当前营商环境现状分析及对策研究

毕凤霞 杨潇 秦继民

摘 要：当前，我国经济已经由粗放增长转向高质量发展，越来越多地方政府已经认识到，营商环境就是生产力，是比金子还宝贵的软实力。政府部门主动变身为“店小二”，把企业、群众办事的痛点、堵点、难点作为自己工作的着力点，积极放下身段、俯下身子，扩大“放管服”改革，优化提升服务水平。就目前徐州市的营商环境而言，政策法规配套不健全、市场机制发挥不充分、“放管服”改革落地不扎实等问题已明显影响经济和社会发展，亟待突破解决。完善和改进营商环境，不仅需要充分认识构建“亲”、“清”新型政商关系的重要意义，也要做到“亲”、“清”一个都不能偏废、一个也不能少，需要在建设服务型政府、依法行政和法律制度落实等方面做出更多坚实努力。

关键词：法治化营商环境;民营企业;政商关系

中图分类号：F42文献标识码：A文章编码：1672-3163（2020）01-00071-06

营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，是积极有效开展合作交流、参与和提高国际竞争力的重要依据。世界银行《营商环境报告》被认为是投资的风向标，依据该报告，优良的营商环境，可以促进投资0.3%的年增長率，促使GDP0.36%的年增长率。《2019年营商环境报告》表明，我国营商环境相比2008年提升了32位，位列全球第46名，第一次进入前50名。《2020年营商环境报告》显示，我国连续第二年跻身全球营商环境改善最大的经济体排名前十，位列190个经济体中的第31位。在我国经济发展走向高质量发展的过程中，提升营商环境，显得尤为重要。

一、当前优化营商环境的时代背景

营商环境，按照世界银行的定义，就是伴随企业活动全过程，包括在建设许可、获得电力和信贷、财产登记、执行合同、知识产权保护、跨境贸易、经营活动、纳税、关闭合约及执行等方面遵循的政策法规所需的时间和成本的总和。具体而言，包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等诸方面。优化营商环境，已经成为解放生产力、提高综合竞争力的主要途径，成为衡量一个国家和地方经济发展的重要软实力。

党的十九大报告明确指出，要“激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业”。2018年国务院首次常务会议的第一个议题就是进一步部署优化营商环境。近期，全国各地又纷纷出台系列政策举措，聚焦改善营商环境，以促进经济转型发展。其中河北省人大专门为优化营商环境立法，表决通过了《河北省优化营商环境条例》;山东省领导牵头挂帅，强力推进优化企业开办、不动产登记、工程建设项目审批等十大专项行动;湖北全面实施市场准入负面清单制度，敞开市场大门;江苏省在2018年出台了《聚焦企业关切大力优化营商环境行动方案》。

为什么现阶段我国如此重视营商环境的优化营造？

首先，是全面深化改革的客观要求。从40年改革开放大背景来看，优化营商环境就是政府的自我改革、自我革命，是执政能力、执政体系的进一步完善。“无论是转变政府职能，还是‘放管服改革，亦或建设服务型政府，都需要一个实打实的抓手，从目前的情况看，营商环境的优化改革便是这个有力的抓手。”

其次，是产业转型升级的必然趋势。一方面，部分新的企业、新的业态、新的模式要成长起来，自然需要新的市场规则，也就是为市场准入提供更加便利的环境。另一方面，部分企业尤其是僵尸企业也要退出市场，要有合理的退出机制。产业转型升级，一进一出，在当前这个时间节点上与营商环境优化有非常高的契合度。

第三，是政府转变管理模式的现实需要。目前，我国形成了超过1亿的市场主体规模，如何营造竞争有序的市场环境从而服务于高质量发展大局，决定了对高质量监管的行政管理模式需求，而最可行、最便捷的途径便是营商环境改革。以往，政府治理绩效如何，GDP说了算，这是一种自上而下的评价方式。而营商环境好不好，关键看市场便利度和公众获得感，这是来自政府之外自下而上的评估。因此，营商环境的好坏已成为建设法治型政府、服务型政府的“试金石”。

二、当前徐州市营商环境存在的主要问题及表现

营商环境到底怎么样，民营企业最有发言权。目前全国市场主体中民营企业占已90%以上，徐州市民营企业比重也接近这一比例。它们既是营商环境的受益者，同时也是营商环境的塑造者。“春江水暖鸭先知”，民营经济无处不在的分布特点，使得它们对营商环境的感触最直接、最真切，也最全面。在一定意义上，民营企业在经营中遇到的困难和阻碍是对当前营商环境最客观的诉求和反映。

（一）公平竞争市场机制没有完全形成，民营企业期盼更好的获得感

一是政策不透明。利好性的政策没有预兆性，主管部门也没有主动公开，导致企业既无法知晓，也无从查起，等按照上级要求准备好材料，政策往往已经过期，享受不到利好性政策带来的好处。少部分跟政府人员关系密切，导致了寻租现象。如根据《徐州市名校优生引进计划实施办法》，徐州市对引进名优毕业生的企业进行补贴，但具体申报需要各引进企业主动完成。根据调研，引进有博士、硕士的部分民营企业，对该政策不够了解，人社部门也未能对企业进行政策宣导，很多企业未能按时、按程序申报，而政策相对公开后，但又变为大学生招引，且申报系统至今尚未完全设计上线，企业申报程序等也发生了变化。如在徐州公共建设工程领域，不少招投标项目设置投标期较短，且公示范围狭窄，加上程序繁琐、申请困难，一些有实力的中小企业因为时间、渠道等原因，造成知晓度不高，未能及时参与形成公平竞争。

二是政策不开放。调研表明，一些垄断行业开放度不足，“弹簧门”“玻璃门”“旋转门”依然存在，使企业不能享有平等的存在感和话语权，很难争取到应有的权益。如特种设备检验行业的开放度极低，民营企业进入该行业难度很大，夹缝中求生存现象普遍。在行政审批、工程建设、土地开发、公共项目招投标、财政资金补贴等重要领城和关键环节，也同样存在诸多难题，托人情、打招呼等现象仍然存在，这种隐形变异的官商交往也助长了以权谋私现象发生。

三是政策不协调。各个职能部门下发的政策文件不统一，形成了多、碎、散现象，客观上造成了条线分割、各自发令，前后不衔接、部门不协同、相关不相融的状况。例如企业市场准入机制放开后，工商登记的灵活性使市场主体迅猛增加，但因环境建设、无标准的环保一刀切政策，导致市场主体不得不停滞，大量企业因此停业停产甚至关闭。如国家税制改革及出台的企业税制优惠政策，旨在促进企业积极性，大力发展生产力，然而具体到实际操作中，税务部门对企业发票每月限量发放，到月底更是“一票难求”，导致企业因为没有发票而丧失订单，严重影响发展经营。

（二）“放管服”改革要求落实不到位，民营企业期盼更优的服务感

构建“亲”“清”新型政商关系以来，民营企业成长环境趋于健康;一系列简政放权的措施，激活了市场，便捷了市场主体。在鼓楼区市场监管局注册登记大厅，“放管服”改革成效尤为显著，电子屏上滚动的企业名称和办事信息直观清晰，使前来办理注册登记的企业几乎不需要排队，基本都在5分钟内办完业务，相比之前更加简化高效，但仍有相当问题需要重视。

一是不想放。不少民营企业反映，基层仍然把中央的“放管服”改革当作权力使用，多头监管、重复监管没有根除，監管不公、滥管过度现象依然存在，让企业疲于应付;一些“放管服”改革单位存在“人进事不进、事进权不进”的现象，部门窗口仅有“收发室”、“中转站”功能，只能咨询不能办事。有的部门电子政务水平不高、员工操作能力偏弱，在线办理事项极为有限。落实到支持中小微企业发展上，又是照搬上级政策文件，针对性、自主性、灵活性措施较少。很多时候看到政策，无法享受;看到空间，不能进入;看到机会，难以把握，不能做到“非管即放”。

二是放不开。一些核心事项改革推进力度缓慢，政府部门间数据库不共享、不互通，职能部门可能出于财政压力、规避风险、权责压力等考虑，客观上还设有门槛。有些审批权下放后，由于基层设备、人员、技术和场地空间欠缺，承接能力不足，致使下放的审批事项时间拖得更长。如新成立的徐州市综合性服务平台，集中了行政审批权，但授权不充分、运行不规范、放权不开明。

三是不敢放。上面放了权，怕下面乱作为、或被问责，使执法人员在行政执法时不敢放、不敢服。如一些中小民营企业频繁专项检查，少数执法人员态度生硬、方法死板，极易激化矛盾，导致企业不理解、难配合，执法人员也易被问责。如某局以防范岗位风险为由层层设障，办理一项事宜，却要求企业提供劳动合同、劳动者职称、劳动资质证书等非法定职责范围内不相关的材料，企业敢怒不敢言。又如某企业仅生产检查，就接受7家单位近15次的检查;非公数据的调研，就接受了8家单位的先后摸底，令企业疲惫不堪、怨声载道，这和“有求必应、无事不扰”的服务机制背道而驰。

（三）政策法规缺乏配套规定，民营企业期待更大的安全感

行政法律法规设立本意，倾向于保护公众利益最大化。但具体实施过程中情况千变万化，很多法条缺少可操作性，在执法过程中出现了执法尺度不一、量罚困难等现象。如对违反《食品安全法》的罚款额度，很多违法行为起点罚为五万元。一方面，根据“四个最严”要求，市场监管局往往对经营困难或经营额较小主体处五万元的从轻底线罚，在减轻处罚情节不具备的情况下不适用减轻处罚。另一方面，法院多从营商环境、社会纠纷解决角度出发，裁量尺度和考虑因素明显不一致，多个案件出现减轻处罚的改判。鉴于法条对减轻和从轻的具体情形规定并不明确，省级部门制定具体裁量标准在执行中表现不一，致使该类罚款面临尺度混乱、执行困难、法条威慑性不足的问题，导致法律不接地气和执行的尴尬性。

最高法、最高检对服务和保障民营企业发展，营造保护企业家合法权益的法治环境的精神明确，但在具体执行过程中缺少灵活性。对于刚成立的小公司、新公司，通过寻找法律空白和不规范来降低成本。对一些情节轻微的不规范行为，按照罪刑法定、疑罪从无的原则进行处理，以发展的眼光看问题，往往更能体现“两高”文件精神。

（四）国际化趋势对规范运营需求与企业缺乏规范性的矛盾突出，民营企业期待更实的存在感

未来政商关系的趋势，只会更加公平开放、清澈透明;企业间的竞争与发展，日趋回归核心竞争力，“靠产品”“靠管理”和“靠创新”必将取代“靠规则”“靠政府”。营商环境国际化，要求建设竞争、高效、规范的市场秩序，建立与国际接轨的营商规则、行业标准，但目前现状并不能适应“一带一路”、“走出去”的大战略。例如，市场主体行为规范化缺失，导致“被法人”“被高管”现象明显增多，长期无实际运营或吊销状态的僵尸企业仍然存在，严重影响市场信用度。

企业法务战略是企业生存发展的职能战略，现代社会，企业经营领域涉及问题越复杂、越高端，越需要健全的法治体系。由于大量中小企业没有专门法律顾问或法务部门，缺乏对应的风险防范和规范的运营管理机制。仅以2018年为例，徐州市与企业有关的纠纷案件律师代理率仅为44.74%，充分表明当前中小企业对于法务重要性的忽视。

三、徐州市营商环境存在问题的主要原因及分析

（一）体制因素：政府和市场的关系并未完全理顺

市场信息是市场参与者决策的主要依据。调研表明，越是行政干预多、改革滞后的领域，市场信息越容易被掩盖和滞后，政商关系就越容易被扭曲。一些部门落实全面深化改革决策部署不到位，与政府和市场的关系理不顺、走不直、渗不透，职能权限界定不清晰有很大的关系。

市场相关政策信息传达不完全、不均衡、不对称，大多部门对上级政策、文件直接转发，不了解不理解，如很多应该减免的税收和审批项目，你不问他不说，你不细问他不细说，如果企业不主动提出来，有的部门在本已知道应该减免的情况下，还会继续收费和审批，遇到企业咨询就踢皮球。非公企业在市场准入以及获取各类生产要素等方面更渴望平等待遇，以充分享受生产要素配置，把握市场发展方向，这是市场的基本功能。政府应当明确与市场主体的关系，根据市场需求和产业发展方向，鼓励、指导、引导企业经营方向。作为一线服务于企业的政府职能部门，对中央及上级部门的战略方针及政策指导，应当研究透彻，及时传递，制定适应市场规律的“实战实用”的策略，确保政策落地，绝不让政策躺在“抽屉”里。

（二）传统习惯：部分领导干部不作为思维根深蒂固

调研发现，目前部分领导干部在和民营企业打交道时，存在三类相对突出的问题。一是不愿为，有的认为只要和民营企业打交道就有被围猎的风险，帮民营企业办事就会有嫌疑，不愿和企业多交往;有的认为廉政风险好把握，行政风险不好把握，一旦出问题就要受处分、被追责，宁愿少干事，不愿被问责。二是不作为，有些人迫于反腐高压态势，想着既然帮企业办事没有好处可拿了，不能腐了，也就不敢腐了、不想腐了，那还不如不干;有些人则认为干得越多风险越大、犯错几率越高，存在着被问责追究的可能，就想办法推卸责任、消极作为。三是不会为，有些人不是不想“亲”，而是不会“亲”，老办法不管用，新办法不会用，软办法不敢用，不知道边界划定在哪里、服务提供在哪里、权力运用在哪里，陷入了思想僵化、知识老化、本领退化的窘境。

（三）思维方式：依法行政在政府部门尚未深入人心

“绝对的权力绝对导致腐败。”当前，公平透明的市场秩序还没建立起来，重要原因是依法行政的理念没有树立起来、依法行政的要求没有落实到位，导致法治规则被潜规则所替代，法律的尊嚴和制度的权威在潜规则面前变得软弱无力。但在实际生活中，不少部门对政策落实不好、效果不彰，变“放管服”为抓权。有的部门仍然一口遮天、吃拿卡要、拖阻梗塞。有些基层执法部门对大政方针认识不到位，执行有偏差。有时新政策出台后，各基层部门在实践中为求快而忽视影响，也偏离了初衷。在政策制定方面，前期调研不够，没有充分听取企业意见，对政策实际影响考虑不周，没有给企业留出必要的适应期。有些政策相互不协调，政策效应同向叠加，导致一些初衷向好的政策产生了抵消作用。面对权力的制约，市场准入机制仍需进一步开放，既要对外开放，更要对内开放，进一步缩减市场准入负面清单，推动“非禁即入”普遍落实，构建公平统一、权责明确、透明高效的市场监管制度。加强对工作人员的监督，可以借鉴吸收企业管理中的考核机制，按照“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”的要求，请企业家和广大服务对象进行打分考核，将其评价结果作为工作考核的衡量标准之一。

（四）市场环境：稳定诚信的市场环境尚未形成

市场环境也是企业经营面临的一道大坎。稳定的市场环境，是企业期盼的定心丸，但多变的政策、新官不理旧账等因素，仍是限制企业长期稳定规范经营的重要因素。如企业厂址的屡次搬迁、政策的朝令夕改等因素，扼杀了“百年老店”、“百年名企”的形成。

失信也是导致企业家对营商环境信心不足的重要因素。在许多民企与政府合作的项目中，一旦政府出现欠款，企业往往处于弱势地位，要债不易，甚至有的企业因政府欠款导致资金回流困难而被拖垮。虽然各级政府工作报告中都提出，政府要带头讲诚信守契约，决不能“新官不理旧账”，然而仍有很多部门拖欠账款。在政府公信力遭遇挑战和影响的同时，部分企业家甚至陷入“走一步看一步”的迷茫，或者打铤而走险的擦边球，导致企业生不定根、居无定所、信心不足。

四、优化提升徐州市营商环境的对策建议

（一）构建“亲”“清”新型政商关系，厘清政商边界

营商环境的优化，关键和核心在于“亲”“清”新型政商关系的构建。所谓“清”，本质是廉洁，就是对政商往来中“权力寻租、吃拿卡要”和“为官不为”等问题，列出“负面清单”，划定红线。所谓“亲，本质是服务，就是政府要尊重企业的主体地位，按照市场的原则去服务企业，打造出亲商、重商、扶商的营商环境，让企业心无旁骛谋发展;政府人员要坦荡真诚地与民营企业交往，做解难救急的服务员，通过系列“放管服改革”，真正为企业“松绑解枷”送温暖。“政”是矛盾的主要方面，要让诚信服务理念深入人心，带头做到言必行、行必果，做出的承诺和政策及时兑现。政与商，既要加强合作，又要坚守原则;既不畏首畏尾，也不触碰红线、边界。

（二）健全营商法律和政策配套体系，夯实安商基础

市场经济本质上是法治经济，通过法律制度规范市场秩序、保障市场主体权益是现代市场经济运行的基础条件和显著特点。健全营商环境法律制度、以法治方式推进保障营商环境的建设进程，是优化营商环境的最佳选择。国务院审议通过的《优化营商环境条例（草案）》，将近年来“放管服”改革的有效经验做法上升到法规层面，并对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业提供制度保障。从即将出台的优化营商环境专门行政法规开始，结合徐州实际，制定具有明确标准及操作性强的实施细则，真正将全国的改革经验借鉴落实到徐州，从而为优化营商环境提供保障。

一是形成体系化、梯度化营商环境标准体系。优化营商环境，不宜只突出一个标准，宜包容各市区各行业的营商环境差别，既要考虑到国际化规则，也要考虑民营企业自身的感受，更要避免沦为新一轮自上而下的目标责任考核，层层加码最后致基层不堪重负。例如，环境治理中，为降低环境污染指数，未先分析各地区导致严重污染的原因，未确定各类企业环境检测标准，为完成行政业绩考核各地区全部一刀切，以罚单的多少作为考核标准，使税收和发展顾此失彼，企业更是苦不堪言。

二是以法治协同引导城市打造营商高地。在我国营商环境建设迈上法治化新台阶之际，恰好也是世界银行增加中国新样本城市之时，徐州更应当借助区位优势把握机会，积极向全国龙头城市学习，以法引导发展方向，制定政策举措。

三是建立科学合理的立法规划和立法评价机制。针对目前一些领域立法滞后于经济社会发展和改革创新实践需要，要达到优化营商环境的目的，亟需立法前做充分调研，立法时法条列举考虑充分，配套规章和政策辅以完善，立法后做好立法效果评价和评估，切实实现科学立法、民主立法，通过营商环境法律体系的建设为社会主义法律体系建设积累可行的立法经验。例如设立政策法规建议网上平台，收集企业或群众在实践中对立法缺失或落后的情况反馈，充分征集意见，使立法行之有效。

（三）努力打造高效服务型政府，营造重商氛围

营造良好营商环境，必备前提是提升政府服务意识，加大服务举措。应牢固树立“企业就是发展、政府就是服务”的理念，探索为企服务制度化、常态化工作机制，主动帮商、安商、富商。继续深化“放管服”改革，加快“一站式受理”、“最多跑一趟”进程，学习并引入一流城市的政府服务技能，充分利用“互联网+”概念，将网络与政府服务充分融合，占领网络服务高地，实现从“一站式服务”到“一网通办理”的智慧政府转变。提高企业享受政策的便利性和快捷性，提高市场主体的满意度和获得感，打造领先的营商环境。

我國正在加快建立以信用承诺、信息公示为特点的新型监管机制，构建公共联合征信系统。在此环境下，应注重企业信用建设及引导，建立统一的企业、个人信用信息公共数据，积极推进政务诚信、电子商务诚信、个人诚信等重点领域诚信建设，将企业信息公示系统与个人征信系统进行数据对接，实现对守信和失信行为的联奖联惩。对失信企业信息通过平台及时推送，并通过便捷的信用查询渠道，降低制度性交易成本，降低企业交易风险，靠“软环境”抵消“硬成本”，使本地区企业获得更加优质高效的服务。

（四）多措并举降低企业成本，疏通富商通道

深入探索企业税费的可降低空间。充分考虑经济周期和环保要求，分类、分步实施降税措施，妥善解决“营改增”所致实际税负增加问题，清理取消不合理行政性收费，推出制度性、见实效的清费举措。

大幅降低民营企业融资成本。开展金融服务民营企业和关注中小微企业行动，银保监局和商业银行同向推动民企贷款政策落实，着力解决对民营企业抽贷、压贷、断贷和高息过桥等突出问题，针对性扩大信贷投放。

完善保障企业人才需求的激励措施。将民营企业人力资源开发纳入政府人才规划，通过组建管理型人才和技术型人才培训交流平台，积极为民营企业中的科技人才创造良好的工作、生活条件，引导企业建立有利于激发潜能、自主创新的评价和奖励机制，有效缓解结构性用工矛盾，降低用工成本。例如针对企业高新技术人才的优惠政策，关键在于进一步加大力度、加强监督，避免滋生腐败。

（五）加大民营企业政策倾斜保护力度，培育亲商土壤

全面清理各种规范性文件不符合产权平等保护、企业平等保护的各项规定，完善知识产权保护相关法律法规，实施“互联网+”知识产权保护，通过源头追溯、实时监测、在线识别等，提高执法保护效率，对保护民营企业产权做出正确引导。

建立政府与民企的常态化沟通制度机制，及时了解和掌握民营企业诉求，提高服务的精准性和及时性;及时查处并公布一批行政垄断案件，坚决纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。

加强对企业家的正面宣传，对优秀企业家给予适当的社会荣誉激励，使他们有一定的成就获得感，提高企业家社会地位和责任担当;建立企业维权机制，组建民营企业投诉中心，为企业提供法律咨询和服务，保障其享受到相应的权益。“水深则鱼悦，城强则贾兴”，通过民营企业政策落实和政策倾斜，必将有效激发市场活力，带动创业创新热潮，实现地方经济的可持续发展。

责任编辑：蒋建忠