PPP 模式的融资问题研究——以镇江市海绵城市建设为例

◎蔡南 王紫怡

一、引言

政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP），是指政府部门与社会资本为向公众提供公共产品或服务而建立起来的一种长期的合作伙伴关系。在这种关系中，政府与社会资本实行风险共担，利益共享机制。另外，PPP 模式的特殊之处在于它可以引入民间资本，这样不仅可以减轻政府资金紧张的压力，还可以充分利用社会资源从而实现多方共赢。但是通常情况下一个PPP 项目从招标到运营阶段需要耗时长达十几年甚至几十年，而且斥资巨大，社会资本方短时间内难以看到既得利益。因此在PPP 项目选择评估阶段，政府与社会资本都会对项目进行仔细的评估而后进入招标阶段，一旦合作达成，政府会向社会资本提供一定的资金援助以及政策倾斜，以保证PPP 项目可以顺利开展。

二、PPP 融资概述

1.PPP 融资概念。

改革开放以来，我国市场经济体制不断完善，传统的融资模式已经不能满足我国经济市场发展现状，另外根据2014 年国务院下发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》意见书，政府也指出根据我国当时经济现状，我们要改变原有的融资模式和平台企业的融资途径。

在此背景下，从2014 年至今我国新型的融资服务模式不断发展并逐渐健全，PPP 融资模式也由此诞生。PPP 融资一般是指PPP 项目融资，不同于传统的仅限货币流通的融资形式，PPP 融资是政府和企业双向合作下产生的融资行为。这种行为一般产生于公共服务、生态、资源、环境等多方面有关于群众切身利益的地方。

2.PPP 融资特征。

（1）政府支持。PPP 项目不同于一般项目，其开展一般需要经过项目评估、项目招投标、特许权授予、建设、运营以及移交等六个阶段。从第一步项目评估到最后的移交阶段这期间耗时长久，斥资巨大，对于一般的企业而言难有相应的实力与魄力揽下PPP项目这样的重任。

但是全国在库的PPP 项目众多，不可能仅依靠大型企业。一方面大型企业有自己的发展目标及规划，有意向参与PPP 项目的屈指可数，另一方面，如果PPP 项目的建设把中小企业拒之门外，那么只会造成我国企业发展两级分化的现象。因此在PPP 项目融资过程中，政府要给予社会资本相应的助力，比如在镇江市海绵城市建设过程中，镇江市政府就帮助协调项目公司与银行之间的关系，最终使项目公司的贷款利率比同期银行基准利率下降12 个百分点。

（2）有限追索。融资项目有限追索主要体现在有限性以及追索权两个方面。追索权主要体现在项目融资过程中，当事方不止有借款方、贷款方还有能够提供项目担保的第三方。一旦借款方无法偿还贷款方贷款时，贷款方就可以依据项目的现金流量和资产等内容对借款方和提供担保的第三方进行追索。

有限性一般体现在追索对象、追索金额、追索时间的有限性。借款方无法偿还贷款时，贷款方的追索并不是没有限制的。一般而言贷款方需要在规定时间范围内以借款方投入项目的资产为限向借款方以及提供担保的第三方进行追索。

（3）收入依靠现金流收入。一般而言一个PPP 项目建设时资金来源主要有两部分即政府财政补贴和社会资本注入，而PPP项目的收入主要包括三部分：可行性缺口补助，政府补贴收入以及最重要的资产经营收入。

PPP 项目的建设耗时长久，而等项目建成投入运营时其收益也不是立竿见影，一个成熟的PPP 项目在运营过程中仍需要政府进行财政补助直至项目完全成熟，因此此项收入存在于项目运营初期。可行性缺口补助发生概率难以测定，发生的时间也无法估计，只有项目当年由于特殊原因严重收支不平，各项评估达到标准此项补助才可能发生。当然PPP 项目最重要的收入来源还是其自身的资产经营收入，也就是依靠项目获得的收益。这需要依靠项目本身的运营管理也需要依靠项目管理者合理管理、开源节流从而获得资产经营收入最大化。

3.融资流程

一般情况下，PPP 项目的融资流程可分为以下阶段：

图1 融资计划流程图

4.融资方式。

（1）项目贷款。因为PPP 项目具有建设周期长，需求资金大等特点，因此其贷款也存在着贷款周期长，贷款金额大的特点。由于其贷款的特殊性，PPP 项目的贷款方多为商业银行和非银行金融机构。在项目贷款中，借款人将固定资产做抵押获得商业银行或者非银行金融机构的长期贷款。

（2）债券。债券融资属于直接融资，它需要一定期间内还本付息。根据目前我国债券的发行规则，满足发行条件的PPP 项目公司可以在交易市场上发行不同债券获得资金。在这个过程中，项目公司一方面需要寻找担保人为其债券提供担保从而使债券信用增级，另一方面需要委托承销商销售债券扩大市场，如此才能保证债券购买量最大化。

（3）基金。

基金一般分为政府基金和社会基金两种。通常情况下政府基金由省政府出资引导指定公司及银行合作成立母基金，由地方政府独立或联合次级公司和次级银行成立子基金，再由子基金进行投资项目工作，承担主要风险。

社会基金通常是一个有限合伙形式的投资基金，在这个投资基金中金融机构和社会资本按股权比例掌握基金控制权以及对项目的风险承担。

三、项目情况介绍

1.项目背景介绍。

镇江是有名的"一湖九河"城市，主城区内河流、沟渠众多，年降水量丰富，但是由于其地势高差大而且排水系统不完善，导致城市排水防涝水平不高，城区受污染面积大。根据《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建[2014]838号）通知，镇江市以其特殊性入选第一批海绵城市建设试点城市，是镇江市在执行PPP 项目中唯一一个获得国家示范称号的项目，且获得中央财政12 亿补贴资金。

镇江海绵城市建设的社会资本方为光大水务，由其投资成立的项目公司金额为13.85 亿元，加上中央财政拨款的12 亿资金，至此该项PPP 项目总投资金额为25.85 亿元。

2.项目运作方式。

图2 镇江市海绵城市项目投融资结构图

镇江市海绵城市建设投融资方面涉及的主要主体及关系如图2 列示，镇江市水业公司代替镇江市政府出资与社会资本方即光大水务合资建立海绵城市项目公司，其中水业公司出资30%，光大水务出资70%。再以项目公司为主体向金融机构进行融资贷款，并按规定偿还贷款，项目公司的一切活动都在镇江市住建局的监管范围内。关于海绵城市具体的资金结构如图3 列示。

图3 镇江市海绵城市项目资金结构图

3.项目回报机制.

（1）污水处理费。

计算公式：污水处理费=（X3×7.5+X4×15）×365

其中：X3不超过0.38 元/立方米，日处理量7.5 万立方米

X4不超过0.12 元/立方米，日处理量15 万立方米

（2）可行性缺口补助。

计算公式：可行性缺口补助= [项目资本金×（A/P，X1，20）+融资资金×（A/P，X2，20）+X5+2500×（1+X6）]×（1+流转税率）

其中：X1为资本金折现率，小于等于8%

X2为融资利率和融资折现率

X5为雨水泵站付费，小于等于500 万/每年

X6为达标工程运营服务费用成本利润率

（3）代建费。

根据PPP 合同确认，代建费为5 亿-8 亿元，其中代建费率为0.3%。

4.优势分析

（1）政府层面的优势。

一项PPP 项目的发展至少需要政府三个方面的支持：第一经济层面的支持，PPP 项目因其回报周期长，需求金额大，政府的经济支持不但可以缓解项目建设的经济压力，更表明政府态度，给社会资本方信心。第二技术层面的支持，在PPP 项目的评估阶段，政府需要以十分严谨的态度对待，确保多种方法测试其可行性，切不可"明知不可为而为之"。第三政策方面的支持，在PPP项目建设过程中，政府需要适当的进行政策倾斜，以保证项目顺利进行。在PPP 项目建设过程中，以上三点是政府必须做到的，一旦哪一环节出现问题如"政府失信、阻断资金"等都可能导致项目终止。

镇江市政府完美消化了PPP 项目中政府的任务，不仅保质保量的完成了上面内容，还增添了其他东西，政府与公众一条心，不仅使镇江市海绵城市建设圆满完成，还使此项目成为国家示范项目。

（2）经济层面的优势。

镇江市海绵城市项目有很多得天独厚的优势，最早在2007年镇江就开始学习国外的先进排涝技术，引入LID，虽然没有根本解决问题但是为此次项目提供了便捷，节省了一大笔资金。

另外此项目的从评估到运营阶段每个环节都经历多次测评，每个环节都严加把控，真正做到笔笔有实处，，处处有记录避免了不必要的浪费以及贪腐行为的发生。

（3）社会层面的优势。

PPP 项目一般是为社会提供公共服务或公共产品的项目，它的建设运营与社会公众密切相连，定然也需要社会公众的支持才能顺利开展。

镇江是一座老城市，地下管廊与排涝系统都存在问题，而且镇江山川环绕，城区内不仅是"一湖九河"还有金山、焦山、北固山等几座高山。另外镇江地处江南，一到夏天暴雨时节，城市内便污水滚滚、水质变差。因此无论是管理者还是百姓都迫切希望解决城市排涝问题，这个项目也必然得到社会各阶层的支持。

四、当前我国PPP 项目融资困境

1.融资渠道受限。

融资问题一直是企业发展或者一些大型项目开展面临的重要问题，就拿我国中小企业融资问题来说，银行或者非银行金融机构对中小企业进行贷款时总是诸多考量，导致中小企业融资难，发展缓慢。这种情况也是在众筹、P2P 网贷、第三方支付等互联网金融发展起来背景下其融资渠道才得到拓宽。

而像PPP 这种耗时长久、斥资巨大的项目其融资渠道更是十分受限，除了政府会有小部分资金支持外，其他资金需要社会资本自行注入。就目前我国互联网金融发展情况来看，其融资模式不适用PPP 项目，如此PPP 项目的融资还是来自银行及非银行金融机构。另外，根据我国政府颁发的财政部92 号文、财金23 号文等条文，PPP 项目的融资更是受到诸多限制。

2.社会资本方选择受限。

自PPP 项目在中国开展以来，央企凭借其自身硬实力一直是PPP 项目主要的社会资本方。2017 年国资委发布192 号文，对参与PPP 项目的央企提出诸多限制，此文一出众多央企纷纷退出PPP 项目市场。

央企的退出给了民营企业更多的机会，民营企业作为中国市场经济的重要组成部分也一直发挥着重要的作用。但是，根据统计局统计数据可以发现在我国的私营企业中中小企业贡献50%以上的税收，而面对PPP 项目的独有特点显然中小企业难以接下PPP 项目的重任。因此PPP 项目的社会资本方还是一直围绕在大型私营企业以及满足国资委192 号文要求限制的一些央企国企等。

3.相关法律不完善。

我国在2015 年正式推行PPP 模式，PPP 模式作为一个国内新生名词，它的出现也一直得到社会各界的关注。多位经济学、财政学专家对PPP 模式提出看法及建议，国家发改委、财政部、国资委等多部门曾出台多项关于PPP 项目融资的法律条文助力PPP 在我国的发展。但是我们对PPP 模式仍然处于一个认识探索的阶段，现存的法律条文不能完整的预见其发展过程中出现的问题，更无法完善的解决其融资问题。

五、结语

PPP 模式虽然在我国是新生名词，但是在上世纪七十年代就产生于英国，并很快在多个国家得到运用。虽然目前我们国家的法律还不够完善，但是政府也一直在努力填补PPP 模式在我国发展的漏洞。2020 年1 月19 号国家发改委投资司启动PPP 项目合作对接机制，进一步推动符合要求的PPP 项目合作对接与落地实施。国家一直在积极引导我们如何建设对国家、对人民、对社会有用的PPP 项目，也希望我国的理论家、实践家都能用自己的方式创造具有中国特色PPP 模式，使中国项目得到世界的认可。