推动城市少数民族流动人口服务管理机制创新探索

姜丽华

摘 要：城市少数民族流动人口管理的民族性因素特征明显，它既是城市治理问题，也是具有一定敏感性的政治问题。中国特色社会主义进入新时代，城市治理和城市少数民族工作面临着新课题、新情况。近年来，青岛市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以铸牢中华民族共同体意识为统领，综合调动社会各方面力量积极参与服务与管理，多管齐下，多措并举，进一步推动青岛市少数民族流动人口服务管理机制创新。

关键词：城市;少数民族流动人口;服务管理创新

中图分类号：D633文献标识码：A文章编码：1672-3163（2020）01-00059-05

伴隨着我国全面深化改革加速，各种资源向发达城市聚集，引发大规模少数民族人口跨省流动，青岛市少数民族流动人口早已超过世居少数民族人口，在给城市发展带来新元素的同时，也挑战和考验着城市的管理水平。近年来，青岛市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以铸牢中华民族共同体意识为统领，针对城市治理和城市少数民族工作面临的新课题、新情况，综合调动社会各方面力量积极参与服务与管理，进一步推动青岛市少数民族流动人口服务管理精细化、精准化，努力实现在青岛的各民族群众“进得来、留得住、融得进、过得好”的目标，为青岛建设“中国—上合组织地方经贸合作示范区”和现代化国际大都市凝聚磅礴的民族智慧和精神力量。

一、创新青岛市少数民族流动人口服务管理的实践土壤

（一）社会主要矛盾转变：传统少数民族流动人口服务管理创新面临新的挑战

中国特色社会主义进入新时代，判断依据是十八大以来中国社会主要矛盾发生根本性的转变，表现为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记指出少数民族流动人口“三个不适应”，即“进城的少数民族群众对城市的生活和管理方式、城市居民对他们的某些生活和行为方式以及我们的工作方式和管理机制等都不能很好适应。”[1]一方面是各少数民族群众对美好生活各种要素的需求不断提高，各族群众在公平正义、民主法制和维权意识领域提出更高要求。另一方面是进一步提高城市民族事务治理水平现代化。民族工作部门人员数量少、专业化程度有待提高，一些地方的民族工作机构在党和国家机构改革中进行调整，或与统战部等部门“合署办公”或纳入统战部门，责权划分还未完全到位。加之城市民族工作具有敏感性、辐射性、连锁反应性等特点，因此出现了“我们的工作方式和管理机制等都不能很好适应”的现象，这些都对青岛市委市政府民族事务的治理水平提出更高要求。

（二）顶层推进：多主体参与为城市少数民族流动人口服务管理创造新机遇

习近平总书记在第六次全国民族团结进步表彰大会和中央第一次城市民族工作会议上，对在全面深化改革和社会主义市场经济带来的机遇和挑战背景下，更好地做好城市民族工作提出根本方向和基本遵循。习近平总书记还强调动员全社会力量共同参与城市民族工作，提出“加速法制化进程、加快信息化建设、构建合力化格局”的城市民族工作创新对策。[2]同时对参与城市民族治理工作的干部队伍的能力和水平提出要求。从以上会议精神可以看出，面对新时代民族工作的新形势和阶段性特征，国家顶层设计不断发展和完善新时代城市民族工作的方针政策。顶层设计打破了原有的单位制、单一形式推进城市民族工作的传统思维，为社会组织等社会力量参与城市民族事务治理谱写了一个新篇章。

（三）探索与创新：青岛市少数民族流动人口服务管理精细化

青岛市委市政府为了让少数民族流动人口更好地融入青岛，多个城市公共服务领域围绕城市少数民族流动人口服务管理精细化，进行建设性的探索和创新。2014年，在少数民族流动人口超过百人的29个社区建立“民族团结进步工作室”。在民政局的支持下，各区在民宗局、民族宗教事务科、统侨科等相关部门为提供专业社会工作服务，专门设立城市少数民族社会工作专业岗位。2015年依托市民族团结进步协会成立了“青岛市少数民族医疗工作服务队”，为少数民族流动人口提供免费医疗咨询和义诊服务。市南区将社会工作引入民族宗教领域，设立全市首个民族团结服务站社工岗位，探索符合少数民族特色的工作方式服务少数民族群众。2016年，青岛市民宗局和司法局联合社团组建“青岛市少数民族法律援助工作服务队”。由于这些开创性的富有民族特色的工作，青岛市在少数民族流动人口服务管理中取得的成绩受到了国家民委的高度肯定。2016年被确定为全国少数民族流动人口服务管理示范城市，2018年被确定为全国深化少数民族流动人口服务管理体系建设二十个试点城市之一。青岛市逐步形成党委集中统一领导，政府部门相互联动、政府与社会协同的城市少数民族人口管理和服务创新的新格局，各项工作朝着更加精细、精准的方向稳步推进。

二、城市少数民族流动人口服务管理中存在的问题

课题组于2019年6-7月深入青岛市少数民族流动人口较多的南区高邮湖社区、李沧区虎山路街道百通馨苑社区、城阳区流亭街道杨埠寨社区和即墨通济区硕丰苑社区四个社区，选取了少数民族流动人口代表和基层统战民宗干部，进行了问卷调查和深度访谈，发放调查问卷200份，涉及近30指标的问卷调查，集中反映的问题如下。

（一）各职能部门之间主观响应与实际参与存在差距

进入青岛市的少数民族流动人口，从整体上看，具有流动性较强、收入偏低、技能较差、治安意识偏弱、维权意识强弱不均等特点，也是城市少数民族流动人口服务和管理的重要内容。事实证明，这些方面的工作单靠统战部门无法完全实现，统战部门是第一责任主体，还需要公安、综治、教育、医疗及市场监督管理局等部门的大力配合。大部分区市的职能部门主观上响应都很积极，但在具体协调中，囿于各种复杂因素的限制，参与民族工作中出现“放任自流”和“推卸责任”等状况。部分区市服务管理的工作定位不清晰，有的偏重于管理，有的偏重于服务。

（二）少数民族流动人口聚集的社区建设仍然存在短板

社区是提供少数民族流动人口服务的基本单位，也是提升少数民族流动人口生活满意度及真正融入城市的重要载体。为了实现这一目标，社区治理组织架构还需进一步优化。在实际工作中，社区承接着多个政府职能部门，如分管民委、宗教、民政和公安等部门，但是它们之间互相间信息沟通不畅、工作衔接协调不足，致使社区工作出现政令多头，交叉重复，任务繁重的状况。从调查的情况看，社区少数民族流动人口最需要的，针对少数民族群众开展的就业培训、教育卫生和社会救助等方面培训不足、开展有针对性的民族特色服务及民族文化活动，还有较明显的差距。

（三）针对城市少数民族流动人口服务管理的地方性政策法规缺乏

在與相关民族事务委员会负责人的访谈中了解到，目前缺乏专门针对少数民族流动人口服务管理的地方性政策法规。目前适用的法规还是上个世纪九十年代颁布的《山东省民族工作条例》，因此，缺乏针对性和地方性特色。政策的缺乏容易导致少数民族群众用在流出地享受的“优惠照顾权”替代平等的“公民权”。假如青岛市政府缺乏针对少数民族流动人口相关优惠性政策，他们在青岛市无法享有优惠照顾，就容易产生相对“剥夺感”，这也成为城市少数民族流动人口参与群体性事件背后的重要原因之一。

（四）城市民族干部治理能力现代化水平有待提高

市委市政府高度重视是做好城市民族工作的基础，但是基层党员干部提高民族事务治理能力现代化水平是做好这一工作的“不二法门”。尽管如此，部分城市民族工作者中仍然存在对民族理论与民族政策不够精通、不懂少数民族风俗习惯、不了解文化、创新能力不足等问题，况且青岛正在打造上合示范区 “一带一路”国际合作新平台，将来到青岛生活学习的外国族裔将越来越多。因此，针对城市少数民族流动人口的服务管理工作队伍国际化、工作能力现代化还存在一定差距。

三、推动城市少数民族流动人口服务管理机制创新

新时代，为更好地满足城市少数民族流动人口日益增长的美好生活需要，青岛市需要按照党的十九届四中全会的要求，在坚持和完善中国特色社会主义制度，提高民族事务治理水平和治理能力现代化上取得进一步成绩，使得对少数民族流动人口服务管理创新的体制机制更加成熟更加定型，按照促进各民族交流交往交融和铸牢中华民族共同体意识的目标要求，各方面工作取得显著成效，构建起精细化和精准化的服务管理创新的新模式。

（一）建立党委集中统一领导的城市民族事务治理顶格协调工作机制

实践证明，城市民族事务治理要在党委的集中统一领导下，形成系统集成、协同高效的工作机制，才是解决当前服务管理中的短板和弱项的根本出路。一是成立由党委、政府分管领导任组长，统战、司法、民政等部门组成的民族宗教工作领导小组，建立少数民族流动人口民族事务关系协调联席会议制度和突发事件情况通报制度，定期共商少数民族流动人口遇到的特殊困难和问题。对少数民族流动人口集中居住的社区建立隐患矛盾化解排查机制，涉及统战、综治、公安、信访、街道等多个部门共同参与。二是健全城市少数民族流动人口社区治理体系。政府要切实加强社区治理体系建设，履行社区民族事务治理主导职责，在制定相关政策、保障物力财力和指导干部能力提升中发挥重要作用。将少数民族流动人口子女教育、社会保险、医疗卫生等方面统一管理，为少数民族流动人口提供优质高效的社会公共服务。各职能部门形成合力，共同推进城市少数民族流动人口服务管理的系统性、整体性、协同性。三是落实“两头对接”制度。加强与少数民族流动人口流出地各级政府的合作，在已经建立的定期与青海的化隆和循化民族自治县联系制度之外，在青海、甘肃、新疆等地继续扩大联系范围，以便于做好少数民族流动人口的工作对接，在应急事件处理、信息收集及人员管理等工作中建立区域联动、齐抓共管和信息互通协作机制。

（二）围绕铸牢中华民族共同体意识，建立健全民族团结进步浸润式宣传教育机制

普遍开展丰富多彩的铸牢中华民族共同体意识的宣传教育活动、并在增进时效性上下功夫。一是将民族团结进步宣传教育与少数民族重要节日等庆典相衔接，在丰富多彩的纪念活动和文艺活动中，进一步扩大马克思主义意识形态的宣传渠道，唱响主旋律，传递正能量，增强铸牢中华民族共同体意识的凝聚力和影响力，创新各民族一家亲宣传教育的方式和载体，充分利用现代传媒技术，探索“互联网+民族宗教法治宣传”模式，多搞“滴灌”，推动建立健全民族团结宣传教育常态化机制，开展内容丰富、形式多样的民族团结进步宣传月活动，组织开展慰问演出活动，不断推动各族群众交往交流交融;二是将马克思主义民族观宣传教育与民族团结进步创建活动相融合。比如，将民族团结进步宣传月启动仪式作为助推民族团结进步创建工作的有力抓手，寓教育于活动之中;建设特色鲜明的民族团结进步示范单位，针对不同领域、不同群体的一致性与多样性的统一中开展特定形式的创建活动，将创建活动“六进”作为民族团结进步创建的主阵地与主渠道，探索完善各种形式的创建路径。三是把民族团结教育纳入社会教育、国民教育、干部教育全过程，构建课堂教学、社会实践、主题教育齐头并进的教育平台。突出党员领导干部和少数民族代表人士这个“关键少数”，在党校、行政学院和社会主义学院等干部培训学校进行马克思主义民族观、民族政策法规和民族常识教育，将铸牢中华民族共同体意识深入到每一个党员干部心中。

（三）围绕共享改革发展成果，建立健全少数民族流动人口合法权益无缝隙政策保障机制

青岛市委市政府围绕铸牢中华民族共同体意识的根基，将民族团结进步教育的成果落到实处，在公共服务均等化做了大量工作，使各族群众共享改革发展成果。一是构建民族工作大格局的思路。近期，中央决定在青岛建立全国首个上海合作组织地方经贸合作示范区，青岛要充分发挥在“一带一路”的双点城市优势和地方经贸合作中的示范引领作用。届时到青岛经商、务工的国内外各少数民族群众将与日俱增，政府各相关部门在编制发展规划时，要把少数民族的发展提前纳入到科教文卫各项事业中去。二是市委、市政府逐步建立完善相关社保政策及各项配套措施。在就业问题上，通过政府的统筹安排，为少数民族流动人口提供平等的就业机会和职业培训，用人单位招用人员、职业中介机构等不得实施就业歧视，并适当照顾。对暂时居住的从事个体服务的少数民族流动群众，按灵活就业人员办理医疗、养老等社会保险;对取得青岛市居住证的外来少数民族群众，享受与户籍人口同等的社会保障待遇。三是要强化政府对少数民族流动人口权利保障的职能和责任。其中，有效回应少数民族群众合理诉求，充分尊重少数民族风俗习惯，保护少数民族合法权益是民族工作的重要内容。把为少数民族群众排忧解难纳入到整个民族团结进步创建活动中去，成为创建活动的重要抓手。对有特殊饮食习惯的少数民族流动人口，从源头上严格把关清真食品的全过程并进行有效监督管理，切实维护少数民族群众的合理要求和合法权益。

（四）围绕改善民生，建立健全共建共治共享立体化社区治理长效机制

党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度，其中在社会治理制度中，明确提出“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”[3]，构建“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[4]四项机制，以优化配置和合理统筹各项资源，力求实现服务管理精准化、精细化。一是建立健全智能化服务机制。目前，青岛市政府借助“数字政府”平台积极打造多层次的少数民族流动人口服务管理网络，为构建社区网络服务与管理提供技术支撑和信息化保障，已基本实现“网格化管理，组团式服务”工作机制。现代信息技术还在完善为少数民族居民搭建交流、对话和协商的机制建设，使各族群众的不同利益诉求能畅通表达，社区做出及时、高效、准确的回应，实现理顺情绪、化解矛盾。二是建立健全社会化服务机制。青岛市通过探索多种形式，形成互联网+社工、社區、社团、社会“四社联动”机制，充分调动社会组织及专业社工队伍的积极性，发挥社区、工、青、团、妇、残等社区群团组织力量，探索出一条“再组织、再教育、再服务”的道路，用专业的理念和方法来解决社区遇到的民族事务的决策、管理及监督，提高社区服务各族群众的能力。三是建立健全专业化服务机制。青岛市按照“政府支持、社会运营、项目合作、专业发展”的思路培育社区专业化力量，扩大企业支持力度，在少数民族居住较集中的餐饮饭店建立联系交友站，成立有专业知识的少数民族成员的法律服务队和医疗咨询队，为民品企业搭建政商沟通机制，让他们积极参与到城市民族事务的治理实践之中。四是建立健全法治化服务机制。青岛市善于运用法治思维和方法推进民族事务治理，把服务管理纳入法治化轨道。在社区向各族群众宣传和讲解少数民族语言文化保护与传承，少数民族礼仪等方面的法律法规、民族知识、民族工作服务事项，加快培养双语少数民族法律干部。

参考文献：

[1] 王正伟.做好新时期民族工作的纲领性文献——深入学习贯彻习近平总书记在中央民族工作会议上的重要讲话 [J].求实，2014（20）.

[2] 郑信哲.试析我国当前城市民族工作发展的理论与实践[J].兰州学刊，2016（5）.

[3] 本书编写组.党的十九届四中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社2019：22.

[4] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017：49.

责任编辑：徐晓婷