城乡转型地区农业生产面临的困境及发展对策探析

2020-03-31马鑫涛胡宇娜

新西部下半月 2020年1期

马鑫涛?胡宇娜

【摘要】本文以临沂市临港经济开发区为例，介绍了研究区域选择与数据来源情况，分析了临港经济开发区农业生产面临的诸多困境，提出了相应的对策建议。要坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿;深化农业结构调整，促进产业优化升级;提高土地流转效率，促进现代规模经营;破解农业资金难题，加大财政扶持力度;加强科技队伍建设，促进现代农业发展;政府引领宏观改革，提供实在有力的支持。

【关键词】城乡转型;农业生产困境;发展对策;临港经济开发区

一、引言

为了适应现代中国经济基础的发展，中国的行政区划体制正在不断调整和转变。为突破当前区域发展空间的部分局限性与满足广大乡村地区农民渴望经济重新焕发生机、实现脱贫致富的需要，全国范围内正在进行大规模的“撤县设区”改革运动。伴随着行政区划的调整，如何顺利实现从乡村向城市的转型是这些区域面临的一个重要问题。

对于城乡转型地区农业生产状况的研究已经涵盖了城乡互动、土地制度、农业转型等诸多方面。国内学者对发达国家农村转型的经验进行了比较和总结，认为应积极发挥政府主导作用，消除制度障碍，实施强有力的农业政策，建立经济社会指标和政策措施，评估城乡之间的良性互动，促进中国农村转型。[1]更多学者关注城乡空间要素的流动趋势和流动机制的研究，认为优化农村生产要素流动的过程应该是升级和转型的主要方向;[2]如研究农村特定地区的城乡互动模式，通过个别农村转型的成功案例解释城乡要素流动过程;[3]针对欠发达地区农村空间发展的内外驱动力不足的现状，提出双向螺旋模式;[4]使用空间、定性、形成、综合等维度整理并研究了城乡结合部以及其土地利用问题等。[5]此外，关注土地制度和未来农业转型方向也是学者研究的重中之重;如通过分析我国农业现代化过程中所面临的土地产权制度和农业资金困境，提出了合理确定农业投资主体和改革农村土地产权制度，增加农业投入的改革建议;[6]从农业生态转型态势和中国生态农业建设的路径来看，生态农业观念与其他相关概念之间的关系显然有利于农业生态转型相结合的形成，通过提出新方略促进农业产业生态转型;[7]通过分析新时期农业结构调整的基本内涵和构建评价指标体系，对各省农业机构比较优势调整和农业机构调整区域效应进行了评价和相关分析，以此作为检测政策与指导意见的可行性与落实情况的重要依据;[8]从绿色农业发展与传统农业经济转型协同机制中选择研究，利用灰色关联度分析模型和协同度模型验证了绿色农业与农业经济转型路径的相关性，发现绿色农业发展水平与传统农业经济转型进度存在明显正相关。[9]从中可以看出，现有研究多从宏观政策、农业结构、城乡互动等角度单一地对城乡地区进行研究，缺乏对城乡转型背景下农业转型的双因素模式的研究。本文选取山东省临沂市临港区作为案例研究地，通过对转型过程“供给—需求”双方情况的深入剖析，并从农民视角出发揭示当地农业生产困境，试图解决当地生产生活方式固化、农业发展停步不前的困境。

二、研究区域选择与数据来源

自临港经济开发区成立以来，当地正在逐步告别以农业为主的发展道路，迈上城镇化和工业化的发展新台阶，但在此期间也产生了一系列问题，尤其是传统农业在城乡转型的过程中遇到了诸多生产与发展瓶颈和阻碍，致使当地传统农业转型困难、发展滞缓。因此本文选取此区域为案例研究地，对城乡转型时期农业生产情况进行调查和研究，调研方式主要采取问卷和深度访谈，共涉及当地两大核心乡镇及辖区的9处村庄，发放了210份关于农业生产的问卷，最终回收问卷206份，有效问卷204份，有效率97.14%。

三、临港经济开发区农业生产面临的困境分析

1、发展需要与劳动力之间的矛盾

城乡发展的不平衡性导致多数农村青壮年及高素质劳动力人口流失，剩余务农人口逐渐老龄化且文化素质普遍偏低，在农业人口城镇化的进程下，更多的农村人口进城务工，留守农村从事农业生产的基本为普遍失去农业生产积极性的老年人、儿童和妇女;另由于薪金以及发展环境等问题，农业方面的生产管理和营销人才严重缺乏。[10]与全国多数落后农村地区情况相似，临港区守地务农人口多为50岁以上的病残体弱的中老年群体，同时近八成务农人口为初中及以下文化程度，40岁以上的农户基本属文盲行列，生產者的文化素质、农业知识以及技术水平普遍较低。在以科技人才为主导的现代化农业发展过程中，当地农业生产者的科学技术水平严重阻碍了传统农业转型升级，导致农业发展迟缓甚至倒退。

2、生活向往与农村衰落的矛盾

中国在“新时代”社会发展的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需求与发展不平衡不充分发展之间的矛盾。最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。因此，国家实施乡村振兴战略，以响应广大农民群众对美好生活的渴望。

与乡村振兴背离的是临港区出现了农村衰落的迹象，主要原因是当地农村人口过度减少。与此同时，农业人口的“老龄化”严重，农村资源或要素“过度”外流也削弱了临港区大量农村地区可持续发展所需的人力、物力、财力和聚集力，为追求“效率”而撤并行政乡村及其中的义务教育、生活服务和其他机构设施，更加快了较低龄原住人口的流失，造成当地农村“萧条”，甚至导致了所谓“马太效应”。[11]

农民美好生活的基础和前提是能够拥有持续稳定的收入来源。振兴乡村和满足农民对美好生活的渴望最终必须落实在促进农民增收和消除农村贫困上，但因当地农作季节性、务农人口劳动力及积极性缺乏、种植面积有限、传统粮食作物占主导的农业结构等原因导致超五成农户从事农业活动的年收入不足五千元，超八成农户不超过一万元，因此从事农业生产的农民仍处于相对贫困状态，务农收入水平普遍偏低，难以维持生计。

3、现代农业与传统生产的矛盾

目前，中国正处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，改造传统农业，推动农业实现现代化发展是未来农业提档升级的重要着力点。但就目前临港区发展状况而言，仍有重重困难亟待解决。

提高主要农民农产品的商品率是农民增收、加快传统农业转型的核心问题。在当前发展阶段，中国的主体农民经济仍然是半自给自足和半商品经济的复合体。[12]临港区散户市场的农产品销售情况突出表现了半自给半商品化经济的特征，现代规模化农业的发展与小农户关系疏离，难以保障分散小户的权益，尤其是当地农业组织形式主要以单一农户经营为主，缺少规模化经营的合作社和农业企业，而且单一农户土地种植面积极为有限，生产规模小，产生效益低，难以形成市场竞争力。

此外，由于缺乏农业生产条件，如先进农业机械设备、水利灌溉设施;绿色生产与科学育种等农业生产技术落后;农村多产业融合、农业新经济发掘等农业生产管理创新不足，难以满足农业专业化、现代化的发展需求，因此传统农业的生产模式在短期难以转变。

4、政府主导与力度不足的矛盾

在城乡转型发展的背景下，加快农村农业现代化进程离不开政府发挥的主导作用，但这种主导是建立在融合农民、农村社会等发展主体利益基础之上的。[13]在当前实践中，农民参与意识的匮乏，农民参与政府治理途径不畅等原因，导致农民现代政治思想仍未形成，制约了公民参与基层治理的发展，并进一步降低了政府决策的针对性、科学性和有效性，影响了政府服务及行政能力的提升。

调查结果显示，临港区政府对农业发展的支持力度与农民从事现代化农业经营的意愿成正相关关系。但因当地存在城乡土地实际利用规划不完善，农业信息及推广农业服务项目缺乏，科技及推广体制引导和创新不足等问题，导致传统农业转型动力不足，此外，由于当地政府决策缺乏必要监督，因此，农民对政府的政治信任和政策实施的支持度不高。

5、支出增加与财政不足的矛盾

公共财政的理论与实践表明，财政支持力度对农业发展的影响至关重要。农业政策的财政支持不仅是国家规范农业生产从而影响农民收入的基本工具，而且财政支持可以有效解决促进农业增长的问题，必需的众多公共产品的外部性问题并具有规模经济的优势。[14]

在临港区目前的农业发展过程中，财政支出存在很多问题：对农业的投入太少，难以保障农业快速健康发展;农业投资结构不合理，生产发展后劲不足;支持农业的重点不突出，扶贫农业的效益不明显;支持农业资金的投资体制不完善，影响了资本投资的整体效益。[15]具体而言，当地普通农户很难从正规金融机构获得农业贷款;农业保险体系不完善，品种少，抵御风险能力弱;农业土地征用赔款长期拖欠不到位等方面。

6、规模经营与土地流转的矛盾

长期以来，临港区土地相对产量剩余为广大农民提供了最基本的生活保障，但是，随着国家工业化和城市化进程的深入，以分散经营为主要特征的家庭承包责任制，已经无法适应以市场化、规模化、信息化等为特征的现代农业的发展要求。[16]

作为生产要素，土地只有在合理流动的情况下才能提高使用效益。特别是在农业规模化和产业化以及农业结构调整的过程中，当地缺乏农地流动足够的动力和有效配置;土地流转制度不健全;农业利益低，土地承载负担重;失地农民生活来源难以保障，生活不稳定等原因，导致在临港区实现规模化经营存在较大难度，农村土地使用权的流转机制短期内难以完善。[17]

四、对策建议

1、坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿

充分发挥农民的主体作用，认真听取农民的声音，充分尊重农民的发展意愿，充分保护农民的合法权益。在制定和实施农业政策法规时，充分调动农民的参与性、积极性、主动性和创造性，以维护农民群众的根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，不断提高农民的获得感、幸福感、安全感。

2、深化农业结构调整，促进产业优化升级

（1）改变传统模式，农业联网升级。针对当地传统的农业生产模式进行逐步提质升级，促使当地农业朝向现代化、绿色化、优质化方向发展，注重农业生产过程管理，建设农业物联网及农产品可溯源体系，发展远程可视农业，实现客户与农庄的信息与资源的实时对接，增强消费者的信任和消费意愿。

（2）调整种植结构，打造特色农业。培育壮大特色产业，着力打造精品农业，增加土地亩产效益。继续鼓励当地农户因地制宜种植丹参，利用山谷地形变荒地改种樱桃，利用大棚种植蓝莓等价值较高的作物。不断促进当地具有特色和优势农业类型的发展，建设一批具有示范意义的优质绿色农产品生产基地，拓展主要特色农业种植形式。

（3）延长农业链条，促进农旅融合。结合一二三产业，延长农业产业链，增加农产品附加值，促进农业产业化经营，加快农业旅游深度融合，打造优质乡村旅游项目。鼓励当地农户借鉴卢家洼子村集旅游、观光、居住、养老为一体的山尔农业生态观光园的建设经验。尽管田园综合体对于多数农民具有较大的局限性，但该模式对当地未来农业纵深发展具有很高的借鉴和指导意义。

3、提高土地流转效率，促进现代规模经营

由于政府规划的不确定性，当地大量土地闲置，导致当地农产品种植面积减少，限制了增产增收活动的有序进行。地方政府应积极推进农村土地流转平台建设，及时发布土地规划和征用信息，建立农村土地承包经营权转让交易市场，推动区域内大量闲置的农村土地合理流转与充分使用，从而为实现现代农业发展规模化、集约化发展提供良好的条件。[18]

4、破解农业资金难题，加大财政扶持力度

政府需收集和了解企业的资金需求情况，并整合相关信贷机构的投放方向和融资产品，从而使得资金供需信息高效匹配和无缝对接，加大发放贷款力度;协调财政部门，加大对农民合作社、大型养殖户、休闲农业经营者等农业经营主体贷款的支持力度;全面完善农业保险体系，并具有针对性的根据临港区农产品种类增加保险种类，为农业生产提供风险保障。

5、加强科技队伍建设，促进现代农业发展

建成一支技术精湛、经验丰富、勤劳工作的农业技术推广队伍，不断完善农业服务体系，形成生产过程标准化、质量检测体系化和监管常态化的完善体系，提升科技人才对“三农”发展的贡献，并善于运用现代信息技术，搭建信息平台，促进农村电商的发展，充分发挥线上电商平台点多、线长、面广的市场销售渠道优势，为农产品銷售提供现代化的技术支持与销售模式。

6、政府引领宏观改革，提供实在有力支持

要实现城乡农业的转型和发展，需要政府从制度机制出发，反思政府与市场和群众之间的低效合作，针对临港区政府主导的实际情况，当地政府应在宏观上注重方针的引领与规划的制定;在微观层面上，应对贫困农户、农民合作社、大型养殖户、休闲农业经营者和龙头企业等不同的农业经营主体提供有针对性的政策支持，进一步增强当地农业市场竞争力，促进横向一体化的规模经济和纵向一体化的产业链延伸与发展。[19]

五、结论

乡村振兴战略是我国在新的历史背景下，农业农村发展到新阶段的必然要求。随着农业现代化活动的开展，临港区的发展依然存在着农业发展的结构性矛盾突出，农业供给质量亟待提高等诸多亟待解决的问题。

纵观世界农业农村现代化发展历程，各国乡村发展也曾面临农村经济增速放缓、农村劳动力外流、耕地闲置等问题。但是，通过积极探索和实施具有当地特色的乡村振兴战略，制定综合政策，改善农村基础设施，开发优势资源，培育特色产业，能够逐步实现农村改造，成功扭转城乡发展不平衡的态势，逐步实现农民、农业和农村的现代化。

未來的发展过程中，当地政府应充分尊重乡村发展规律、切实维护农民群众根本利益，因地制宜制定当地农村农业发展策略，注重科学理论与当地实践相结合，注重政府决策与农民诉求相结合，注重实施效果与经验总结相结合，不断探索创新，推动社会各方积极参与，探索出具有地方特色的乡村发展路径。

【参考文献】

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