基于公众参与的老城区景观改造策略研究

田 文

（合肥学院艺术设计系，安徽 合肥 230601）

随着时间的推移，城市不断扩展，各个城市的新区建设都在如火如荼地进行，相比之下，老城区显出了日益衰弱的趋势。老城区的环境出现了各种问题，空间局促，道路狭窄，设施老旧，其吸引力不断下降。城市是一个有机的整体，每一个组成部分都是一个要素，人的作用更为重要，人的行为造就城市。如何让老城区重新焕发活力，如何迎接未来城市发展需求的挑战，越来越受到社会关注。在老城改造的研究中，多是技术层面的内容。技术层面的内容对提升环境品质固然重要，但城市作为人生活的场所，是人的行为模式与空间形式结合的产物。城市的活力来源于人，人直接参与环境的形成。在老城区改造中，人的因素更具有可研究的价值。

一、老城区改造中公众参与分析

人的行为（Action）是“人的具有明确目的的并有一定预计步骤的活动，是一种既定意向付诸实施的过程”。[1]人们依照一定的观念意识，文化传统及长期生活经验的积累，对环境不断进行着调整，以求得以行为与场所之间在深层结构上的和谐，从而使城市这一场所空间具有自己的特色。可持续、宜居的城市建设来自于易于理解、与环境的感官品质相关的人类价值倡导，并通过设计将它们转化为可持续的现实。[2]不同的地域，不同的文化，不同的居民，造就了不同的城市。从城市文脉的角度来看，城市老城区的建设应充分考虑人的生活，实现文脉的连续，使其适应今天的状况且不割裂与过去的关联性。从公众在城市环境建设中应起到的作用的角度思考城市建设问题，是对人在城市环境中所起作用的再思考。城市老城区建设的具体问题要放在具体的时间地点和历史环境中进行分析研究，城市居民参与环境建设存在着优势与劣势。

（一）城市居民参与环境建设存在着优势 城市创新建设的核心是人、创造力来源于人，城市是人行为活动的集成体，人的行为态度影响城市改造，特别是老城区改造。岁月给城市留下印记，城市为人提供生存空间，人的繁衍生息成就了城市的历史。城市作为人生存的场所，是人们随着时间的推移所投入情感的环境，城市的社会物质、社交、环境以及经济的健康发展与否，都来自于人对于场所的培育。

城市居民作为城市生活的亲历者，是城市发展的见证人。老城区居民生活在城市中，热爱城市，了解城市，是一种难得的文化资源。城市居民来自各行各业，是城市发展的建设者。居民有着各种各样的知识和阅历，这本身就是一种财富，一种有效的资源。城市建设正处在共享合作、知识丰裕的时代中，他们可以从不同的角度考虑城市环境问题，提出更多的解决办法。

（二）城市居民参与环境建设存在着劣势 在老城改造中，公众参与机制没有建立，缺少政府的支持，也缺乏相应的评价体系，缺乏参与的条件。老城区改造的常规做法是由政府主导设计，政府立项，设计师设计机构参与实施，完成局部改造。设计者、居民、政府三者关系孤立，特别是居民对于自身的需求无处表达，公众的环境参与权利无从体现。城市建设缺乏公众参与相应的法律和实践机制，居民没能成为城市的监督者和参与者，没能体现在城市的主体地位。

在老城改造中，城市居民的环境意识受到社会因素和固有观念的影响，没有意识到城市大环境与自己的关系密切，没能参与城市环境建设。公众缺乏对于城市权利的主张。城市权利是一种按照居民的期望改变和改造城市的权利，它是一种集体的权利，而非个人的权利。[3]公众的城市责任感不强。在公众的观念中，城市是政府意识制造和生产的景观，设计师改造城市样貌，大众观看环境，消费环境，设计师只是环境的生产者，环境只是产品。在城市改造的过程中，现有的公众环境观念阻碍了改造的进程，改造的成果也远远达不到应有的效果。老城区的改造呈现出一种被动的、无序的、不完整的现象。

在老城改造中，城市居民环境知识不足，知识更新不及时。由于城市居民的知识结构不同，对于环境知识的了解程度不同，一部分城市居民缺乏环境常识和景观专业知识。居民缺乏的大环境意识，思考问题只从狭隘的空间意识出发，无法正确表达自己的环境需求。另一部分城市居民虽具有一些环境知识，但知识更新较慢，跟不上时代的发展。

二、老城区改造的公众主动参与策略

（一）公众主动参与策略的内涵 针对现有老城区环境改造和老城区建设中的问题，针对人的因素，提出公众主动参与改造景观的策略，即通过一系列的措施，建立大众正确的环境价值认知，通过持续向民众普及城市环境建设的知识和技能，使大众具有一定的环境意识和环境思维，为民众利益团体提供共同工作的讨论平台，鼓励不同背景市民的参与等等活动，提高大众积极参与城市建设的热情，促进形成公众参与城市环境建设的社会共识，从而实现全民参与老城改造建设，实现居民的城市权利，使老城区呈现出新的活力。通过建立公众环境责任感，改变原有环境建设解决问题的方式，将大众的力量融入环境建设中，在城市环境改造中，全民共建，人人有责，各有其位，各负其责。

（二）公众主动参策略实现因素

1.思想转变 在老城改造的公众参与实施过程中，思想转变是一个关键因素。公众参与给每个人提供环境参与的多样性和选择性，全民参与城市建设和改造。引导公众参与探索现有环境新的可能性，是从公众的新角度思考现实环境问题。

在有预期的干预的基础上，转变公众观念，通过一系列的实际活动实现公众参与城市改造。上海四平空间创生行动就是一个好例子。项目采用了公众参与的策略：融入多方利益相关者促动本地创变；鼓励创意和新的可能；增加社区环境多元性。探索如何将对方参与者纳入创意性场所营造以及设计在扮演的角色，将“开放”定义为创生行动的原则和价值。在项目中重新定义参与者的角色。四平路街道办事处提供资金和政策的支持、项目的组织和协调；设计师、设计机构提供设计创意，沟通交流指导设计；本地居民协同参与社区共建。在整个过程中，项目组和地方职能部门紧密协商合作，保证了项目可以最大程度地适应本地历史和文化情境。团队成员与当地居民、设计师及艺术家密切合作，确保项目的功能的多样性和可能性。[4]通过公众参与，实现居民按照期望改变和改造城市的权利，实现居民集体的城市权利。[3]在老城区改造中，公众观念的改变驱动城市建设的创新，将政府责任、百姓意愿、社会评判有机结合起来，由居民决定“愿不愿意改”和“如何改”，并且引导居民有序参与老城区的改造。通过公众参与，信息共享，实现多专业协作，多向协同，创造人与人，人与社区，人与社会，人与城市的新的交往方式。

2.政策支持 在老城改造的公众参与实施的过程中，政府政策支持是另一个关键因素。

公众参与城市环境建设需要的不仅仅是形式的互动，而是需要改变已有观念中的设计者使用者的关系，需要设计师、政府相关部门起到引导和辅助实施的作用，而非政府单一的主导自上而下的环境改造。城市环境改造需要政府自上而下的引导公众自下而上参与，需要上下结合的制度体系。这就需要促成一些政府结构和运作机制的变革，改变公共和私人的现有生活方式和思想观念，以此催生出新的解决问题的思路。

以美国波特兰的城市改造为例，上下结合的制度体系，实现了公众广泛参与城市建设，充分实现公众参与的价值。根据波特兰的案例经验看我国的老城改造建设，一方面，需要从上至下的规划体系。法律赋予政府巨大的权力，保障城市建设规划措施的实行。我国的制度具有先天优势，但城市不同部门之间条块分割，又增加了规划措施实施的难度。另一方面，需要具有由下至上的公共参与，只有本地居民才最了解现实情况和发展需求。[5]在老城更新的各个环节应规定如何公众参与，并写入相关法规强制执行，各层次的公众参与情况需作为下一步申请的法定文件。上级对地方政府的考核标准，应增加公众参与执行情况。政府应设立公众专门网站，举办相关活动，成立公众参与组织等，引导公众参与。[6]参与制度对公众参与有效性作用显著。建立完整的参与机制有助于真正实现公众的利益诉求，参与途径畅通才能保证参与制度真正发挥作用，合适的参与方式直接影响公众参与的范围与参与程度，参与制度的运行若是不能达到理想的公众参与范围，自然也就影响了参与的有效性。[7]拓宽公众参与渠道，加强城市更新中政策制度的统筹衔接。制度性参与渠道可以将更多参与主体吸纳进来，是多元诉求得以表达的前提。[8]政府部门应出台相关政策，从人力物力财力等各方面支持公众参与城市环境建设。

三、公众参与老城改造分阶段实现

在老城区的改造过程中，需要根据时间的推进逐步实施公众参与，逐步展开参与计划，形成有计划有目标的公众参与。公众参与城市建设是从单元细胞到整体组织的从下而上的一系列活动，起到积少成多，聚小成大的作用。要不断提升公众参与的能力、激发公众参与的意愿、丰富公众参与的形式。实现公众参与老城改造分为知识的传输（起步期）、能力的提升（发展期）、可持续的实践（成熟期）三个阶段（如表1）。

（一）知识的传输：引导与宣传——激活大众 人的行为从认知开始，在公众参与的初期为知识传输的阶段，需要进行有效的引导和宣传工作，激活大众的环境意识。

城市改造多年来一直是政府和设计师作为主体设计实施，市民缺乏获取城市建设的信息和知识的有效途径。因此，首先要解决大众环境观念更新的问题，使居民明确与环境的关系，意识到自己对于城市环境的责任。政府机构应设立专门的宣传媒体、设立相关部门组织科普活动引导大众参与。通过一系列的宣传和活动使居民积累环境知识，从而更新环境观念，形成新的社会文化氛围。由于市民的多样性，更需要多样有效、易于接受的科普宣传形式，易于接受的提供有效的环境知识积累的方式。针对大众不同的特点，分类进行知识科普。知识科普包括：环境知识的基础性科普、环境知识的重点性科普、新知识的针对性科普。用喜闻乐见的形式让各个年龄层、各种知识背景的市民主动参与进来，转变观念，提升城市主人意识，提升城市责任感。建立市民的环境认知，掌握关于景观环境的常识，为公众成为城市环境建设的参与者做好准备，改变原有环境思维模式，转变小家大家的概念，建立公众的环境责任感。

表1 公众参与老城区建设的三个阶段

（二）能力的提升：可参与的微更新——被动参与 解决了公众的环境认知问题后，在公众参与的发展期，需要有计划地引导公众参与到城市建设中，参与老城区微改造。

公众的参与意愿和参与能力取决于参与过程在多大程度上是一个平等、多角度和信息开放的过程。对于公众来讲，公众身份不仅仅是一种地位，而是作为一种技能、习惯和机会，只有通过与他人共同参与公共事务实践，并确保在实践中对公共政策有某种影响作用，才可以真正实现和持续。[9]在这一时期内，通过多种形式的活动和微实践，了解更多环境设计知识，形成环境设计思维。微改造建设活动包括：社区文化建设、社区花园建设、社区环境维护。开展城市建设的微介入活动，有选择地让公众参与到城市环境改造的实践中。通过对环境观念关键词的解读，针对概念进行实践，这个阶段可通过对短暂的、可移动的和小范围改造活动的认知，赋予无形概念以有形，并指向全新和开放的参与，提高全面参与的可能性。让公众充分了解设计因素与社会情境之间的关系，激活设计因子，公众参与起到在城市生活和建成环境之间的催化作用。

（三）可持续的实践：参与建设全过程的主动实践——全面参与 公众参与的成熟期，公众变成城市公共环境改造的主体要素，能够表达准确的参与意见，参与甚至是管理城市环境改造的全过程。居民应进行设计前参与，设计中监管，改造后维护的工作。对于老城区的各城市功能空间进行分区，根据功能的不同进行不同的参与设计，根据与人的关系进行不同的参与形式。社区居民将发挥从咨询到参与的作用，社区居民被纳入城市政策的主流，使他们有机会在更新决策过程中行使自己的权利，表达自己的观点，参与方案的制定和实施，参与改造全过程。[10]公众参与成熟期的居民主观意识中，将参与环境建设纳入日常行为，对于环境的关注变成居民日常生活的一部分。公民行动将成为一种社会资源被有效利用。环境信息共享，公民参与协作环境设计服务，形成可持续的参与机制。通过公众参与，实现居民的城市权利。

公众参与老城区建设，经历了起步期和发展期之后，积累了一定的环境素养，具备一定的环境观念，在参与成熟期，公众可以参与研究性的建设活动，通过自下而上的行动来参与环境改造，承担起城市建设参与者的责任，城市将变成每个人的城市。每个居民对于环境的权力与义务，通过公众参与环境建设的实施，从观念落实到实践中。

四、展望

在老城区改造中，公众参与城市建设，人的作用应得到重视。通过公众参与，活化城市空间，激发老城活力，使老城与城市一体化发展，提升城市面向未来的发展力。公众参与城市建设，公众参与的过程可以重新界定空间的意义和功能，重新构建人为环境，重新设立规则，重新安排时间顺序。当然，实现城市建设的公众参与，需要政府和政策的支持，还需要大数据以及其他先进技术的支持，公众参与作为一种城市环境建设优化策略，人为因素与技术因素有机结合，在老城改造的过程中必定能起到良好的作用。城市多方合作，共同创建城市景观，创造知识共享、信息共享、资源共享，空间共享的创新城市环境。