迈向“无废管理”：内涵、挑战及对策

顾伟先，张 坤

（1.山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266237；2.潍坊市人民警察训练基地，山东 潍坊 261200）

据生态环保部统计，2017年全国202个大、中城市一般固体废弃物产量为13.1亿吨，工业危险废物产量为4 010.1万吨，医疗废物产生量为78.1万吨，生活废物产生量为20 194.4万吨［1］，从每年城市废物产生绝对量和增长趋势上来看，城市废物治理压力持续加大——“废物革命”已迫在眉睫。

已有实践表明，打造无废城市的关键在于形成无废管理下多方联动的整体策略。了解无废管理的国际成功经验和潜在的挑战，反思我国城市废物治理的不足，对加速推进城市废物治理顶层制度设计、产业结构优化、机制协同与整合及技术体系创新等，进而实现城市可持续性发展具有重要而深远意义。

一、理解“无废管理”

（一）缘起与进展

“无废”（zero waste，也称“零浪费”）这一术语最初由Paul Palmer在1973年提出，用于解决化学品资源的回收使用问题［2］。随着“无废”理念在刺激可持续性生产与消费、促进资源回收再利用方面的作用日益凸显，“无废”理念被越来越多的政策制定者所接受，并被不断拓展和应用在城市发展中的多个行业［3］，如矿业、电子行业、建筑业、包装行业、餐饮业等。无废管理在发展演变过程中吸收了“废物等级”和“LCA生命周期管理与评估”等思想，并尝试克服“废物等级”思想重事后轻预防和LCA重微观轻宏观的不足，是一种整合性的、实践导向和动态发展的管理理念［4］。

无废管理的理念早已被应用到发达国家的城市管理实践中，相关研究也比较体系化，不仅较为详尽地阐述了无废管理的背景意义、内涵及挑战，而且部分研究尝试构建无废管理指标体系及测定方法，并应用于全球范围内一些城市无废管理绩效检验。Atip Uz Zaman运用“无废管理指数”（ZWI）分析了澳大利亚阿德莱德的固体废弃物管理绩效，认为在目前的废物转移率下，阿德莱德可能达不到无废管理的目标，必须构建市场驱动的整体性、战略性废物回收政策。Christine Cole等人在与英国地方政府CBC的合作中，通过制定、实施无废策略，发现废物预防、家庭教育和行为转变的组合行动是实现无废管理的关键，另外，还认为实现无废管理，家庭食物垃圾必须单独收集［5］。Paul S.Phillips等人结合“英格兰无废场域项目（2008-2009）”案例，发现无废场域建设有必要与城市的过渡城镇、生态城镇等其他发展议题结合起来，而认证标准的建立有益于无废场域的建设［6］。Giulia Romano等人对意大利托斯卡纳区的279个城市2012-2015年的数据进行分析，发现市政政策对废物管理绩效具有显著相关性：当由私营企业运营城市废物服务和个人应税收入较低时，城市废物产量更高；混合所有制企业在废物分离回收率上低于市政公办企业；人口密度和个人人均应税收入越高，废物分离回收率越高［7］。Qingbin Song等人在已有研究的基础上提出实现废物减排的首要策略在于生产前期的设计过程，其次是制造过程，然后是环保意识和末端管理［8］。也有学者认为政府应通过扮演多重角色来推动无废管理的实现，即管理废弃物的服务供应商；废物管理监管者；产品与服务的消费者；良好废物管理实践的教育者；改善公共政策的倡导者［9］。从已有研究来看，无废管理体现出灵活的实践导向特征，尽管已被全球多个城市采用，但并未呈现出一个统一模式化的治理策略，而是各国通过制定适应本土的无废战略、政策整合并推动无废激励机制，实现无废管理的目标。

（二）“无废管理”的内涵及特征

无废国际联盟（Zero Waste International Alliance，2009）较早将“无废”界定为“设计与管理产品与工艺，以系统化地避免和最小化废物产出量与毒性，并保存与恢复所有资源，而不是焚烧或填埋。”Welsh Assembly Govt认为无废管理是通过“4R”，即废物减量化（Reduction）、修复（Repair）、再利用（Reuse）和再回收（Recycling），来实现废物可持续性管理。Christine Cole等将无废管理视为一种理想的终端过程，所有产生的废物将被再利用(reuse)或作为资源被再回收(recycling)，而不需要任何土地填埋或能源恢复(recovery)。尽管不同组织、学者等对无废管理的界定形式不尽相同，但对无废管理核心要义的理解却相差不大，Natália Pietzsch等在总结已有研究的基础上，提出了理解无废管理内涵的七个关键方面，比较具有参考意义，即：①整体性的废物管理；②制定准则/政策，以解决产品与服务的智能规划行动；③传播与教育公民；④开发绿色供应链；⑤关注材料选择中的材料效率；⑥以延长生命周期（为目标）来计划与嵌入市场产品；⑦对卫生填埋技术投资［10］。

二、东京无废管理的经验介绍

东京是世界上最早开展废物分类回收和倡导循环经济的城市之一，也被视为无废管理成效最为显著的代表性城市之一。作为当今世界人口最多的大都市，东京在迅速扩张的城市化进程中也遭遇过“垃圾围城”的窘境。随着经济高速发展，20世纪50年代开始，东京的垃圾产量开始超出城市垃圾处理能力，城市政府一度不得不将70%的原生垃圾直接填埋掉，这不仅没有从根本上解决垃圾问题，而且造成了二次污染等次生问题，进一步加剧了市民的不满。东京废物治理大致经历了集中填埋处理、可燃与不可燃分别处理、细化分类与资源再利用、发展循环经济与废物减量化四个阶段，经过努力，东京的城市垃圾产量在1989年达到峰值后开始下降，东京城市废物治理获得很大成功。

东京废物治理的成功转型是多方因素共同作用的结果，对其他城市的废物治理具有较大启发意义。

（一）充满活力的治理与高效的体制机制保障

东京的环境改造本质上也是一项工程，政府强执行力是东京城市废物治理获取成功的根本保障。如何平衡经济发展与保障环境质量并非一个简单的政策性议题，对这一问题的不当处理成为二十世纪六七十年代日本大规模环保运动的直接导火索。在东京，废物治理理念和政治承诺往往成为公众选举执政者时的考量因素，而候选人也需要通过宣传环保理念与政策、动员非政府组织参与等方式来吸引公众支持。二十世纪五六十年代，支持经济增长的保守主义政府未能就公众关心的环境问题作出积极回应，并最终导致一场政治性运动，上台后的环境进步主义市长Ryokichi Minobe绕过占多数的保守派与东京市民建立直接对话机制，并通过建立更为严格的环境法规和监管机构，从而实现东京由全国环境最糟糕的城市向环保领导者的转型。但环境保护并未从此占据城市发展的主导性议题，自二十世纪五六十年代以来，东京都政府选举结果显示，选民偏好与候选人或执政者的政治倾向在支持经济增长与追求生活质量之间摇摆波动［11］。

（二）前瞻性的发展规划与完善的政策法律体系

将环境发展战略纳入城市发展战略体系是东京环境管理的一大特点［12］。东京都政府制定了《东京都政府环境总体规划》《东京环境影响评价条例》《十年后的东京发展规划》等规划，为指导城市环境政策制定提供了整体性框架。国家层面细致、完善的政策法律体系，为东京环境发展和废物治理提供了法理支撑［13］。一是综合性、基本性的环境与资源政策，如《环境基本法》《环境基本计划》（1994、2000和2006）《循环型社会形成推进基本法（法律基本框架）》《环境和经济发展良性循环远景目标——HERB构想》；二是废弃物和再生利用政策，以“3R”（Reduce-Reuse-Recycle）为核心，对采购、生产、处理、再利用等生产流程的各个环节、各个行业立法，如《循环型社会形成推进基本法》《绿色采购法》《有关促进食品循环资源再生利用等的法律》《有关报废汽车再资源化等的法律》《包装容器再生利用法》《特定家庭用机器再商品化法》《有关建筑施工资材再资源化等的法律》《废弃物处理法》等；三是公民环保意识强化与行为约束方面的法律和政策，如颁布《有关增进环保意愿以及推进环保教育的法律》，设立环保顾问制度，以及创建环保教育和环保知识学习数据库等，在东京随手丢弃垃圾或没有严格遵循垃圾分类标准的市民会面临行政罚款甚至会被判处有期徒刑；四是发布《环境白皮书》，向国民介绍环境现状和环保对策实施情况的年度报告等；五是完善税收和财政扶持政策，如垃圾付费制度和资助环保研究与技术开发等。

（三）以技术革新推动工业生态有效性与精益生产

东京都废物治理在吸收工业生态学“废物即食物”（waste equals food）理念基础上，深度推进精益生产，注重整合产品生命周期中的设计、工程、制造、营销和分销，通过系统优化设计，而不是强调废物的末端治理，促进废物减量化、最小化。在这一过程中，不断地技术革新为实现精益生产和无废管理提供了有力支持，政府通过持续性的财拨款促进废物处理基础设施修建与更新；以需求为导向，促进企业、高校、社会组织、政府间合作，共同开发废物治理技术；强化生产者责任制度，鼓励企业采用清洁生产技术与工艺，发展循环经济等措施保障东京世界废物治理技术最先进的城市之一［14］。

（四）通过细化废物分类促进减量化与资源化

细致严格的垃圾分类为废物循环利用创造了条件，实现了废物的再生资源化。东京自1989年开始推行垃圾分类以来，逐渐形成了现在的可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾、瓶子和罐子、旧衣物和废纸五大类十几项小类划分方法。对于工业废弃物，主要由企业回收处置，对于一般废弃物，则由居民完成最初的废物分类回收。居民家庭和购物商场被要求放置不同类型的废物桶（箱），以方便区分、回收废物。同时，家庭废物回收必须严格执行回收标准，不仅要将不同类型的废物清洗、整理后放进不同的回收袋，而且执行严格的定时定点垃圾回收，对于大件垃圾或超额度垃圾，居民需要遵循垃圾付费制度，价格因种类和大小而定。另外，政府鼓励居民废物循环使用，一些大件垃圾回收后，经过修理以低价或无偿的形式优先提供给有需要的居民。

（五）持续地环保教育、宣传与动员助力无废社会建设

在政府的长期引导推动下，东京社会形成了构建无废城市的广泛共识，并深深融入城市文化之中。一是通过电视、网络、社区公告栏、日历、家庭垃圾指南或宣传册等多种形式进行环保宣传，推动公民垃圾分类和绿色消费；二是将环保教育纳入学校教育，引导学生进入垃圾焚烧厂等参观学习，并通过开展趣味性的环保教育，使学生了解环保知识，提高环保自觉性；三是妥善处理废物治理邻避设施，通过信息公开、公民参与、技术改进、精心设计邻避设施外形与功能等措施，消除公众疑虑，提高公众的环保支持度和参与热情。

三、“无废管理”面临的挑战

尽管“无废管理”为城市废物治理描绘了一幅美好蓝图，东京等城市也为实现无废管理提供了良好范本，但要实现这一目标仍面临诸多挑战。

（一）多重目标调适问题是无废管理面临的首要战略层面问题

作为一种整体性的废物与资源管理理念，无废管理涉及生态经济、政治、环境、技术等多个方面，且这些方面之间呈现出关联性和动态性［16］，理顺与界定多重目标间的逻辑关系，构建多重目标的行动标准、优先次序与框架等需要在政治和政策层面的双重考量（见表1）。

表1 “无废管理”多目标挑战

（二）废物减量化需要无废管理各环节参与者的有效协同

废物减量化这一挑战普遍存在于高消费与低消费城市之中，从全产业链角度看，需要生产商、零售商、废物处理企业及家庭等众多利益相关者同时采取行动，任何一方的参与缺失或无效，都可能造成无废管理的失败。如，澳大利亚大的维多利亚州早在2005年就着手打造“无废城市”，并确定了废物减量和资源回收的具体目标，而受参与不足等困扰，《维多利亚废物与资源回复政策草案（2012）》承认这些目标并没有很好实现。再如美国许多城市虽然推行垃圾分类，但由于末端治理环节缺失，先分后混，打包转移垃圾的行为在国际上广受诟病。

（三）无废管理面临成本控制的巨大挑战

从企业成本控制来看，已有实践表明，无废管理遵循的资源再利用并不必然带来成本的最小化，相反，受技术条件、回收情况等限制，废物再利用往往会造成企业生产成本上升，如一些食品包装行业的回收再利用成本甚至超过直接生产新产品的成本。从政府成本控制来看，无废管理系统的长效运行依赖于政府对多方的持续性财政补贴。一方面，出于生态环保效益考虑，政府鼓励企业承担生产者责任，通过财政补贴支持生产商的废物回收行动。另一方面，政府通过补贴零售商的形式，降低消费者购买支出，鼓励优先选购循环再利用商品。此外，在末端治理环节上，大多数的垃圾焚烧站效益并不能维持自身的运营，政府的财政补贴是维持焚烧站正常运营的重要保障。

（四）行为转变以符合可持续性标准是实现无废管理的关键

这不仅仅包括末端废物集中分类回收行为，还包括前端的精益生产和绿色消费行为。此外，地方间立法缺乏一致性、社区支付意愿不足等问题也是无废管理需要克服的障碍［15］。

四、中国城市推进无废管理的对策建议

在中国城镇化语境下，推进无废管理对缓解资源短缺、环境污染矛盾具有现实的迫切性。一方面，要发挥后发优势，吸收借鉴国外无废管理的先进经验；另一方面，也要清楚认识国内无废城市建设所面临挑战的普遍性和特殊性，突出表现为：废物治理制度建设不完善、管理体制碎片化、技术共生性差、分类标准混乱、社会共识度低、教育引导方式单一等问题。在此基础上，笔者提出了具有操作性的废物治理对策。

（一）以系统化的法律政策保障废物治理实施的合法性

在城市废物治理立法上，我国较早地制定《环境保护法》《清洁生产促进法》《节约能源法》《循环经济促进法》《固体废弃物防治法》等国家层面法律，为城市废物治理提供了一定的法律支撑，但不能否认的是，在地方城市增长主义发展观念导向下，这些本应强制执行的法律被淡化为指导性的文件，执行乏力成为以往城市废物治理行动失败的关键原因之一［16］。无废管理是推进城市可持续发展的一项长期战略，必须依托于完善的法律政策体系。一是细化、完善国家层面立法，提高法律可操作性，为推动发展清洁生产和循环经济提供法理支撑，着重解决行业废物治理法律细化，尤其是对包装、餐饮、快递等新兴行业立法、市场引入机制、生产者责任延伸制度、治理监管与追责等方面问题；二是充分发挥地方政府在废物治理行动中的主导作用，城市废物治理具有较强的地域性特征，城市应在充分调研的基础上，结合地方产业、行业发展现状与规划、家庭消费特征等，制定出台地方性法律法规和废物分类及治理标准，强化落实地方执行力，保障废物治理法律法规严格落实；三是丰富政策工具箱，通过将无废管理嵌入到城市中长期发展规划和城市多元治理目标中，并纳入城市管理绩效考核体系和社会信用体系，构建部门责任清单等，对城市废物管理者和生产者的管理和生产行为起到规范、引导和约束作用等。

（二）以整体性的体制机制设计弥合废物治理体制的碎片化

作为一种整体性的治理方案，无废管理的实现高度依赖于地方管理体制整合与运行机制协同。我国现行城市废物管理体制的雏形可追溯到二十世纪90年代末，体现出明显的属地管理和块状管理的特征，而随着产业链条的不断延长和新兴产业的发展，跨域、跨行业发展趋势加强，行政区划隔离与多部门“九龙治水”［17］已越来越难以适应废物综合治理的要求。加强废物跨域治理与防范、强化部门权责分配与协同理应成为下一步城市废物治理体制改革与创新的应有之意。另外，相比而言，我国城市废物治理运行机制仍不健全，不仅在财政投入上无法与国外一些城市相比，而且在城市废物治理过程追踪、绩效考核与评估体系建设、市场机制引入与权责分配，以及风险防控上仍进展缓慢，这在很大程度上制约我国城市废物治理成效，也应成为下一步废物治理工作的重点。

（三）以精益生产和循环经济推动废物减量化、资源化

无废管理的核心是实现废物的减量化和资源化再利用。当前我国垃圾处理仍以填埋为主，焚烧处理比重仍不高，且国内的垃圾焚烧处理缺乏垃圾分类回收的中间过渡环节，不仅不利于废物减量化和资源化，而且容易造成对环境的二次破坏。从国外一些城市的做法来看，注重产品前端设计，使用新技术、新材料和新工艺对废物回收和资源再利用的效果要比末端治理效果更好。首先要明确企业在废物生产、回收和再利用中的主体作用，通过加大政府财政投入和税收优惠力度等，支持企业废物治理技术升级。其次是通过政策规划、标准制定等手段为构建工业生态系统创造条件，鼓励基于生产链的上下游企业加强技术合作与交流，注重系统集成和协同联动。另外，要尽快制定符合无废标准的行业监管与考核政策，结合地方行业特征制定考核方法、考核重点等内容，强化无废管理政策执行力。

（四）倡导绿色消费和垃圾分类共识化

绿色消费和垃圾分类共识是保障无废管理系统良性循环的关键一环。通过多种途径和方式进行，对不同年龄段、教育状况、收入、行业的群体教育、规制和引导，推动其环保、消费理念和行为的转变，是建立家庭和公民层面长效环保机制的必要前提。第一，通过教育和培训为可持续性消费提供知识、价值观和技能储备，将环保教育纳入不同阶段的教育体系之中，如通过组织参观、课堂活动、常识教育等培养中小学生垃圾分类和环保兴趣，引导中小学生养成垃圾分类习惯，通过提升大学生法律和道德意识与素质，培养大学生的社会责任感。第二，强制推行垃圾分类和有偿回收制度，提升家庭垃圾产出成本，通过垃圾付费减少家庭垃圾产生，同时强化行政措施，对不按照要求定时定点分类回收的行为，进行行政处罚，并纳入社会信用体系。第三，以点带面推升环保共识，充分发挥公共部门、学校、社会组织、公共场所的示范带头作用，以公共或公益部门为突破点，带头推行垃圾分类和选择环保标识商品。第四，进一步加大环保宣传力度，不仅要发挥网络、公交广告、宣传栏广告等平台的视觉宣传作用，同时也要通过城市环保月、环保知识竞赛、趣味赛等形式，增强公民环保切身体验。第五，减少、优化公共垃圾箱、回收站布局，并注意避免理邻避冲突的产生。此外，还要注重发挥社区志愿者在宣传、咨询、引导及监督等方面的积极作用。