公共自行车服务何去何从？——基于四种供给模式的比较研究

肖 悦，周向红

（同济大学 经济与管理学院，上海 201804）

一、引 言

二十一世纪是中国经济与社会发展的新纪元，在不足二十年的时期里，中国的城市化进程实现了“奇迹”增长。然而，城市化的深入发展以及特大、大城市内部生态的逐渐饱和，众多城市问题也日益暴露，例如，末端公共交通规划的空白和配套服务供给方式的稀缺使“最后一公里”出行难成为完善城市公共交通服务、提升居民生活满意度的痛点问题。自行车具有轻便、快捷、环保、低价等优点，是短距离出行的最佳交通工具。因此，在过去十几年里，建设公共自行车系统被很多地方政府纳入公共政策议程中，亦被资本市场视作投资风口。

（一）公共自行车的界定

公共自行车是私人自行车的相对概念，其特点在于使用者对自行车具有使用权但不具有所有权，需为使用支付一定费用。萨缪尔森给出了公共产品的经典定义，即它是在消费或使用上具有非竞争性与非排他性的产品［1］。显然，公共自行车不符合这一定义的要求，使用者需为使用权支付费用，使得公共自行车具有了排他性——将未支付使用费用的消费者排除在外，而在一定的使用范围内，公共自行车的效用并不会因为使用人数的增加而受影响，因此又具有非竞争性。具有排他性与非竞争性的公共自行车满足布坎南对混合公共产品的定义，具体而言，是一种典型的俱乐部式混合公共产品［2］。

本文探讨的公共自行车包括出现过或仍存在于中国市场的所有类型城市单车。它们见证了中国公共自行车发展的历程，不仅区别于技术的应用，也区别于供给模式的运用。目前依旧活跃于市场的公共自行车包括传统的城市公共自行车系统和新型的共享单车。传统的城市公共自行车多为政府组织构建的“城市公共自行车出行系统”，通常以城市为单位进行统一部署、建设，具有固定的停车站点，与城市大公交系统的注册、支付体系紧密相连。共享单车也即“互联网＋公共自行车”，和传统的城市公共自行车相比，其特点在于：通过App提供注册登记及支付服务，具有注册简单、使用门槛低的优点；采用无桩化管理，扫码骑车，落锁还车。

（二）公共自行车的发展进程

2007年，北京市开始大规模投放公共自行车，这标志着智能化运用管理、具有实用价值的公共自行车系统进入中国；随后，杭州、武汉、南京等省会城市开始建设公共自行车系统；后来，全国共有61个大、中、小城市陆续提供城市公共自行车租赁服务。2016年4月，摩拜单车首次登陆上海街头，标志共享单车的诞生，摩拜作为公共自行车服务共享领域的领跑者，上线仅100天，注册用户便突破20万；2016年6月，起源于北大校园的高校单车项目“ofo共享单车”获得B轮投资，进入公众视野。短短几个月，共享单车以指数式的爆发增长进入公共交通系统。截至2018年底，市面存在过70余家共享单车企业，投入自行车数量近2 300万辆，累计投资金额约260亿人民币，用户规模高达2.35亿。

（三）公共自行车的困境

然而，传统的城市公共自行车系统和势头迅猛的共享单车如今都陷入了困境，公共自行车服务再次成为热门社会议题。

中国的城市公共自行车系统虽然发展快速、规模庞大，但是存在规划不合理、资源配套不完善等硬伤。初期的北京各大公共自行车服务公司连年亏损上千万，杭州市政府对公共自行车系统的公共财政投入接近4亿元，武汉市公共自行车运营不足五年便面临倒闭，广州市每年损坏车辆超过半数。大量公共自行车的闲置和损坏使公共自行车公司入不敷出，政府源源不断的财政投入成了沉重的财政压力。

共享单车行业在经历了为期两年的投资风潮后，亦陷入了投资黑洞。自2018年起，共享单车项目就难以得到融资，悟空单车、小蓝单车、酷骑单车等多家企业以亏损亿元的局面惨淡收场。共享单车行业目前主要存在的问题有：恶性竞争，多家企业通过“免押金”“发红包”等形式打起价格战，在资本驱动下疯狂跑马圈地；难以培养客户忠诚度，共享单车作为混合公共产品不具有专门的客户群体，高度同质性无法形成品牌效应；管理混乱造成用户体验差，例如破旧车辆修理回收滞后、押金退还困难；缺乏清晰稳定的盈利模式，自行车行业是典型的重资产行业，“烧钱式”的运营和低廉的收费标准根本无法覆盖投资成本。

二、文献综述

（一）公共产品供给模式

公共产品的供给模式是公共管理领域的经典议题，从利维坦到亚当·斯密再到凯恩斯，政府与市场在公共产品供给中的作用被广泛争论。在传统的公共产品供给模式中，政府最初被认为是公共产品天然的、唯一的提供者，包括亚当·斯密、萨缪尔森在内的诸多学者从税收和公共支出的角度对公共产品供给问题进行了大量研究［3］。哈丁更在著名的《The Tragedy of the Commons》一文中指出，公共产品常因产权难以界定以及个体的自利心态而被过度侵占，政府作为强权代表需要对公共产品进行强制性供给，统一规划分配［4］。然而政府供给逐渐暴露效率与质量低下的短板，二十世纪七十年代西方政府财政赤字与新公共管理的浪潮让公共服务外包成为解决“政府失灵”的重要手段，政企合作成为公共产品供给的又一主要模式［5］。大量的实证研究证明了公共服务外包在特定的时间与环境下能够节约政府供给成本、提高服务质量［6-9］。但这种模式也对政府提出了更高的要求，政府不仅需要思考外包何种服务，更要思考将服务外包给谁，也即政府的定位必须是“精明的买家”［10-11］。二十世纪末期，奥斯特罗姆夫妇提出了除政府、市场两大主体之外优化资源配置的第三种途径——多中心自主治理，强调多主体之间广泛非正式的合作［12-13］。以奥斯特罗姆夫妇为代表的印第安纳学派提倡在混合公共产品的供给上使用多中心合作的方式，主张不同地方政府间、地方政府同市场主体与民间力量建立广泛的合作关系［14］。自二十世纪八十年代以来，多中心治理理论逐渐广泛地被运用到城市治理、环境治理等小范围或跨越边界的公共产品治理实践中［15-17］。

（二）公共自行车的供给模式

中国目前已有近百个城市建立了城市公共自行车系统，但供给模式却各不相同。国内大多数学者认为我国的公共自行车系统供给模式主要有三种：政府主导型、企业主导型、政企合作型［18］。学者王欢明以“萨瓦斯民营化理论”为基准将国内公共自行车运营模式分为纯民营、政府补助、合同承包、政府服务四种类型，这类分法将政企合作细化为政府补贴和合同承包，本质上仍然与三大类型一致［19］。基于案例研究、实证研究等方式，大部分学者认为政府或企业单方面供给均有难以克服的弊端，政企合作是公共自行车系统可持续发展的最佳选择［20-21］。相较于公共自行车系统，公共管理视域下共享单车的学术研究乏善可陈，共享单车的供给模式尚未达成统一定论，有学者认为共享单车是一场纯粹的商业活动，其产生与发展都依赖于资本市场的博弈与运作［22］；有学者认为共享单车不仅体现为“共享经济”，也体现于“共建共治共享”，是企业、政府、社会三方合作的产物［23-24］；亦有学者认为共享单车是表现为政府特许经营的政企合作［25］。政府如何规制共享单车是公共管理领域针对共享单车的热门议题，政府应当参与共享单车的管理是学界共识［26-27］。

三、公共自行车供给模式划分及分析框架

(一)公共自行车供给模式划分

基于对大量既有文献的综述，本文将我国传统的公共自行车系统的三种供给模式定义为：纯民营型、政府包揽型、政企合作型。关于共享单车的供给模式，本文认同“共建共治共享”的观点，认为共享单车是企业主导，政府及社会协同管理的供给模式，故将其定义为协同型供给模式。纵观我国公共自行车供给模式的发展历程，可以较为清晰地发现其供给模式经历着“单中心—双中心—多中心”的演变。

纯民营型是以企业为核心的供给模式，完全由市场主导，政府不参与或很少参与供给过程，公共自行车的产权和管理权都归属私人企业，企业对服务的供给方式、管理模式、发展路径等具有高度的掌控权。政府包揽型是以政府为核心的供给模式，政府依托国有企业进行全额投资，在系统的规划、建立、发展的整体过程中起主导作用，国有企业作为政府职能的延伸负责公共自行车系统的运营，政府既是服务的供给者又是服务的生产者。政企合作型中政府与企业均为供给核心，政府和企业的角色取决于合作形式，合同承包制的政企合作模式在我国传统的公共自行车运营中最为普遍，其表现为政府将公共自行车服务的生产经营权转让给私营企业，通过向私营企业购买的方式为公众提供公共自行车服务，在该模式下，政府是服务的供给者，私营企业是服务的生产者。共享单车式的协同型供给模式则初现“多中心治理理论”的模型，因为其运营涉及企业、政府和社会三大主体：首先，共享单车本质上是一场商业创新，企业自负盈亏承担所有的责任与风险；其次，政府因为该项目巨大的社会效益自愿地参与基础设施建设与管理；最后，公益产品的特质激发了消费者的社会主人公意识，“互联网＋”为其参与监督提供了高效简洁途径。

（二）分析框架

本文的主要研究方法为案例研究法与比较研究法，公共自行车因其兼具公共产品和商品的双重特征，在供给过程中涉及商业运营，故此本文拟从外在运营和内在制度评价两方面对不同的服务模式进行分析与比较。

1.运营模式分析框架

运营模式的研究多见于企业管理领域，因其主要探讨企业的商业模式、盈利方式、资源配置等问题。关于运营模式较为经典的理论来源于亚德里安·斯莱沃斯基等合著的《发现利润区》一书，作者深度分析了当今世界最成功的12家企业的运营模式，明确提出客户群选择、价值获取、战略控制、业务范围是运营模式的四大战略要素［28］（见表1）。

表1 亚德里安·斯莱沃斯基运营模式四大战略要素

亚德里安·斯莱沃斯基等人提出的运营模式四要素是针对所有企业的普适性分析框架，基于其核心概念，并结合公共自行车服务作为混合公共产品的特点，本文建立了新的公共自行车服务运营模式分析框架（见表2）。

表2 公共自行车服务运营模式分析框架

2.内在制度评价框架

关于混合公共产品的治理，多中心治理理论的代表人物埃莉诺·奥斯特罗姆提出了著名的制度分析与发展框架（IAD），并就如何成功实现自主治理列出了八项原则（见图1）。我国的公共自行车服务供给模式显现出“单中心—双中心—多中心”的演变，而这一过程完全依赖于服务供给形式的自我发展与变迁而非人为控制，公共自行车服务供给模式在无形中向多中心治理模式靠近。因此，本文将奥斯特罗姆提出的多中心自主治理八项原则与各供给模式的耦合度作为制度评价的标准。

图1 基于自主治理八项原则的制度评价框架

四、案例选择与介绍

（一）案例选择

案例比较研究法是本文最主要的研究方法，该方法以“目的性抽样”和“理论复制”为原则，关注个案的“差异性”，致力于展示并比较各案例内部的因果机制。本文以纯民营型、政府包揽型、政企合作型和协同型四种公共自行车服务供给模式作为研究对象，在每种模式下选取一个案例进行深入分析。

我国自2007年公共自行车服务出现以来，纯民营型的供给模式代表有北京、天津等城市，政府包揽型的供给模式代表有杭州、株洲等城市，政企合作型的供给模式代表有苏州、徐州等城市，协同型的供给模式代表即共享单车。北京市是我国最早提供规模化公共自行车服务的城市，也是公共自行车服务民营化模式的肇始；杭州是国内第一个将公共自行车规划进城市公共交通体系的城市，首个由政府主导建立了公共自行车系统；苏州市作为公共自行车规模排名第一的地级市，其发展模式为其他中小型城市提供了有益经验。基于此，本文选取北京市公共自行车服务作为纯民营型模式的代表；杭州市公共自行车服务作为政府包揽型模式代表；苏州市公共自行车服务作为政企合作型模式代表；由于各共享单车品牌的供给模式大同小异，因此以整体的共享单车服务作为协同型供给模式的代表。这四个案例出现的时间点分别为2005年、2007年、2010年和2016年，所以也能动态呈现我国公共自行车服务发展的各阶段特征。

（二）案例介绍

1.北京公共自行车服务

中国规模化的公共自行车服务起源于北京，2005-2009年是北京市公共自行车行业的完全市场化阶段，先后出现了贝科蓝图、甲乙木、方舟三大民营企业（见表3）。

表3 北京市私人公共自行车企业情况简介

2005年公共自行车租赁行业在北京萌芽，2008年奥运会的举办为公共自行车行业发展高潮提供了契机，但在之后的两年，公共自行车行业的民营企业艰难图存。三家企业均在短短五年间经历了高速扩张到急速萎靡的巨大转折，最终破产退出市场。公共自行车服务作为一种混合公共产品，兼具公益性与盈利性，北京市的案例是私人资本进入公共服务供给领域的一次有益尝试。

2.杭州公共自行车服务

2007年底，为解决居民“最后一公里”出行问题，杭州市委、市政府决定发展公共自行车系统。2008年3月，杭州市公共自行车系统建立，成为国内首个被地方政府按照公共服务定位进行构划的公共自行车系统。杭州市政府投资1.5亿作为系统启动资金，将公共自行车服务纳入整体公交服务范畴，国有企业杭州公交集团和杭州公交广告公司出资500万元，组建首个国有独资的公共自行车公司。截至2016年10月，杭州市共建成3 354个服务网点，投入84 100辆公共自行车，系统全日使用量为275 335人次，是目前世界上规模最大的公共自行车服务系统。2015年，杭州公共自行车的运营成本大约为8 000万元，但其收入约为7 700万元，资金缺口为300万元，发展至2016年资金缺口已高达千万，政府财政压力过大是杭州模式的主要问题。

3.苏州公共自行车服务

苏州市政府在2010年初决定建立公共自行车系统，通过公开竞争招标的方式，选定由苏州自由运动科技有限公司负责筹划和实施具体的运营工作。苏州公共自行车系统于2010年8月30日正式启动，发展至2015年11月，苏州共有1 285个自行车租赁点，拥有36 399辆公共自行车，其规模在地级市中排名第一，苏州政府与永安公共自行车股份有限公司的合作让苏州成为地级市中的公共自行车建设模范城市。

4.共享单车服务

共享单车，也即“互联网＋公共单车”，是一种诞生于中国社会创新环境下的新型城市公共自行车。2016年是共享单车的发展元年，共享单车行业在这一年实现了“点—线—面”的连续性突破，成为共享经济领域炙手可热的新秀。共享单车进入市场的第三个月，国家发展和改革委员会即印发了《推进“互联网＋”便捷交通 促进智能交通发展的实施方案》，重点提出了“政府引导，安全有序”的基本原则，各级政府主动与共享单车企业合作，建立了非合同化的“软性合作”。以手机App或微信小程序为载体的使用平台让使用者兼具了监督者的角色，由社会责任感连接的“共建—共治—共享”模式初现。

五、案例分析

（一）运营模式分析

运营模式包括服务对象、运营目标、供给模式、运营管理四部分，四种模式的运营模式差异见表4所列。

表4 四种运营模式的对比

1.服务对象

北京市的公共自行车服务无差别服务于本地居民与外来游客，消费者无须提供身份证、居民居住证等身份证明，支付押金便可租车，所有消费者收费标准一致。杭州公共自行车服务将租借者分为居民与游客两种，两者收费标准一致但押金标准不同，居民押金低于游客，且游客租借手续更烦琐。苏州公共自行车租借卡也分为居民与游客两种，但两者租借和收费标准一致。共享单车依托互联网打破了地理的隔阂与界限，服务不再局限于单一的城市或区域，使用者缴纳一次押金便可多处通用，或基于信用使用。

2.运营目标

北京市的公共自行车诞生的主要原因是私人企业瞄准了奥运为公共自行车租赁行业带来的巨大商机，其运营目标即盈利，而其失败也在于未能实现此目标。杭州市政府决定建立公共自行车系统的原因是为解决“最后一公里”公共交通问题，主要是公益性质。苏州公共自行车服务供给中，政府和企业肩负不同的责任，亦具有不同的目标，政府是为了满足公众出行需求，企业是为了获取最大经济利益。共享单车是一场带有公益性质与情怀的商业模式创新，共享单车公司的运营目标是在保持公益性的同时获取利润，两者缺一不可。

3.供给主体

北京模式中，企业既是服务的生产者也是服务的提供者，政府几乎不参与供给过程。2009年，北京市的公共自行车公司多次向政府申请财政补贴或申请经营车身广告，均被政府无视或拒绝。杭州模式中，政府既是服务的供给者也是服务的生产者，杭州市政府为国有企业提供全额资金、土地和其他商业资源，并在后续的运营和维护阶段不断进行财政补贴。苏州模式中，政府是服务的供给者，企业是服务的生产者，政府也负责对企业的生产过程和产出质量进行评估，在评估的基础上再支付费用。在共享单车模式中，企业自筹资金并承担所有风险，是服务的生产者与提供者；政府出于最大化社会效益而进行相关基础设施建设与管理，是服务的监管者；公众是否遵纪守则正确使用和停放是共享单车能否健康运营的关键，因此公众是服务的维护者。

4.运营管理

公共自行车的运营管理包括系统建设、服务维护、服务质量升级、商业运作等，四种公共自行车供给模式的运营管理内容并无差异，其本质差别仍然体现在参与主体，即参与运营管理各个环节的主体不同。

（二）内在制度分析

如表5所示，在自主治理八项原则中四种公共自行车服务供给模式都体现的四原则是：第一，均清晰地界定了资源以及使用者的界限，不同种类的公共自行车都具有独一无二的可识别特征，公共自行车服务供给者制定了明晰的使用规则，规定使用费用和借还流程等，通过注册、办卡、押金等形式确认并圈定使用者，公共自行车服务提供者也通过年龄、健康状况、信用评分等属性筛选用户；第二，分配规则符合所在地的综合条件，所有种类的公共自行车供给模式均依据服务区域的城市规划、人流密集程度、交通状况、市场容量、地理特征等确定投入车辆数目；第三，建立监督机制，在公共自行车服务供给过程中，所有模式都有针对使用者行为的监督机制，定点归还的服务模式会在归还时检查自行车状态，共享单车通过定位追踪、按时落锁、App举报等技术层面进行监督；第四，均建立了分级制裁机制，所有的公共自行车服务都对恶意损坏、偷窃等违规使用行为进行惩罚。

表5 基于自主治理八项原则的内在制度分析

但所有的公共自行车供给模式都未给予使用者决策权，使用者无法对公共自行车服务的供给产生直接作用，但是共享单车模式为使用者参与决策以及制定使用规则提供了路径，共享单车的使用者能够自由选择停放地点，决定资源的分配状态，甚至能够远程协助非账户人员开锁使用。除了早期纯民营模式的北京公共自行车服务，其他三种供给模式都符合嵌套式多层次治理原则，即公共自行车服务作为一种“小型”的池塘资源，其供给与管理能够嵌入至更大的公共池塘资源中，北京市的公共自行车服务未被政府规划进整体公共交通服务中，其经营与管理只囿于企业自身，而其他三类模式都作为城市公共交通服务的重要组成部分被政府重视并协助管理。

六、结论与建议

纵观我国公共自行车服务的发展历程，从企业单独供给至政府单独供给，再至政府和企业合作供给，最后至政府、企业、社会三位一体合作供给，一条由单中心至多中心的发展脉络清晰可见，该演变是新的社会、经济、政治背景下时代的选择。本文从外部运营模式和内部制度两个层面对四类代表性公共自行车服务供给模式进行分析和比较，得出以下结论：

单中心的供给模式在服务诞生初期具有强大的生命力，但缺乏可持续性，由单主体供给模式转向双主体或多主体供给模式具有必然性。企业对市场具有更敏锐的感知，能更准确地抓住市场需求，在服务思维上具有创新性，逐利特性也促使企业在服务供给过程中始终保持高效率，但公共产品强烈的公益性限定了其盈利空间，企业难以维持服务的量与质，也很难实现盈利。政府在推进公共项目建设上具有独一无二的权威引导作用，但难以克服效率与创新能力双低的通病，财政补贴无法保证服务的可持续发展。

从双主体供给到多主体供给，社会力量由浅至深，这不仅是因为科技进步更新了服务的技术模式，更因为公众社会责任意识的觉醒，公共产品使用者不再只满足于享用服务，也渴望参与服务的供给与管理。政企合作模式中，政府的目标是社会公益，企业的目标是经济效益，政企的博弈始终存在，一旦公众作为两者目标的重合点参与供给，便能有效缓和政、企两大主体的目标冲突。但是目前以共享单车为例的公共自行车服务多中心供给模式仍处于雏形阶段，虽其制度设计整体契合奥斯特罗姆提出的自主治理八项原则，但在实施中存在很多问题，解决这些问题的关键点在于加强各主体间的互相约束，控制各主体的自利性。

不同于奥斯特罗姆教授主张的削弱甚至摒弃政府力量的多中心自主治理模式，本文认为中国公共自行车服务可持续供给的要点在于建立“强政府—弱社会”的多中心供给与治理模式，具体要点如下：

第一，公共自行车作为公共交通服务的一部分，需要嵌套至更高层次的公共交通服务供给过程中，政府仍需从城市公共交通整体规划上着眼公共自行车的发展，满足公众出行服务、发展慢行交通、解决“最后一公里”问题的关键不在于公共自行车投入的数量，而在于公共自行车服务提供是否合理有度、方便有序。以共享单车为例的供给新模式已然成为资本逐利的战场，政府需要控制共享单车企业的入市门槛，引导和控制公共自行车的投入数量。

第二，政府规制和社会信用水平是公共自行车服务良好发展的两大保障，共享单车的“滑铁卢”说明中国目前的社会信用水平不足以支撑“自治型”的治理模式，只能通过“强规制—弱信用”的模式维护公共服务的供给。中国社会信用评分体系是政府收集私人数据的官方途径，政府可以加强与企业的合作，将公共自行车服务或其他公共服务的使用纳入社会信用评分中，通过个人信用评分约束使用者的违法违规行为。

第三，吸纳多元主体参与公共自行车服务的供给与管理，更加稳定的多中心治理模式需要更多具备不同行动情景的主体参与。公共自行车服务涉及环保、公交、城规等多项议题,在政府、企业、公众三大主体的基础上，公共自行车服务的供给还需要非营利组织、科研机构、媒体等主体加入，建立、巩固有效的监督机制、制裁机制、冲突解决机制仍需要加强各主体间的广泛合作。