行政案件如何实现均衡量罚

奋军

公平正义是公安工作的生命线，在行政处罚中实现量罚均衡是执法公正的基本要求。派出所民警要从执法理念、证据收集、执法监督、法律适用、办案程序等方面做好行政处罚的基础工作，以实现量罚均衡。

一、转变执法理念

执法实践中，一些基层派出所机械执法，存在片面强调处罚，“以罚代管，一罚百了”，为处罚而处罚的倾向，影响了执法公正，忽视了法律的教育功能，影响了执法效果。

治安违法行为相对于犯罪行为社会危害性较小，办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。处罚是手段，教育是目的。公安机关依法对违法行为人实施处罚，旨在纠正违法行为，通过实施处罚使其本人受到教育，防止再犯。行政处罚不是目的，对违法行为轻微并及时纠正没有造成危害后果的，可以不予处罚，违法行为人主动消除或者减轻违法行为危害后果并取得被侵害人谅解的，应当从宽处罚或不予处罚，以及对符合调解条件的案件及时调解处理，都是为了实现法律的教育功能。

派出所民警在行政案件办理中要坚持教育与处罚相结合的原则，行政处罚只是手段，教育公民自觉守法才是目的。对违法行为显著轻微并及时纠正违法行为后果的违法行为人不予处罚，更能实现法律的价值。要避免僵化、机械执法，刚柔并济，宽严相济，平衡好法律的惩戒作用和教育作用的关系，以实现量罚均衡。

二、全面收集证据

证据是认定案件事实的基础。要实现对当事人行政处罚公平必须全面收集证据。证据是案件调查最为宝贵的“资源”，派出所民警在案件发生的第一时间对案件进行调查取证，防止证据灭失十分重要。一些案件中的证人更是案件调查的稀缺资源，及时对证人调查询问是查清案件事实的关键。为了行政处罚的均衡，派出所民警要从以下几方面做好案件的调查取证工作：

一是要坚持全面取证原则。既要听取违法行为人的供述，也要听取违法行为人的辩解。要对报案人、被侵害人、证人全面询问，切忌先入为主。要全面审查案件事实。

二是既要获取违法行为的证据材料，也要获取违法行为人的前科的证据材料。防止对违法行为人不当处罚。

三要对注重违法行为的未完成形态。《治安管理处罚法》规定的违法行为的处罚标准均属于既遂的处罚标准。违法行为人在实施违法行为时可能存在预备、中止、未遂等未完成状态。这些未完成状态对法益侵害的危害后果不同，也体现了违法行为人的主观恶性。根据《公安机关执行中华人民共和国治安管理处罚有关问题的解释（二）》第2条的规定，行为人实施违反治安管理行为的预备行为不予处罚;实施违反治安管理行为具有中止行为且没有造成损害后果的，也不予处罚，造成损害后果的，应当减轻处罚;违法行为具有未遂行为的，也应当根据情节从宽处罚。

执法实务中，一些基层派出所民警在作出处罚前取证不全面，特别是不充分考虑违法行为的未完成形态，对于违法行为人具有的中止、未遂情形取证不全面，导致量罚不均衡。为实现行政处罚量罚均衡，派出所民警要尽可能全面收集证据，既收集违法行为成立及从重处罚的证据，也要收集违法行为从轻处罚的证据，在全面收集证据基础上精准确定对违法行为人量罚基准，以实现量罚均衡。

三、严格法律适用

《治安管理处罚法》规定的违法行为大多为概括性表述，在进行法律解释时需要办案民警根据违法行为的构成要件进行解释。如寻衅滋事和殴打他人、故意毁损公私财物等违法行为可能存在一定的重合，寻衅滋事过程中可能伴随有殴打他人或故意损毁财物的行为，但一般的寻衅滋事行为的案件法律规定不适用调解程序處理，但因民间纠纷引起的殴打他人、故意毁损公私财物案件可适用调解程序处理。二者行为区分的根本点在于违法行为人的主观动机不同，寻衅滋事中殴打他人、故意毁损公私财物具有随意性，违法行为的对象具有不确定性，而一般的殴打他人、故意毁损公私财物的违法行为对象具有确定性。

执法实务中，部分办案民警对违法行为定性不准导致法律适用错误，影响了执法的公正。如某派出所办理的一起严某某违法治安管理行为的案件就属于法律适用错误。严某某酒后在某校学生下晚自习时间因学生韩某骑自行车挡了自己的道路通行，遂对韩某某拳打脚踢致韩某轻微伤。事后严某认识到自己的错误向韩某赔礼道歉赔偿损失并取得韩某的谅解，某派出所对该案适用调解程序进行了结案。但该案属于法律适用错误，严某某的行为具有寻衅滋事的性质，该案不符合调解的条件，对严某某的事后消除违法后果的行为可以从轻处罚但不应调解处理。

为实现量罚均衡，派出所民警要在案件事实和法律适用之间进行反复比较鉴别，做到不枉不纵，既防止重行为从轻处罚，也要防止轻行为从重处罚，违背量罚均衡，违背执法公正的基本原则。特别是存在法条竞合和想象竞合的情况下，要注重根据法条竞合和想象竞合的处罚原则作出恰当的行政处罚。

四、加强执法监督

加强执法监督是实现行政处罚公正的重要途径。目前各级公安机关内部对行政处罚建立了较为完善的行政处罚监督机制。执法实务中，对于需要由县级以上公安机关决定的行政处罚监督较为严格，但对于警告、五百元以下罚款等可以由公安派出所决定的行政处罚的执法监督较为薄弱。由于一些派出所法制员制度建设滞后，特别是一些派出所内部未建立有效的执法监督机制，导致一些行政处罚显失公平，影响了办案的社会效果。

为实现行政处罚的量罚均衡，公安机关内部要对行政处罚建立内控机制，要加强行政处罚的事前、事中、事后的监督，特别是事前、事中的监督。公安法制部门要发挥行政处罚监督“前哨”的作用，在拟作出行政处罚的事实、法律适用、法律程序等方面加强监督，以增强行政处罚的公正性。

五、规范执法办案程序

《行政处罚法》规定了行政处罚拟作出前违法行为人的陈述和申辩权，按照法律的规定只要违法行为人对案件事实、法律适用、处罚幅度等提出异议，办案民警对违法行为人的陈述和申辩进行复核是法定的职责，法定职责必须履行，如果违法行为人提出陈述和申辩，办案民警不予复核，可能会导致行政处罚的不成立。一旦违法行为人进行行政诉讼，公安机关就会面临败诉的风险。所谓“细节决定成败”，即使违法事实证据确凿、法律适用正确无误，但仅仅因为未对违法行为人的陈述和申辩权予以保障也可能会导致行政处罚不成立，严重影响公安机关的执法形象。

法律程序是看得见的正义，行政案件从受理、调查、决定到执行法律规定一整套执法办案程序。尤其是在拟作出行政处罚前及时告知违法行为人处罚的依据、事实、处罚的标准，既是保障违法行为人知情权的需要，也有利于实现量罚均衡。派出所民警在拟作出处罚前要严格按照法律规定进行处罚前告知，对对违法行为人的陈述和申辩及时进行复核，以实现行政处罚的公平。

“举直错诸枉，则民服;举枉错诸直，则民不服”。行政处罚具有准司法的性质，行政处罚量罚均衡是公正执法的基本要求，要实现让人民群众在每一起案件中感受到公平正义，基层派出所民警需要不断强化公正执法理念、不断提高自身的执法能力。