中国政府履行政治职能注意力配置研究——基于中央人民政府工作报告(1979-2019)的文本分析

戚龙飞，吕永红

（新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830047）

一、理论诠释

（一）政治职能

政治职能是政府的核心职能，高效履行政治职能对维护社会稳定，保障国家有序发展至关重要。政治建设是保障，只有充分发挥政府的政治职能，才能为国家的发展创造一个稳定的国际国内环境，维护国家的顺利发展。中央人民政府加强政治建设，履行政治职能，推动政治现代化也是推进国家治理现代化的重要内容。燕继荣认为“政治职能是政府为维护国家利益承担对外保卫国家安全、对内维持社会秩序的职能，诸如军事保卫职能、外交职能、治安职能等”［1］。邓雪琳在论文中为了可操作性，将政治职能的操作定义界定为“政府为了对内维护社会稳定和对外保卫国家安全以及维护祖国统一的职能，如行政管理体制改革、民主、法制、廉政建设、思想政治教育、军事、外交和祖国统一等内容”［2］。

（二）注意力配置观

注意力最初作为心理学概念，是指人的心理活动指向和集中于某种事物的能力［3］。英国著名实验心理学家布罗德本特设计的注意力“滤波器理论”诠释了注意力的产生和运行机制。随着研究的深入，注意力已不再局限于心理学，逐渐向其他学科领域拓展。在管理学领域，诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙最早引入“注意力”。他将注意力定义为“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”［4］。在经济学领域，注意力是一种有价值的稀缺性资源，而注意力经济就是基于注意力这种稀缺资源的生产、加工、分配、交换、消费的新型经济形态［5］。从政府决策的角度来看，注意力代表着政府决策者对特定事务的关注程度［6］。在当代社会，发展日新月异，信息大爆炸，政府面对的问题越来越复杂，接受和处理的信息越来越多。由于政府受自身掌握资源和能力的限制，政府决策者不可能同时且用同样的精力关注全部的事件，必须按照轻重缓急对事件进行排序，对注意力进行合理的配置，做出最准确的决策和行为。

国内学者利用注意力基础观，依据政策文本对中央人民政府和地方政府进行了大量的研究。文宏首次利用注意力基础观对1954-2013年的中央人民政府工作报告进行文本分析，得出政府在公共服务上的注意力配置及转变情况；陈星平、毕利娜、吴道友在其学术论文中基于注意力基础观对1978-2017年的中央人民政府工作报告进行文本分析，得出了改革开放以来中国政府在推进科技人才创新创业的注意力配置，以及各个时期注意力的分布。习勇生在学术论文中根据注意力基础观对的30项省域政府关于“双一流”的政策文本进行文本分析，得出了各省在“双一流”建设中关注的不同方面。依据相关政策文本，注意力基础观可以成为研究政府行为与决策的一种新方法。

二、1979-2019年中国政府履行政治职能注意力配置分析的研究步骤

本文以“政治职能”和“注意力基础观”的相关概念为理论基础，依据1979-2019年中央人民政府工作报告，对中央人民政府的政治职能各个维度注意力配置进行相关研究，探讨政府政治建设的注意力变化。在研究过程，主要使用文本分析法，并运用NVivo 11质性分析软件。研究者收集了1979-2019年41篇中央人民政府工作报告，并以此为基础展开对中国政府政治职能注意力的研究。由于中央人民政府以五年为一个任期，故以五年为单位将政府工作报告进行合并，并对涉及政治职能的内容进行分析测量。

首先，挑选和确定关键词。第一，确定政治职能的维度。本文在学者基础上确定的政治职能限定为民主、法制、廉政建设、思想政治教育、军事、外交和祖国统一等八个维度。第二，本文将合并后的政府工作报告以文本形式导入ROST CM6软件进行分词和词频统计。经ROST CM6软件分词和词频统计后，导出11744条分词结果。第三，筛选和确定关键词。根据上文对政治职能确定的八个维度，对导出的分词结果进行挑选和归类，确定最终选用的关键词（见表1）。为了保证所挑选的关键词与八个维度的契合度，本文利用两个公式进行检验：

M代表完全同意数目，Ni代表第i位编码研究者的同意数目，n代表编码总人数。由于部分关键词存在争议，因此检测开展了两次。经过两轮检测，第一轮信度为0.723，第二轮测试信度为0.825，所以挑选和确认的关键词具有较高的可信度。

表1 关键词汇总

其次，在NVivo 11中建立节点和编码。第一，建立父子节点。以每五年为单位建立父子节点，共建 立“1979-1983”“1984-1988”“1989-1993”“1994-1998”“1999-2003”“2004-2008”“2009-2013”“2014-2018”“2019”8 个父节点。根据上文确定的八个维度，在每一个父节点下建立8个子节点。第二，对文本编码。节点建立后，根据节点开始对文本编码。编码过程中，一个句子可能同时出现好几个关键词。面对这种情况，需要结合文本语境进行判断。当句子的关键词只属于一种维度时，对句子进行一次编码。当句子的关键词属于多个维度时，就对句子在不同维度上进行编码。根据编码整理出参考点的数值分布（见表2）。

表2 参考点数值分布

三、1979-2019年中央人民政府履行政治职能注意力配置分析

经过对每五年及2019年的国务院政府工作报告进行编码分析，得出中央人民政府在履行政治职能方面的注意力配置（见表3）。根据图表能够看到政治职能的单个维度在不同时期的变化情况，以及中国政府在1979-2019年间实现政治职能各个维度的注意力配置情况。

表3 政府对政治职能各维度的注意力配置数值（n%）

（一）总体注意力呈波浪式上升

从1979-2019年来看，中央人民政府在民主、法制、思想政治教育等方面波动较大（见表3和图1），但总体呈上升趋势。政治职能的关注度从1979-1983年的14.58%上升至2019年的17.13%。在这41年间中国政府对政治职能的总体注意力出现了两个峰值。

图1 政府对履行政治职能各维度的注意力变化趋势图

第一个峰值出现在1994-1998年，这五年中央人民政府对政治职能的总体注意力为23.48%，是截至目前的最高值。从图1能够看到这一时期的“社会稳定”“思想政治教育”“军事”“祖国统一”注意力均处于改革开放后的历史最高值，尤其“祖国统一”高于其他时期很多，因此，推高了这一时期中国政府对政治职能的注意力。随着改革开放的不断深入，尤其是1992年确立建设社会主义市场经济体制后，中国政府对物质文明的关注度高，在一定程度上忽视了精神文明建设。社会的快速发展，丰富了物质文明，与此同时各种思想也开始在社会上出现和传播，其中一些思想却造成社会犯罪增加，威胁了社会的稳定。为了维护社会稳定，提升人民的思想境界，中央人民政府逐渐重视精神文明建设，采取各种措施提升人们的思想境界。并且，中央人民政府采取严厉措施打击犯罪，尤其是经济犯罪，为社会稳定保驾护航。苏联解体、东欧剧变后，我国成为最大的社会主义国家。西方妄图颠覆共产党的领导，处心积虑破坏我国的发展。1984年与1987年分别与英国和葡萄牙签署联合声明后，香港和澳门的回归按照计划进行，但是中途也遭受到了敌对势力对香港和澳门顺利回归的破坏，比如1992年香港总督在英国政府支持下，单方面提出对香港现行政治体制进行重大改变的方案。为了给我国的改革开放，经济发展创造一个稳定的国际国内环境，保障香港和澳门的顺利回归，中国政府持续重视军事建设，不断提高自身的军事实力，保卫国家安全和核心利益不受损害。随着国家实力的上升，在“一国两制”思想的指导下，中国政府对台湾、香港和澳门的回归越来越重视。台湾、香港和澳门问题成为中央人民政府的重点关注和解决的问题。1997年香港顺利回归祖国，把祖国统一事业推向了高潮。在这些因素的共同影响下，中央人民政府在这一时期对政治职能的关注度处于改革开放后的历史最高。

第二个峰值出现在2014-2018年，这一时期中央人民政府对政治职能的总体关注度为18.53%。从图1能够看出，这五年“廉政建设”的关注度处于改革开放后的最高点，“法制”的关注度较前一时期有了大幅度的提高，“军事”“外交”的关注度在这五年也得到了提升，这些维度的提高，带动了中央人民政府对政治职能的关注度。自十八大后，党中央加大廉政建设和反腐工作力度，出台“八项规定”加强党风建设，坚持全面从严治党。中央人民政府必须严格遵照“八项规定”和全面从严治党的要求加强党风廉政建设。因此，中央人民政府在这一时期对“廉政建设”的关注度达到了改革开放后的最高值。在这五年内，“法制”关注度提高主要是因为中央人民政府更加注重依法施政和依法执政。随着政府廉政建设的不断深入，为了转变政府的工作作风，提高政府公信力，中央政府在政府工作报告中不断强调依法治国，用更加公平和民主的方式执政。进入新世纪后，我国综合国力不断提升，在2008年世界性的金融危机中仍然发展迅速，尤其是到2010年，成为世界第二大经济体。改革开放的成果，需要强大的军事实力守护。为了保卫国家安全和核心利益，在党的领导下，政府更加重视军事建设，加大军事投入。自习近平主席先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议与“人类命运共同体”思想后，中央人民政府提高了对外交的关注度，围绕构建人类命运共同体和“一带一路”倡议开展了大量周边外交，中国特色大国外交成果显著。

（二）政府在注意力配置在不同维度的特点

1.法制维度的注意力配置处于较高水平

图2 政府对法制维度的注意力变化

从总体来看，改革开放以来，在政治职能领域，中央政府对法制维度的注意力最大，达到30.13%。结合图1和图2，从各个时期能够看到，法制维度一直处于较高水平。1999-2003年、2004-2008年期间，法制维度的关注度高于其他维度。1979-1983年、1984-1988年、1989-1993年、1994-1998年、2014-2018年、2019年期间，法制维度的关注度与其他维度相比位于第二。2009-2013年期间，法制维度的关注度处于1979年至今的最低值，且与同时期的其他维度相比处于第六。虽然有一个时期中央政府对法制的注意力配置力占比较低，但是从整体来看中央政府对法制的关注度处于较高的水平。这说明了中国政府为了履行政治职能，加强政治建设，把更多的注意力投入到法制建设中。新中国成立后，我国一直非常重视法制建设。但是，“文化大革命”开始后，我国的法制建设就遭到了极大的破坏。“文革”结束后，中国共产党痛定思痛，对“文革”进行了深刻的总结。邓小平认为，治理国家靠“人治”是危险的，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”［7］。因此，“文革”后历届政府一直都非常重视法制建设，致力于社会主义法制国家建设。1997年党的十五大上，依法治国被确定为治国基本方略。1999年九届全国人大二次会议上，依法治国被写入宪法。自此，在党的领导下，中国政府持续重视依法执政，依法行政，对法治的关注度达到改革开放后的最高值。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国。2017年党的十九大上，习近平总书记提出成立中央全面依法治国领导小组。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，决定组建中央全面依法治国委员会。党对法治建设的重视，提高了中国政府对法治政府的关注度，将中国政府对法治维度的注意力配置提高到了一个新的高潮。综合来看，中国共产党对依法治国的持续关注和重视，使中央政府对依法行政、依法执政的注意力配置处于较高的水平。

2.祖国统一维度的注意力起伏变化最大

图3 政府对祖国统一维度的注意力变化

图1和图3显示了中国政府对祖国统一维度的关注度，1979-1983年政府对祖国统一的关注度为0.56%，处于同时期的最低值，而1994-1998年政府对祖国统一的关注度为4.68%，不仅是同时期的最高值，也是改革开放以来所有维度中的最高值，最高值与最低值之差为4.12%，为各个时期之最。这说明改革开放后的20年里，中国政府对祖国统一的关注度持续上升，并到达顶峰。改革开放后，随着国力的逐渐的提升，台湾、香港和澳门的回归问题逐渐被提上了日程，越来越受到党和政府的重视。为解决台湾问题，邓小平提出“一国两制”。“一国两制”也成为中国政府恢复行使香港、澳门主权的基本国策。在“一国两制”思想的指导下，党和政府对实现祖国统一开展了大量的工作。1982年9月，中央人民政府与英国政府开始就香港前途问题展开谈判。经过22轮的谈判，1984年12月19日两国政府正式签署了《中英联合声明》，决定从1997年7月1日起，中国在香港成立特别行政区，开始对香港行使主权和治权。1986年6月，中央人民政府与葡萄牙政府在北京就澳门问题举行首轮会谈。1987年4月13日，中葡两国政府签订了《中葡联合声明》，宣布澳门地区（包括澳门半岛、氹仔岛和路环岛）是中国的领土，中华人民共和国于1999年12月20日对澳门恢复行使主权。《中英联合声明》和《中葡联合声明》签署后，随着香港、澳门回归日期的日益临近，为顺利收回香港、澳门主权，党和政府对回归工作持续、高度重视，并做了大量的准备工作。因此，改革开放20年后的时间里，中国政府对祖国统一的注意力配置占比大幅度上升。1994-1998年，中央人民政府对祖国统一的关注度达到最高值。中国政府收回香港和澳门主权后，台湾问题就成为祖国统一当中最重要的问题。中国政府对台湾问题也保持了一定的关注。

3.2009-2019年期间廉政建设维度的注意力连续位于最高

图4 政府对廉政建设维度的注意力变化图

从图1和图4能够看到2008年后，中国政府对廉政建设的关注度从2004-2008年的1.55%，一跃上升至3.68%，与其他维度相比，成为同时期占比最高的维度，并且一直保持到2019年。这说明了中央人民政府2008年后，为了更好履行政治职能，相对把较多的精力放在廉政建设上。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。自此，中央人民政府在党的领导下，在转变政府职能，建设服务型政府方面投入了大量的注意力。十八大后，党中央出台“八项规定”，开始全面从严治党。中央人民政府严格按照党中央要求，高度重视自身建设，廉洁执政，严防腐败。廉政建设成为政府建设的重点工作之一。

4.民主维度注意力逐渐稳定

图5 政府对民主维度注意力变化

从图5可以看出，中央人民政府对民主的注意力配置在1979-1988期间起伏变化大，落差达到2.32%。但是，自1989年起，政府对民主的注意力配置变化没有产生巨大的变化，尤其是2014-2019年期间，对民主的注意力配置在2.1%左右逐渐趋于稳定。这说明我国的社会主义民主建设逐渐成熟，党和政府对中国特色社会主义民主建设更加自信。“文化大革命”后，中国共产党进行了深刻地反思和总结，其中一条重要的经验是，加强社会主义民主建设。为了避免出现个人专断，实现社会主义现代化，在政治上，党和政府高度重视社会主义民主制度建设，强调充分发扬人民民主。随着社会的不断发展，我国逐渐探索出一条符合国情的中国特色社会主义道路，其中包括对中国特色社会主义民主政治的深刻认识。有了先进的理论指导以及丰富的民主实践，中国政府在民主维度的注意力配置更加合理，逐渐趋于平稳，保证了我国民主政治的稳定发展。

5.思想政治教育、外交、军事维度的注意力有上升趋势

图6 政府对思想政治教育维度注意力变化

通过图6可以看到，政府对思想政治教育的注意力配置从1994-1998年的最高值3.22%到2019年的1.4%。表明随着党和政府更加重视宣扬社会主义核心价值观，培养公民“五个认同”“四个自信”意识以及党和政府强调要牢牢掌握意识形态工作领导权，政府对思想政治教育维度的关注度在今后时期会逐渐提升。

从图7能够看出，政府对外交维度的注意力配置呈现波浪式发展，2009-2013年达到改革开放后的谷底。政府对外交维度的注意力配置在2014-2018年和2019年分别为1.2%、1.37%，已连续两个时期上升。随着“一带一路”倡议的深入推进，越来越多的国家开始加入其中，中国政府需用更多的精力处理与这些国家的关系。并且，为了构建人类命运共同体，推动中国特色大国外交发展，中国政府会参与更多的国际事务，因此，需要中国政府用更多的注意力关注外交工作，开展更加丰富的主场外交、周边外交，处理更加复杂的国际关系。综合来看，中国政府在今后一段时间内对外交维度的关注度会逐渐上升，进入新的高潮。

图7 政府对外交维度注意力变化

图8 政府对军事维度注意力变化

结合图1和图8能够看到，政府对军事维度的注意力配置在各个时期都处于较低水平，且在2019年期间对军事维度的关注出现了比较大幅度的下降。中国坚持走和平发展之路。人民军队按照“听党指挥，能打胜战，作风优良”的要求，向建设世界一流军队不断迈进，从而更好地维护中国和世界和平。

6.社会稳定维度的注意力自1994-1998年后逐时期下降

图9 政府对社会稳定维度注意力变化

从图9中能够看出，政府对社会稳定的注意力配置在1994-1998年达到改革开放后该维度的最高值2.72%。自1999年开始，政府对社会稳定的注意力配置以微弱的幅度不断下降，但是在2019年，社会稳定注意力的下降幅度比1998年后的任何时期都要大。政府对社会稳定维度注意力配置的下降，并不是因为政府不关注社会建设和社会稳定。通过对政府工作报告的文本分析，显示出政府在社会稳定维度思想的转变，体现了中国政府逐渐在向国家治理现代化转变。改革开放后，为了维护社会秩序，政府不断加强社会制度建设以维护社会稳定，扩大改革开放的成果。政府在社会管理方面需要做大量的工作，所以对社会稳定关注度维持在较高的水平。进入新时代后，社会治理代替社会管理。在国家治理现代化思想的指导下，政府通过创新社会治理方式，对社会部分事务干预减少，对社会稳定维度的关注度有所下降。但是，随着我国治理思想的不断成熟和完善，政府能够探索出一条符合中国国情的社会治理道路，对社会稳定的注意力配置会维持在一个合理的水平。

四、中央政府履行政治职能注意力配置优化建议

（一）继续加大对政治职能的注意力配置

改革开放以来，中央人民政府对政治职能的注意力配置呈波浪式上升，显示了党和政府对政治建设的高度关注。但是，政府在履行政治职能的各个维度中还存在薄弱环节。当前国际竞争激烈，一个稳定的国内和国际环境能够提高自身的竞争力，扩大自己的国际优势。为了统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，激发我国发展的活力和竞争力，中央人民政府应继续加大对政治职能的注意力，加强社会主义民主和法制建设，坚持依法治国，加强政治建设。

（二）提高思想政治教育维度的注意力配置

根据对中央人民政府的工作报告进行分析后，中央人民政府在思想政治教育维度的注意力配置占比较小。思想政治教育是我国培养爱国、为祖国奉献的人才的重要方式。以各种形式开展思想政治教育工作，能够传播社会主义核心价值观，整合社会意识，为新时代进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想提供坚强的思想基础。因此，要进一步利用现代媒体，发展百姓喜闻乐见的现代文化，推动我国思想政治教育的创新和发展，使社会主义政治文化深入人心，凝聚社会认识，为改革和发展提供思想基础。

（三）社会治理中应灵活把握对社会稳定的注意力配置

结合文本，对1979-2019年期间中央人民政府对社会稳定维度的注意力配置分析能够看出来，中央人民政府逐渐从社会管理向社会治理转变。在这个过程中，中央人民政府为了提高治理效率，将社会作为治理的重要主体之一，更加强调运用社会的力量来治理社会。但是，由于我国人口众多，人们的思想观念，参与意识相对比较落后，社会发展不够成熟。因此，过快、过急地让大规模社会力量参与社会治理中，往往会起到相反的作用。稳定是发展的基础。当前我国正处于全面深化改革的关键时期，只有在社会稳定的基础上，才能扩大改革成果，促进社会的进一步发展。所以，在向社会治理的转变过程中，要发挥引导作用，鼓励公民和社会在党和政府的领导下，积极参与到社会治理中。