司法改革背景下保障检察权独立措施探析

关键词 检察权 独立行使 司法改革 保障机制

作者简介：严俊珊，浙江省金华市人民检察院。

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.047

一、司法改革前A市检察院独立行使检察权基本情况

第一，检察权地方化现象存在。与全国其他省市检察机关一样，在司法体制改革之前，A市检察院在依法独立行使检察权的过程中会受到法律之外的诸多因素干扰，检察机关的人事权和经济权受到地方影响，检察权地方化现象较为严重。一方面，在司法改革之前，A市检察院的财政主要由当地政府拨款，检察人员的工资也由地方政府发放。另一方面检察人员的编制权也掌握在地方政府手中。司法改革之前，A市检察院共有政法编制干警125名。每年，检察机关若需录用新的人员必须向地方编办申请，检察机关的领导干部人选大多由地方党委政府提出意向人选，再由人大进行任命。

第二，检察权行政化现象严重。司法改革之前，A市检察机关也存在行政化现象严重的问题，主要体现部门设置和案件办理两个方面。一方面，在改革之前，A市检察机关实行案件办理审批制，具体承办案件的检察员或代理检察员却并没有案件的决定权。另一方面，检察机关部门设置过于行政化。为了更好的对接地方党委的工作，许多有丰富法律工作经验的检察人员提拔到非业务部门担任领导职务，不在一线承担具体办案工作。

第三，检察官待遇水平不高。在司法改革相关制度出台之前，A市检察院检察官待遇水平偏低。一是检察官没有实行单独的职务序列，仍然按照普通公务员的标准进行工资发放。二是就浙江省各市之间横向比较，A市检察院案件总量在全省处于前列，人均办案量更是位居全省前三，但检察官待遇水平处于全省中下游，与工作量不成正比。

二、检察机关在司法改革中尚存在的困境

2016年浙江省A市检察院《方案》中的措施基本上是围绕“去地方化”和“去行政化”构建提出的。在方案实施一年多来，各项措施得到了一定的落实也取得了一定的成效。通过改革，检察机关工作人员分类更为合理，案件办理模式也更为合理，检察机关人事和财物的独立性也得到了一定的改善。但经过实践，也存在一定的困境有待解决。

第一，无论是去地方化还是去行政化的改革举措，几乎都是围绕着“检察权独立行使”这一问题来展开的。但是检察权是由具体的检察官来负责行使的，要保证检察权真正独立行使，检察机关整体独立、检察机关内部独立、检察官自身独立三者缺一不可。但目前的司法改革措施中对如何保障检察官独立办案没有提出完整有效的保障制度。

第二，司法改革为了去地方化，规定了人财物省级统一管理制度。在人事权方面，各省、直辖市、自治区均设立的检察官遴选委员会，但该委员会设置在哪个机构之下，运行方式如何均没有统一标准，也没有做出硬性规定。在财物权方面，《司法改革方案》只规定了财物权统一省管，具体如何落实到位没有做出详细规定。

第三，改革规定，检察官入员额比例要求控制在39%以内，同时规定所有入额的检察官必须进入一线办案，并对案件终身负责。但随之而来的问题就是，许多原有的助理检察员，甚至一些资深的检察员都无法进入员额检察官的序列。这些检察官往往工作经验丰富，而且原来就是在一线办案，因无法进入员额检察官的序列，积极性也受到极大的影响，不利于工作开展。另一方面，检察机关内部机构繁多，具有行政职务的人员也很多，一些院领导、部分负责人在进入员额检察官的序列后却因行政工作所累，仍然无法专心投入到案件办理工作中去，无法真正实现入额检察官在一线办案的目标。

三、完善检察权独立行使保障机制的几点建议

（一）完善检察机关整体独立性方面

1.完善人员财物省级统管制度

要进一步完善省级以下检察院人员财物统一管理制度，对人事独立和财物独立的具体操作做出更细化的规定，主要可以从三方面入手。一是考虑将检察官遴选委员会从省级党委部门控制之下逐步转向省级人大常委会控制之下。二是可以将人事决定权和机构编制的审批权交由省一级检察院统一管理。改变现有的检察人员招录模式，地方检察院将需要招录的人员情况、数目报给省检察院，由省检察院审核批准，并进行统一招考。三是可以将地方检察机关的财政经费从现行模式变更为由省级财政进行统筹，部分经费由中央保障的方式。

2.推动建立跨区域人民检察院

行政辖区与司法区划相分离，在其他国家的司法体制中并不鲜见。如德国司法管辖便是按照司法区划设置，完全脱离行政辖区，目的是为了保障司法独立，且成效顯著。为此，可以推动建立跨行政区划的检察院，将某一个地方检察机关的司法管辖辖区不仅仅限于行政辖区，可以管辖两个甚至多个行政辖区。另一方面，也可以根据实际需要建立地方巡回检察院，这样有利于将检察系统从地方分离，使检察权在行使过程中能做到排除地方干扰，确保其独立性。

3.建立完善领导干部干预检察活动责任追究制度

要建立完善领导干部干预检察活动责任追究制度主要可以从两方面入手：一方面完善惩戒机制，使客观上“不能干预”。加大对不当干预人民检察院依法独立履职的责任查究力度，对违规插手具体案件处理的情况进行记录、通报，对徇私谋私利阻扰影响执法办案的单位和人员建立定期公开通报制度，造成冤假错案或其他严重后果的，将严肃追究责任。

（二）完善检察机关内部独立性方面

1.完善检察机关内部人员结构改革

要完善检察机关内部的独立性，必须进一步进行去行政化改革。一方面，建立检察办案人员权力清单制度，明确人民检察院内部各层级权限。对检察长、副检察长、检委会委员、检察官、检察官助理、书记员等角色的职责权限进行细分，并列出清单，便于权责统一。另一方面，推行扁平化管理模式，让案件办理更有效率。扁平化的管理机制要求案件走向由办理检察官决定，由决定案件的检察官负责，去除由行政职位决定的层层审批模式，确保有权决定案件走向的人都是案件办理的亲历者和具体审查者。

2.推行主任检察官办案制度

主任检察官制度简单来说，即是主任检察官独立行使办案职权并对案件承担相应的责任。这种制度的核心是去除行政首长负责的方式，强调检察官办理案件时的话语权，弱化检察机关内部行政因素的影响。以主任检察官办案组为单位形成基本的办案组织，每个办案组由主任检察官、检察官、检察官助理、书记员组成，负责人由主任检察官担任。根据不用职能，划分设置不同的办案组，不同的办案组设置不同的案件决定方式。

3.内部机构设立改革

目前，各地各级检察机关内设机构设置没有统一标准，较为混乱，甚至同一地区上下级检察机关设置部门都不一致，造成工作衔接不顺畅等局面。因此，要加强顶层设计，自上而下进行统一改革，统一推进，统一标准，使各级检察机关之间衔接顺畅，便于工作开展。一方面精简机构，对检察机关原有部门的相关职能进行重新整合，将重叠部分职能整合到一起，提高工作效率，优化部门设置。另一方面要科学合理设置行政部门，确保各项工作能高效顺畅开展。

（三）完善检察官独立履职方面

1.健全检察官任职保障制度

只有构建一套全面完善的检察官任职保障制度，才能解决检察官在履行职务过程中的后顾之忧，才能保障检察权的独立行使。一是完善检察官身份保障制度，确保检察官法规定的对检察官的保障能够落到实处。加强检察官的职业认同感和尊荣感，在社会树立司法权威性，使司法从业者在社会赢得普遍尊重，令人信服。二是完善检察官经济保障制度。提高检察官在职工资薪酬，解决检察官等级与相应行政级别待遇对应的问题。健全检察官退休后的保障制度，保证检察官退休后薪酬不少，使检察官老有所养。三是完善检察官人身安全保障制度。加强检察官的安全意识教育，定期对检察人员进行一定的技能训练，提高自我保护能力。

2.完善检察官遴选制度

建立和完善法官、检察官遴选制度是我国新一轮司法改革的方向。一是提高检察官准入机制，保证检察队伍人员能够有丰富的实践经验，深厚的法学理论知识和良好的群众工作能力。二是统一检察官遴选委员会的设置，可考虑将检察官遴选委员会交由省级人大常委会管理，由遴选委员会选拔出符合条件的员额检察官再由人大任命。三是加强与律师和高校学者之间的交流。建立从律师、高校学者中选拔优秀人才进入检察官队伍的机制，加强检律合作、检校合作。

3.加强检察官队伍建设

要保障检察官独立行使，必须加强检察官队伍建设，提高检察官个人素质。一要提高执法水平。只有切实提高检察官的执法水平，才能保证案件质量，让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。二要加强对检察官培训。检察机关应建立和完善检察官培训学习制度，对新颁布法律、司法解释及时组织检察官进行学习，适应法律变化，提高办案水平。三要建立和完善检察官奖惩制度。根据检察官法或其他相关规定，对在工作中变现突出或对法治事业有特殊贡献的检察官，可以给与相应的精神激励或物质奖励，激励检察官勤勉履职。

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