民国后期（1946-1949）山西社会救济与社会福利研究——以山西省社会处为中心

朱普选，李 欢

（西藏民族大学民族研究院，陕西 咸阳 712082）

民国时期，社会部是全国的最高社会行政机构，学界对该时期社会救济与社会福利的研究主要是以全国为着眼点实施福利与救济，其业务主要有社会救济、社会福利、人民组训、社会运动等，各省在中央社会部的指导和命令下具体进行相关工作。本文通过对民国后期（1946-1949）山西的社会救济与社会福利状况进行研究，还原此一时期的山西社会救济与社会福利实施状况。

一、民国后期山西概况与社会处的组织

（一）民国后期山西政治、经济社会之概况 山西作为内陆的一个省份，地理位置极为重要，自古以来就是兵家必争之地，其政治问题也具有特殊性。阎锡山作为近代山西声名显赫的大人物，统治山西将近四十年，在山西有着“土皇帝”之称。辛亥革命爆发后，山西积极响应，阎锡山开启了他的山西王时代。“1911年10月29日（农历九月初八），对阎锡山来说是‘一元复始，万象更新’的日子，这一天依农历是他的生日；这一天他由一个不起眼的标统一跃而成为名震三晋的都督，并从此开始了他对山西将近40年的操纵和统治。”[1](P55)那么具体到民国后期（1946-1949）阎锡山治理下的山西，其政治状况值得我们进一步深究。

抗日战争胜利后，山西作为抗日主战场，各方面一片狼藉。首先是阎锡山围绕“接收”工作展开的。阎锡山打着“政治救护”、“解救人民痛苦”的幌子，为他顺利重掌山西大权而策划着。比如：“按照阎锡山的旨意，在日伪军配合下（可能事先双方已经达成一种默契），资质解救团体，建立‘防共政权’，以政治解救为名，先共产党一步，掌握这些地区。”[1](P332)由此而导致了此一时期山西政治秩序上的混乱。其次，抗战胜利后，国内局势依旧不明朗，但国民党一党独裁下的中国，决不允许日益壮大的共产党威胁到其独裁统治。在这样的背景下，在山西这一阎锡山的“地盘”上，也是不允许共产党对其统治构成危害。为此，阎锡山进行了军事整编，“根据实施情况看，阎锡山这次奉命整编军队，至少遵循两条原则，一是能够应付中央；一是有利于与共产党作战。”[1](P345)阎锡山显然已经决定在山西要与共产党进行一场政治上的博弈。“阎锡山赋予特警处可以随时逮捕、审讯，甚至处死军政人员、学生，以及平民百姓的权力。”[1](P347)所以这一恐怖政策的实施，给这一时期山西人民带来了巨大伤害，从另一个角度上说，这也给其统治带来不利影响。加之民国后期国共双方爆发内战，从1946年内战爆发一直到内战结束山西再次经历了大创伤。

另一方面，抗战时期山西经受了不可计数的人员和经济损失，原本山西以传统农业经济为主、近代工业规模较小的经济体系受战时特殊的时代背景影响而难以继续以其原有的轨迹发展，农民脱离生产，农业种植遭到荒废；工业生产秩序遭受扰乱，工业生产也就呈现出衰落的现象，等等，这所有的一切都使本已贫困的近代山西人民的生活雪上加霜，社会经济一片凋零。

抗战胜利后，山西经济状况依旧没有明显的好转。“抗战结束后，由于战争的严重消耗、官员的乘机掠夺、商人的屯积居奇投机经营，通货膨胀、物价飞涨成为困扰国民党统治区的一个非常棘手的问题。山西也不例外。”[1](P351)经济上的困局，阎锡山也认识到这一问题的严重，人民生活甚至只能一日一餐，这也迫使其不得不进行社会救济与实施社会福利。

国民党挑起内战后，使得整个国统区又一次遭受战乱的影响，经济状况更加不堪，山西也不例外。阎锡山为了解决他发动内战的巨大财务消耗，“趁机扩充其官僚资本，推行各种暴政，加紧对统治区内广大民众的搜刮掠夺。”[2](P70)于是，农民一年下来的产品绝大部分被阎锡山搜刮而去，同时，那些无力耕种、收获量低的农户，则照样负担。这样残酷的掠夺，“使广大农民根本无劳动积极性可言，大量土地荒芜，粮食产量大幅度下降。”[2](P71)从而导致山西社会经济严重凋敝。阎锡山为缓和这种经济社会危机，实行了其所谓的“平民经济”，然而，实行的结果并没有给平民带来实际上的利益，却为阎锡山的官僚资本提供了更多的有利之处。阎锡山利用其特权操纵垄断商贸市场，趁机敲诈、吞并私营企业等，在经济紧张、物资奇缺的背景下，使得山西人民生活更加的艰难。在内战即将结束时，阎锡山在经济上进行疯狂的掠夺，“通过各种欺骗手段使公共资财尽量化为己有。”[2](P189)从而使其私囊急剧膨胀起来。与此同时，阎锡山还从民营企业中搜刮了大量的资财。加之民国后期（1946-1949）山西自然灾害不断，如：“民国三十五年（1946年）夏，运城旱，硝池水少，盐花自生。”[3](P119)“民国三十五年（1946年）临县秋涝，七月十八日黄河水暴涨，沿河二十二村七千多人受灾，淹没土地六千九百三十七亩，冲毁房屋二千二百三十一间（孔）。”[3](P600)“民国三十六年（1947年）七月，芮城县南硙地区降暴雨，阎家庄一带遭灾。八月，临汾县贾罕、无姨、司马降暴雨并伴有大风，持续时间三十分钟，地面积水一尺深，秋作物倒伏，水土流失严重。八月十二日，岢岚连日大雨，遭受洪灾。全县三千亩平地被洪水冲走。受灾严重的大巨会村，被毁田苗一千一百七十九亩。”[3](P503)山西各地出现了各种的自然灾害，导致了民国后期山西的社会状况也处于一片危机的困扰中，社会卫生、社会弱势群体、广大农民群体等方面，都需要政府出台相关的救济和救助措施，从而来医治山西这个千疮百孔的“病体”。

在这一系列的政治、经济社会背景下，阎锡山为挽救和继续其统治，于是不得不实施一些社会救济和社会福利，以缓和民国后期山西社会的各种矛盾。

（二）社会处的组织概况 面对战后山西的政治、经济及社会等各方面的百废待兴的局面，阎锡山统治下的山西成立了社会处具体负责社会救济与实施社会福利事业，以此来缓和社会矛盾，从而达到其继续统治山西的美梦。在社会处成立的序言中这样描述“年来遵照法令，针对现实需要，拟具工作目标，制定实施计划，积极进行，期收实效。”[4](P1)但实施效果不甚理想，“唯限于财力之拮据，人才之罗致不易，多未能将计划圆满完成。”[4](P2)

抗战胜利后，省政府由晋西凯旋省垣，奉命成立山西省社会处。遵即着手准备，旋于同年十一月一日正式成立，开始办公。“民政厅社会科主管业务所有卷宗及其所属之育婴院社会服务处等机关均移交本处接管，赓续加强督导。”[4](P2)

社会处的组织构成，系遵照省社会处组织大纲，拟定组织规程，设总务、组训、福利三科，秘书、视导二室。“三十五年奉命将民力处业务接管，于四月一日成立义务劳动科。六月一日成立统计室，办理社会调查统计。本年底复成立会计室，刻正依据法令，拟定章则，以资遵守。”[4](P2)社会处成立后，先后设立总务、组训、福利、劳动四科，秘书、视导、统计、会计四室。这些部门作为社会处专门的行政机构，具体负责社会救济与福利的实施。后来，随着实际救济情况发展的要求和时间的推移，社政处又进行了扩充，增补了一些机构。“旋决定凡县府驻在县城或县境内，县长行使政权区域达三分之二以上之县份均设置社会科”，[4](P2)“此外又先后成立省救济院”，[4](P3)以辅助日后救济与福利工作的开展。

社会处成立及相关机构设置后，人员的培训工作也就成为了当务之急，新组成的社会处成员都缺乏相关胜任工作的能力，于是筹办了社政工作人员培训班，开展培训工作，但由于经费困难，社政处在成立伊始并没有立即进行人员培训，而是以后再筹办。“奉行政院指复应由省训团统筹办理，毋庸专设训练班，嗣经与省训团接洽，以经费困难，未能及时举办。”[4](P3)

就工作计划而言，社会处也曾制定了相关的工作计划：规划了民国三十五年的计划和三十六年的计划。比如有“调整省县市商会及同业公会、成立招待难民还乡服务站、充实救济院、筹设农民及劳工福利社”等。[4](P4)这些工作计划涉及到了社会的救济与实施社会福利的问题，但就此时而言其实施效果，我们还不得而知。

与此同时，社会处组织召开了处务会议，在处务会议上规定了会议的召开时间、次数及必须出席的人员。“每遇星期一举行处务会议一次，各科室主任科长秘书视导均出席参加。”[4](P4)同时规定每周六举行业务检讨会议，全体成员都要参加。社会处对人事制度也做了规定，拟定了人事管理规则：“凡职员之任用、办公、请假、出差、离职、考核、奖惩等均有详细规定，以期人事行政，日臻健全。”[4](P5)但这些规定是否能够起到应有的作用，值得我们在日后去进一步研究。

社会处成立后，对于民众组训的实施办法，是根据中华民国社会部的法令及指示来具体处理山西地区的民众组训问题。社会处针对抗战结束后的特殊社会经济背景，一方面登记敌伪时代的人民团体，分别“予以审核调整，使其纳入正轨开展业务”；[4](P5)另一方面策动各业从业人员，“组织各职业团体，同时也扶持社会团体的成立。”[4](P5)具体的实施办法有：举办全省人民团体总登记、发展职业团体组织（包括发展各级农会组织、发展并健全各工会组织、调整并发展各级商会组织）、策动成立各自由职业团体组织、扶植及调整社会团体、办理人民团体干部及会员训练、预防劳资争议。

社会处在组织民众组训活动的同时，又开展了一系列社会运动，来缓和社会的不安因素。这些社会运动的举行，如各项纪念活动，包括“民国三十五年元旦，农民节纪念大会，妇女节纪念大会，儿童节纪念大会，五一劳动节大会等”；[4](P48)发动劳军救灾运动，包括制作军鞋劳军运动，劳军救灾捐款运动；推行新生活运动，包括恢复山西省新生活运动促进会，举行节食一日救实运动；与此同时也进行了倡导节约、限制、浪费粮食运动，以对抗战胜利以来山西个别地区频于奢华者与日俱增之风气进行积极以遏靡风。

二、社会救济

自抗战胜利，阎锡山重掌山西政权以后，针对现实政治、经济及社会各方面困局而成立社会处，到社会处确立相关人事组织制度、召开相关会议等，开始了其社会救济事业。社会处的救济事业分为紧急救急和经常救济两类。

（一）紧急救济 民国后期，山西省经受了诸多自然灾害，蝗旱洪雹灾害交相肆虐，这些突发自然灾害的发生，产生了大批灾民，人民失去生活保障，成为了社会一大问题。

“复加以雨量失调，旱涝不均，蝗旱洪雹灾象产生，普遍造成怖可饥荒现象。计因亢旱成灾者有大同浑源等十三县。小麦黄疸产量锐减者有太原新绛等三十六县。冰雹洪水者有永济蒲县等廿六县。蝗虫历及其他灾害者有汾城霍县等十一县”。[4](P56)

1946年山西局部灾害局部地区汇总

从以上这则史料及局部地区灾害汇总情况来看，我们可以了解到民国后期的灾害大概情况，史料中的一系列数字就足以说明当时所受灾害范围之广和影响之大。面对自然灾害，阎锡山采取如下方法进行治理。

首先，社会处设立了救济机构，成立山西省救济委员会，作为领导机构组织救济工作。“本省以灾区广大，难民人数众多、办理救济，困难多端，特遵照中央颁发之收复区各省（市）救济难民办法之规定由全省党政军团省参会暨晋绥察善救分署等有关机关，组成山西省救济委员会，办理全省一切救济工作之计划督导等事宜。”[4](P62)

其次，组设各县救济协会。为了集中力量，加强各县救济工作，于是各县先后地建立救济协会，从而具体实施救济相关事宜。“通饬各县市会同当地机关暨地方公正人士组成善后救济协会、负责办理各种救灾业务，全省各县均已遵照先后成立。”[4](P63)

另外还成立冬令救济委员会，专门负责冬季灾民救济；设立难民服务站，“在大同、崞县、原平、阳曲、榆次、介休、临汾、永济、风陵渡等处成立难民服务站。”[4](P64)同时成立收容所举办粥厂以及进行捐款捐物救济。1946年，计有难民收容所三处；1948年，难民收容所及粥厂设置总计十处，“每个收容所各设粥厂一处，每厂拟收容3000 人。”[4]

阎锡山治下的社会处虽然制定了这些看似完善的救济办法，但由于国民党挑起内战，在全国处于战争状态下，经济凋敝，物资缺乏，经济趋于崩溃，而这些救济措施只是停留在书本上的“政绩而已”，对于广大山西人民而言，所接受到政府的救济很少，换言之，存在着人民得不到救济的事实，故阎锡山其救济政策不能从根本上改变灾民们的困难生活，因此灾民的艰难处境得不到实质上改变。

（二）经常救济 社会处在经常急救这一工作上，主要是筹设省救济院、各县的救济分院、育婴院等方面。

首先，筹设省县救济院。抗战胜利后，由于“贫苦无依之老弱残疾急需救济，乃首先筹建省救济院一处，并继续在大同、临汾、运城等四地各设分院一处。”[4](P89)“又通令各县，每县成立县救济院一处。”[4](P89)救济院的创设条件受到各种因素的限制，如在一些地区房慌的情形下，导致收容地址的不易找到，因而收容计划也未能完成，人民也不能得到应有的社会救济；另一方面在救济院的设备上，由于物资昂贵，于是多因陋就简，很不完善；同时在救济院的干部任用上也存在着不得当的问题。还有就是由于地方经济的拮据，仅有零星几个县成立了救济院。最后，社会处整理了各县的救济设施，具体包括有残疾孤老院、育婴孤儿院、聋哑学校等。抗战结束后，社会处对省内的各县救济设施进行了整理，但各县的救济设施经历了战争的洗礼，早已不具备了救济的功能。

1948年，社会处对前两个年度出现的问题作出了相应的调整和变化。根据省政府的指令，决定每年“另加房租九百万元至省救济院等机构”[5]以解决救济院的房租问题。对省救济院的救济人员的膳食费名额有所增加，“民国三十七年省救济院有600名”。[5]设在四地的分院，“大同、临汾、运城分院各300 名，长治救济分院500 名”。[5]而在实际工作中，需要得到膳食费的人数却是远大于这些规定的数字。在收容人的服装及被褥费问题上，“每人按单衣一套130 元，棉衣一套280 元，被褥各一张420元”，[5]而实际在服装、被褥花销上，也有着缺口。故社会处通过公函请求社会部追加支出费用，“本省收容人三十七年度上半年夏服尚不敷肆亿零伍拾万元”，[5]社会处发函转请补发以便归垫为荷此致。对于收容人医药费，除了省救济院因增列门诊医药费外，“均按每名全年62 元编列。”[5]对省育婴院、育幼院及大同、临汾两救济分院的房屋进行了增建，“各增建二十间，每间按5000 元编列。”[5]

1949年，社会处对社会事业上半年度进行了核查，社会事业费不敷甚巨，于是“兹按实际需要按三十七年度下半年预算以1000 倍编列。”[5]对收容人的服装费，“每人夏服一套400 元，冬服一套1000 元”[5]等其他服装花费，全年服装费每人按照3200 元的标准。关于省育幼院，其修建费、购置事业费、医药费等费用“均遵行政院训令实行。”[5]社团补助费亦遵照社会部从宽增列指示按实际需要编列。

民国后期，纵观社会处的各项政策的实施条件是不够完善，救济经费不足、救济设施不完善、救济院数量稀少、救济人员工作欠佳等原因，导致了救济院的救济效果很不理想，未能发挥其本身应起到救济老弱残疾者的作用。

三、社会福利

社会处在实施社会救济的同时，也实施了不同种类的社会福利。“社会福利事业事关公共幸福社会利益范围至广，种类繁多。”[5](P92)

在社会福利的实施上，社会处具体实施的福利有：儿童福利、职工福利、农民福利、筹设省县社会服务处、推行义诊等。

（一）儿童福利 作为国家和民族的未来，儿童是一个弱势群体，在世界各国都受到特殊的保护。但在民国时期的混乱局面背景下，山西省对于儿童特殊群体却没有相关保护。加上这一时期国内战事的影响，社会经济窘迫，人民生计得不到保障，所以对于子女也就未能给予其适当的教养。于是抗战结束后，社会处注意到了对儿童保护的重要性。

社会处有鉴于此，“除积极改进省育婴院外，并督导各县市整理改进育婴育幼及托儿机构，加紧收容贫苦无依之儿童。一年来计全国已有太原市、新绛、徐沟、介休、平遥、汾阳、山阴、曲沃、朔县、临晋等十八机构，共收容儿童五千三百八十三人。”[5](P92)

（二）职工福利 在职工福利这一方面，民国后期的山西由于还是以传统农业经济为主，工业经济较为落后，工厂的数量较少、规模较小。为了增进各厂矿公司职工的福利，改善职工的生活，社会处组织职工福利委员会、职工福利社等机构来管理社会福利事业。职工群体比重在整个山西的人口比重中所占比例很小，加之，各县的工厂稀少，且工人零散，故而能够享有职工福利的人数也是为数甚少。但在一些山西省重点工矿企业中的职工，其或多或少会有些许福利。

如“成立职工福利社者计有西北炼钢厂，西北毛织厂，榆次棉织厂，西北印刷厂，西北电化厂及寿阳矿场等二十五单位。”[5](P95)

（三）农民福利 农民群体是整个民国时期的社会主要群体，占社会的绝大多数，鉴于此，国民政府社会部就颁行《农民福利社设置办法》等法律来实施对农民的福利。具体到山西，社会处的福利实施中最重要的部分就是农民福利，但庞大的人口数量实施起来难度也是非同一般的。“因此本处奉到社会部三十五年度应行办理农民福利事项指示后，当即通饬各市县遵照指示积极办理。”[5](P96)但“除太原市乡宁等六县市已举办农民福利事业外，其他大部县份，多未能进行。”[5](P96)所以从史料中可以看到，社会处的农民福利事业仅是在极个别的县市举办，根本没有将此项政策贯彻落实到实处，这也不难得出结论农民福利实施无疑是失败的、不圆满的。

（四）筹设、整理社会服务机构 自社会处成立时开始，一方面对一些社会公共设施，如诊疫所、沐浴室、公厕、食堂、服装社等进行筹设和治理。但是“惟以经费困难，物价高涨，致各种业务尚未能按照原定计划进行。”[5](P96)另一方面在对社会服务站整理上，也存在类似困境。由此可知社会处在筹设、整理社会服务机构的业务上，受经费客观条件等原因所限，该政策未能落到实处。

（五）推行义诊 民国后期，抗日战争胜利后的山西省因战争致残、染上疾病的人为数不少，为医治人民的战争病痛，社会处决定推行义诊。“本处鉴于战后人民因营养不良，劳逸失度，疾病灾祸自不能少，特遵照部令，于本年三月间饬令各省县成立义诊委员会，筹募专款，集中医药人材，推行义诊。”[5](P97)同时，山西也有参议员提出保障与救济流亡省外难民的议案，“以晋东南逃亡者为最多，设立晋东南难民招待所”，[6](P24)但是同样受经费问题影响，仅在个别地方实行。此外因经费困难，医药人材缺乏，由县卫生院兼办者有赵城、安邑、汾西、石楼等四县。所以在推行义诊的实施上，社会处亦成效甚微。

四、社会救济与社会福利的影响与启示

民国后期（1946-1949），在特定的历史背景下，面对抗日战争后山西政治局面混乱、经济状况凋敝、社会民生问题突出等一系列亟待解决的问题，阎锡山为了实现继续统治山西的目的，于是，在政策上围绕成立社会处，以社会处为中心实施相关的社会救济与社会福利。这些社会救济与社会福利措施的出发点一定程度上也考虑到当时的特殊政治经济与社会情况，社会处通过在社会救济方面的紧急救急和经常救济来缓解山西社会的紧急局面，紧急救急是对于自然灾害组织的救济工作，通过采取拨发大量款物进行紧急救济；经常救济是设立救济院等机构来救济残疾孤老、育婴孤儿、聋哑等这些常设的机构来实现对社会的救济。但可以看到的是：由于经费筹措困难等原因实施状况欠佳。就整体而言，在国民党挑起内战后，中国面临的是又一次战乱，社会秩序混乱，阎锡山忙于内战，无暇再顾及社会救济，导致社会处的社会救济工作只是书面上的“政绩”而已，实施效果很不理想，在文中谈到阎锡山推行的“平民经济”，也只是给阎锡山官僚资本的增扩造成了许多有利机会，而人民的生活依旧处于困苦状况下。在社会福利的实施上，社会处实施了儿童福利、职工福利、农民福利、筹设整理服务机构、推行义诊等工作。但这些福利大多因为经费困难、人员不足，加之内战等原因，社会福利的实施成效不大，未能给应受福利群体提供应有福利。

从另一个角度来看，阎锡山作为近代山西有名的“土皇帝”，在阶级立场上来看，他也不可能实施实实惠惠的救济与福利，其所实施的救济与福利从根本上来说都是服务于其自身利益的。故民国后期（1946-1949）社会处实施的社会救济与社会福利从总体上看是有非常多的不足和缺憾。