落地率,金融机构对项目的支持会显著提高项目的落地率。此外,还有学者从宏观经济的角度和项目自身特征的角度分析PPP项目落地率低的原因,包括经济发展水平、市场需求及对外开放程度[13-14],PPP项目特征[15-17]等。

PPP项目落地率较低不仅会使PPP项目难以发挥缓解政府财政压力的作用,甚至会对政府财政形成负面影响。学者们研究发现,PPP项目会通过形成政府隐性债务而增加财政压力和风险[18-19]。英国、加拿大等西方国家对PPP模式的成功运用经验说明了PPP模式的积极作用,对于缓解政府财政压力具有重要作用,但是,由于我国处于PPP项目发展初期,管理制度不健全,在PPP项目发展中存在很多不规范现象,进而对政府财政产生负面影响。此外,PPP项目是政府部门和私人部门的合作,即使在各项管理制度健全时,项目本身也存在风险,进而对政府财政造成影响。

本文结合我国PPP项目特征和东西部地区差异利用实证方法分析了我国PPP项目中地方政府财政风险的来源,并结合分析结果提出了相应政策建议。

二、政府财政风险来源的理论分析

(一)可行性缺口补助项目偏好形成的财政风险

我国推广PPP模式的目的,是为了通过在提供公共产品和服务中引入社会资本,缓解政府财政支出压力,降低政府债务风险。政府财政支出以基础社会建设投资为主,PPP模式的目的和功能决定了PPP项目的行业分布主要以基础设施相关行业等为主。根据wind数据库,对我国PPP项目行业分布统计,PPP项目数和投资额排名前4位的行业为市政工程、片区开发、交通运输、生态建设和环境保护,这4个行业的项目数占比为66%,投资额占比为77%,不论是项目数量还是投资额,基础设施建设相关行业都是我国PPP模式的主要使用范围。在这4个行业中,市政工程、片区开发、生态建设和环境保护盈利能力较低,交通运输建设完成后虽然可以获得盈利,但是通过盈利收回成本所需的时间期限较长。根据wind数据库,对我国PPP项目投资期限的统计,投资期限为11～20年的项目数量最多,其次为21～30年的项目,项目投资额也主要集中于11～20年和21～30年的项目,2018年末,31年以上项目的额投资额显著增加。社会资本参与PPP项目在于获得收益,但是我国目前PPP项目分布集中的行业投资额较大,且盈利性较差,或者通过盈利收回成本的投资期限较长,降低了社会资本参与项目的积极性,进而使PPP项目的落地率较低。

为了使PPP项目顺利落地,政府形成了对可行性缺口补贴回报方式的偏好,根据wind数据库,对政府付费、使用者付费和可行性缺口补贴三种类型回报方式的统计,可行性缺口补贴项目的数量和投资额都存在显著增加的趋势。可行性缺口补助回报方式下,政府根据项目经营情况确定提供补贴的规模(1)政府为可行性缺口补贴类型的PPP项目提供的补贴金额的计算公式:,具有较大不确定性,难以事前安排,形成财政风险。

(二)可行性缺口补助项目偏好的地区差异

PPP项目形成政府财政风险还具有地区差异,差异的形成来源于我国各地区所面临的不同经济发展压力。我国中西部地区和东部地区经济发展水平存在较大差异,中西部地区经济发展较落后,在目前对地方政府官员的考核依旧以经济增长为主的背景下,中西部地区政府面临的经济发展压力更大,再加上近几年我国中央政府提出“脱贫攻坚”等政策促进中西部落后地区经济增长,进一步提高了中西部地区政府面临的经济发展压力。中西部地区和东部地区经济发展压力的区别,使各地区对PPP项目的需求存在差异,PPP模式可以帮助地方政府利用社会资本发展当地经济,因此经济发展相对落后的地区对PPP项目的需求更高。根据wind数据库,对我国31个省份的PPP项目和投资额统计发现,中西部地区的PPP项目的数量和投资额较多,东部地区较少,即我国经济发展压力较大的中西部地区对PPP项目的需求更大。但是我国31个省份PPP项目落地率的统计结果显示,东部地区的平均PPP项目落地率高于中西部地区。根据学者们对PPP项目落地率的研究,地区经济发展水平落后、地方政府财政实力较弱等因素降低了项目落地率。在经济发展水平较落后和较大的经济发展压力下,我国中西部地区面临PPP项目需求较多和落地率低的矛盾。在PPP项目中,回报方式为可行性缺口补贴的项目相当于政府为项目提供担保,可以增加PPP项目对社会资本的吸引力,进而提高项目落地率,因此中西部地区政府会产生对该类型项目的偏好,我国中西部地区PPP项目形成的政府财政风险更大。

根据以上分析,我国PPP项目行业分布和投资期限降低了项目落地率,进而促进政府形成对可行性缺口补贴项目类型的偏好,形成了政府财政风险,本文利用实证分析对此进行检验。

三、实证分析

(一)数据来源和变量说明

本文首先通过实证研究了投资期限和项目分布对可行性缺口补贴类型项目比例的影响,被解释变量分别为可行性缺口补贴类型项目数量和投资额占比,主要解释变量为中长期项目占比和排名前4位的行业项目占比,占比包括项目数占比和投资额占比。根据学者对PPP落地率影响因素研究,宏观经济情况会对PPP项目产生影响,因此回归中的控制变量包括经济增长率和通货膨胀率。此外,本文分别使用匹配样本t检验和固定效应面板回归等方式,研究了我国东西部地区PPP项目形成政府财政风险的差异。数据来源于wind数据库,数据包括全国整体的PPP项目情况和我国31个省份的PPP数量和投资额情况,以及PPP项目结构、投资年限、参与的社会资本情况等。

(二)可行性缺口补贴类型项目的偏好研究

表1汇报了PPP项目的投资期限、行业分布和可行性缺口补贴类型项目占比的关系,表中第(1)(2)列的因变量为可行性缺口的项目数占比,从表中可以看出,项目的投资期限和排名前4位的行业占比,与可行性缺口项目数占比之间存在正向关系,中长期项目越多,排名前4位的行业占比越大,可行性缺口项目数占比越大;表中第(3)(4)列的因变量为可行性缺口的投资额占比,从表中可以看出,项目行业分布中排名前4位的行业占比越大,可行性缺口补贴项目投资额占比越大,项目投资期限前的系数虽然不显著,但系数符号依旧为正。PPP项目的投资期限和行业分布等特征使政府更加偏好可行性缺口补贴类型的项目。

表1 可行性缺口补贴类型的偏好

注:***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平下统计量显著,下同。

数据来源:wind数据库,下同。

(三)PPP项目的地区差异

表2汇报了PPP项目需求和落地率的匹配样本t检验结果,表中A部分从项目数量和投资额角度检验了各地区对PPP项目需求的差异,结果显示PPP项目数量和投资额存在显著差异,数量按从大到小的顺序为西部地区>中部地区>东部地区,西部地区的投资额显著大于中部地区和东部地区,中部地区和东部地区的投资额不存在显著差异。表中B部分检验了各地区PPP项目落地率的差异,结果显示中部地区和西部地区的落地率不存在显著差异,但东部地区项目落地率显著高于中部地区和西部地区。表2反映了我国西部地区面临PPP项目需求和落地率之间的矛盾。

表2 项目需求和落地率匹配样本t检验

学者们研究发现,地区经济发展水平等宏观因素,对PPP项目需求和落地率产生了显著影响,表3对此进行了汇报。表3中第(1)、(2)列的被解释变量为PPP项目数和投资额,第(3)列的被解释变量为项目落地率,表3结果显示经济增长率与项目需求负相关,而与项目落地率正相关。

表3 经济发展水平与PPP项目的关系

(四)可行性缺口补助类型项目数量和落地率的关系研究

西部地区对PPP项目的需求较高,但是项目的落地率较低,进而使当地政府偏好可行性缺口补助类型的PPP项目,以提高PPP项目的落地率。因此,我国各地区可行性缺口补助类型PPP项目占比存在差异,表4对此进行验证,表中结果显示,不论是项目数量还是项目投资额,可行性缺口补贴类型的PPP项目在西部地区都最高。

表4 可行性缺口补贴类型项目占比

表5汇报了项目落地率和可行性缺口补助投资额占比之间的关系,其中cross表示项目落地率和地区经济发展水平的交叉项。表中第(1)列为解释变量只有项目落地率和交叉项的回归结果, 第(2)列为加

表5 落地率和可行性缺口补助项目占比的关系

入地方政府财政实力、地区通货膨胀率和金融发展水平作为控制变量后的回归结果,第(3)列为去掉控制变量中不显著的地方政府财政实力、金融发展水平两个变量的回归结果。

表5显示地区内PPP项目落地率和可行性缺口补贴项目的占比之间存在负向相关关系。

四、结论和政策建议

本文通过理论分析和实证研究发现,我国PPP项目的行业分布和投资期限,使政府偏好于可行性缺口补贴类型的项目,并且我国中西部地区由于经济发展水平较落后,面临对PPP项目需求较多但是落地率较低的矛盾,使中西部地区政府更加偏好于可行性缺口补贴的PPP项目。可行性缺口补贴类型的项目中,政府需要根据项目运行情况提供补贴,构成了政府财政风险来源,因此中西部地区政府面临的政府财政风险更大。

据此,本文提出以下政策建议。

首先，政府要根据项目行业和投资期限,合理选择项目回报类型;对于不适合社会资本参与的行业,禁止政府以可行性缺口补贴回报方式,或者提供隐性承诺等方式吸引社会资本参与,设立PPP项目。

其次，关注西部地区PPP项目所形成的政府财政风险。西部地区面临的需求和落地率之间的矛盾,使西部地区政府更偏好可行性缺口补贴类型,甚至可能采用隐性担保等不合规的方式吸引社会资本参与项目投资,形成较大的财政支出隐患,增加政府的财政风险。

最后，中央政府可通过转移支付等方式缓解西部地区的财政压力,避免西部地区为了追求PPP项目的落地而对可行性缺口补贴的偏好,以及可能的违规行为。□