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农垦土地经营方式存在的问题及对策研究
——基于广东农垦湛江垦区的调研

2020-04-01徐红川

关键词:垦区农垦湛江

李 燕,徐红川,纪 倩

(1.广东农工商职业技术学院 管理学院,广东 广州 510507;2.广东湛江农垦集团公司 国土处,广东 湛江 524029)

农垦作为国有农业经济的主要代表,是推进中国特色新型农业现代化的重要力量。面对当前经济发展的新形势、新特点和农垦经营管理体制中存在的诸多问题,为了推动农垦事业的发展,进一步发挥农垦在现代农业建设中的骨干引领作用。政府已经认识到迫切需要进一步深化改革来促进农垦事业的可持续发展。为此,党中央、国务院和广东省政府相继出台了《关于进一步推进农垦改革发展的意见》(中发〔2015〕33 号)和《关于进一步推进广东农垦深化改革加快发展的实施意见》(粤发〔2017〕13号)。[1]

土地资源是农垦最重要的生产资料,是农垦存在与发展的基础。但是当前农垦在土地经营上存在着国有土地使用权被擅自收回,农场地租难以收缴、土地使用属性被擅自更改、耕地占补平衡制度落实不力、农垦土地被非法侵占等诸多问题。因此深化农垦土地管理制度改革,强化农垦土地权益保护,严格执行土地用途管制制度是实现农垦可持续发展的保证。《关于进一步推进农垦改革发展的意见》和《关于进一步推进广东农垦深化改革加快发展的实施意见》也提出了要创新土地管理方式的总方针。那么,在推进垦区集团化、农场企业化进程中,如何高效利用土地、经营好土地,是农垦企业必须解决的问题。

一、湛江垦区土地基本情况

(一)各农场土地分布情况

湛江农垦创建于1951 年,现有土地面积172 万亩,可耕作用地110 万亩,其中甘蔗40 万亩、水果33 万亩、林木10 万亩、橡胶15 万亩,剑麻5 万亩以及其他10 万余亩。下设18 个农场,主要种植作物为甘蔗、橡胶、剑麻、菠萝(见表1)。

(二)湛江农场土地的来源及经营方式

与农村集体土地性质不同,湛江农场土地属于国有,其来源主要是以下三种:历史条件下为发展我国天然橡胶事业政府批准的土地(主要的方式);水库移民搬迁而来(如廉江红湖农场),移民安置区划为农垦土地;周边农村农民就近转为农场职工,集体土地变国有土地。[2]

湛江农场土地经营方式:第一种是对内承包。向本农场的职工出租土地,地租按照岗位地的标准来缴纳实物地租或货币地租;第二种是对外发包。对农场的土地实行公开招投标,企业或个人根据网站信息自行申报,租金按照土地的质量等级来确定;第三种是农场经营。

二、湛江农场土地经营过程中存在的主要问题

(一)农场与周边村民的土地纠纷

土地纠纷是国营农场经营管理过程中最为常见的问题之一。由于各种历史原因的杂糅,再加上早期土地缺乏确权,土地纠纷的案例经常发生。以湛江农垦下属幸福农场为例,1993 年幸福农场将位于雷州市龙门镇龙门水库附近的一片宅基地卖与周边村民,当时村民没有及时建房子,后被邻村所侵占。在如今土地价格日益攀升的情况下,村民与农场出现矛盾。同时,由于时间久远,个别买者已过世,再加上当时合同手续不健全,书面证据缺乏,导致土地纠纷难以解决,十分棘手。

表1 湛江农垦属下国有农场基本情况表

(二)“接力式”转租土地导致承包关系混乱,管理收费难

由于长期疏于管理,出现了“接力式”转租现象。调研雷州市南部幸福农场发现,个人向农场租土地,由于外出务工或离开了农场,私下将土地租给“第二人”,在一个较长的承租期限内,土地甚至被“第二人”转给“第三人”,“第三人”租给“第四人”,由此接力式的转租带来最终收租对象不明,后续承租者为逃避租金,纷纷推诿,导致管理收费难,收费成本高。

(三)垦区人员年龄结构不合理,“大龄化”严重,人才短缺

根据走访湛江垦区几个农场,一个较为普遍的现象即人员年龄结构趋向老龄化。在调研廉江市红湖农场发现,其管理人员偏多,绝大多数属于“老、弱、病、低学历”群体。经调研,红湖农场土地经营方式以种养相结合,种植荔枝、番石榴等水果,养殖生猪、鱼。为充分发挥自有优势,农场依托果园和猪场,提出了立体种养模式,而这一模式亟需强化人才支撑;另一方面,近年来,为了保护鹤地水库水源质量,水库周边禁止养猪,农场职工养猪收入锐减,农场欲转型寻求出路,至于养什么、怎么养,尚未定论。从长期来看,这一系列问题的最终解决有赖于人才的引进。此外,引入的人才较少能够长期扎根于垦区,人才留不住的现象也较为常见。员工年龄结构的不合理,加上人才的短缺,导致整个园区的资源难以盘活、利用,经济价值未能体现。

(四)留用地开发经营方向尚不明确

我国留用地安置制度的发展主要分为三个阶段。[3]第一阶段:留用地制度逐步确立。1986 年《中华人民共和国土地管理法》规定了征地补偿;第二阶段:截至2004 年留用地制度被国家重视并试点推行,国家的政策偏向地方。2008 年实行《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》使得留用地从区域的探索上升到国家层面;第三阶段:2010 年《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》明确了留用地安置的适用范围。党的第十八大全国代表大会公报提出“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”,而留用地安置就是一种良好的实践。2014 年中央一号文件提出“因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式,确保被征地农民长期受益”,这是留用地首次写入中央文件。2015 年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京大兴区等33 个试点县市区行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》的颁布,使得留用地政策正式被国家法律法规倡导。

为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》精神,深化垦地合作,2016 年7 月,湛江市政府规定:依法收回农垦国有土地的,将按实际收回土地使用权面积的12%的比例安排留用地,返还给农垦作为发展经济用地(湛江市人民政府办公室印发关于支持农垦改革发展若干政策措施的通知)。留用地作为被征地农场的安置补偿,如何在留用地上开发经营一些长期收益项目,使农场能够分享到农地转非后的增值收益,这一问题是被征地农场首当其冲考虑的问题。经调研,近年来湛江农垦各单位涉及政府收回土地留用地面积共有1406.373 亩(具体情况如表2)。

从表格可知,湛江各单位涉及到留用地面积最大的是城郊部的麻章区,被征收土地的湖光农场的地理位置优越,那么如何最大范围的发挥留用地的价值?关于留用地的经营利用方式以往文献偏重于集体所有土地征收涉及的留用地,对于国有土地的则较少,因此这一问题的探索显得更加必要。

三、关于湛江垦区土地利用的建议

随着《关于进一步推进农垦改革发展的意见》(中发〔2015〕33 号)和《关于进一步推进广东农垦深化改革加快发展的实施意见》(粤发〔2017〕13 号)的相继出台,湛江农垦在土地管理和利用方面取得了较好的成效。农垦集团化、农场企业化是新时代、新形势农垦改革的主线,湛江农垦应抓住新一轮土地调整的契机,突破传统农业经营的樊笼,积极筹划土地管理新路径,高效利用土地、经营好土地,以创新土地利用方式为抓手,加快推进农垦改革新进程。

(一)强化法律效应,做好土地维权工作

土地维权工作是农场开展土地经营、收益等后续工作的大前提。明确农场土地的经营权益和经营范围,更是创新农场土地经营方式的基础。湛江农垦土地确权发证工作集中在2010 年之前,目前大部分农场尚有土地被非法侵占,土地的权属争议依然存在,诉讼案件也经常发生。这就要求各大农场将土地权属工作作为各项工作的重点,加大土地维权工作投入。一方面,农场管理人员应根据法律的规定,不定时组织国土科室人员对农场土地边界、经营范围和权益进行明确核查,对于核查结果做出相应落实措施,凡不合格者,及时止损;另一方面,加大土地相关法律、政策等的宣传普及,提升土地法制观念,破除农民“祖宗田地”的思想,共同维护国有土地经营效益。

表2 湛江农垦各单位涉及政府收回土地留用地面积统计表

(二)加快推进土地资源管理信息化,高效管理土地

湛江农垦自1951 年成立至今,对土地的管理主要有1956 年的“场间规划图”、1960 年的“土地面积清查图”、1965 年的“土地变动图”和“90 详查图”等资料,长期以来土地资料图纸均为手工编制,土地管理无法做到精准高效。[4]土地资源管理信息化是国有农场土地经营的有力工具。近年来,广东农垦强化了信息化基础建设,制定了《关于加快推进垦区土地管理信息化建设的意见》等文件,更新了土地资源管理信息系统影像图。但在实际工作中,湛江垦区土地管理信息化尚未全面建立,各下属农场对土地资源指标未统一,各项数据指标朝令夕改,难以管理。同时,各下属农场在日常工作中涉及到土地信息和数据方面工作经常需要电话沟通湛江农垦国土处,由于没有统一的信息化平台,工作开展效率不高。因此,湛江农垦亟需投入土地信息化建设的专项资金,建立统一的数据库,各下属农场通过信息化平台进行管理,做到土地管理精准高效。

(三)把握发展契机,创新土地利用方式

2017 年湛江市被定位为中心城市,预示着将成为粤西地区土地开发的重点区域。同时,“大湾区”的产业辐射以及湛江市自身的产业结构调整与升级也将促进湛江市土地的综合开发利用和土地利用效率的提高。湛江农垦应积极把握机遇,推动垦区实现新一轮土地开发。

一是有序在垦区开展土地授权经营和作价入股[5],大胆引进外部专业服务机构,降低公司改革成本,盘活土地资源,最大范围地发挥土地效能。二是开展农用地的抵押、担保工作,控制风险、合理评估。三是综合湛江垦区及地方经济发展要求,确定垦区新一轮土地利用总体规划方向,对接地方即将开展的2020-2035 年土地利用总体规划工作,立足垦区资源优势,打造重点项目,建立示范基地。目前湖光农场旨在打造旅游、康养特色新城;金星农场拟布局产业园、工业园;晨光农场依托镇区发展商服;红湖农场发展休闲旅游;长山农场则发展场部小城镇协同生态旅游等。四是创新场内职工和场外人员土地租赁模式。坚持农场职工优先承包土地原则;严禁土地私自转让,经农场审核批准后方可转让给本场户籍无地且有种植能力的人员,向种植能手或种植大户流转;土地发包坚持信息公示制度,公开招标,对发包前后日期有严格的规定;土地承包合同与农业贷款相挂钩等。[6]

(四)强化合同管理,提高垦区经营规范化

“财富的一半来自合同”,合同是农垦从事各项活动获取经济效益的保障,从而规避各种经济风险。通过调查发现,一些农场的土地纠纷、承包关系混乱、收费困难等问题经常出现,合同签订不规范、合同内容存在问题、签约技术、主体存在问题、合同管理制度落后更是常态。因此,垦区各单位应认真清理合同,摸清底数;加强合同订立人的身份确认和主体资格审查;承包和租赁的期限不宜过长;对合同内容、签订程序等进一步规范化,避免产生不必要的纠纷和损失,确保国有资产的不流失。

另一方面,规范垦区收益分配机制。收益分配规范有利于财务的公开透明,压缩寻租空间。借鉴海南农垦做法:农垦总局与农场共同设立共管户,对收益实行“收支两条线”的管理。农场需要使用资金时向农垦总局申请,于专户中支取款项。支取的收益优先确保农场的预算平衡,如配套必要的民生建设和产业发展项目。

(五)加强留用地开发建设管理,有序推进留用地建设

在城镇化的推进中,地方政府加大垦区土地的征收工作,将按实际收回土地使用权面积的12%的比例安排留用地,政府应该从产业类型、用地标准、环保要求和建设指引等方面,引导留用地开发建设管理,鼓励将留用地纳入到地方招商引资平台管理。

国内留用地安置主要有以下几种模式。留用地安置模式最早开始于深圳。深圳经济特区的建立使得城市快速的扩张,市政府为了解决征地补偿资金短缺问题,规定被征地组织以被征地土地的5%作为自留地,并由组织自行开发和建设安置房;温州模式——留用地经营权归个人,允许个人对留用地买卖与开发,其缺陷在于没有对土地进行统一的规划与布局;福州模式——将实物留地指标化,采用货币化模式,取得较好的成效,但对变现后的资金缺乏规定和监督;杭州模式——股份制改造和集中开发,对城市规划管理有利;厦门模式——“三明确”,明确了土地用途、产权和股权量化到个人,保障了被征地者长久收益。湛江垦区可结合自身实际借鉴留用地安置的模式,充分发挥留用地的价值,确保土地面积在减少的同时收益不减。

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