推进地方政府治理法治化需要解决的几个问题

文_秦前红

讨论问题的逻辑前提是要对所讨论的对象有清晰的界定，否则就无法形成讨论问题的交集。相对于中央政府而言，地方政府的概念有广义狭义之分，狭义的地方政府是指中国宪制结构中相对于立法机关、监察机关、司法机关、军事机关而言的地方行政机关，因此地方政府治理的法治化，主要指向依法行政问题。广义的地方政府是一个大政府的概念，包括了所有行使公权力的组织系统，它大抵与权力体制相对应，在此意义上的地方政府治理法治化，主要指向依法执政问题。所谓的治理法治化可用良法善治一词来予以概括之，亦即用一套科学、完备、良好的法律制度来达致公平正义、高效有序的状态。这其中又牵涉规范系统、领导力量、参与主体、动力机制、运行程序、效果校验等诸多要素。本文将在广义的地方政府视角上来讨论治理法治化的若干问题。笔者看来，推进地方政府治理法治化，当下必须处理好以下几个问题。

一、地方党委如何在地方立法中发挥领导作用

科学完备的法规范供给，是实现依法治理的前提。为了解决地方治理规范供给不足的问题，2015年《立法法》修改，专门赋予地级市以上的地方人大及其常委会以地方立法权。习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规，而是法律法规好不好用、管不管用、能不能解决实际问题。不是什么法都能治好国，越是强调法治，越是要提高立法质量。”立法是政治性、理论性以及技术性很强的活动，要把握立法的政治方向，就必须在立法中贯彻先进的指导思想，就要坚持党的领导，将党的领导贯穿于立法预测、法案起草、草案审核以及法律最终通过的全过程。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。

办好中国的事情，关键在党。从现实来看，少数领导干部尚未完全树立法治思维，以权压法、以权代法的情况时有发生，这就印证了习近平总书记所说的：“如果说‘党大还是法大’是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”所以，把握党法关系的关键在于如何将权力关进制度的笼子里。地方立法主体扩容后，可能出现的问题便是，地方党委或者地方党委的领导人，为了回避问责压力，推卸不科学决策的风险，固化地方本位利益，将过去用红头文件或者个别命令解决的问题，冠以立法的名义，造成立法缩水或者立法借道的不良状况。在地方党委领导立法领域的实际工作中，党委主要负责人、分管领导对立法工作发挥着一定的实际影响，但按党的民主集中制组织和活动原则，这些个人不应当属于领导立法工作的主体。在有些地方，有关立法工作的建议、要求多以党委书记、副书记和常委批示的形式作出，较少以党委的集体名义提出。甚至存在个别地方党委负责人不顾立法权限和立法条件，为地方人大任意“命题立法”的现象。这一做法无疑是不符合党章规定的。因此，处理这一问题，在制度和理念上必须有更为妥善的安排。

二、合理划分中央与地方权限，发挥中央地方两个积极性

现行宪法中有关国家结构形式的制度是处理中央与地方关系的重要制度，总体而言，宪法中的制度设计符合中国的历史和现实，必须继续坚持，但也存在需要进一步完善之处。其不足在于，有关制度设计忽略了中央、地方两者之间权力制约制度的系统性；市场经济引致的利益多元化与行政主导的路径依赖之间产生了内在的紧张。进而言之，中央地方关系的处理必须秉持“中央的归中央，地方的归地方”的原则，这样才能通过法治化的安排，从而实现地方治理的可预期、稳定性和可持续性。

由于下述几种原因，可能导致国家治理和地方治理法治化的双重缺失：一是中央权威与地方活力还没有很好的结合起来，中央与地方事权需要进一步予以明晰，在这种背景下，中央为了加强监督需要采取收紧管理和高压问责的举措。二是地方在形成和强化自身利益的过程中，产生了不同的角色意识，并由此形成不同的立场选择。对于中央的政策地方通常基于利益取向而采取相应的执行态度，符合自身利益的，便努力刚性执行，不符合自身利益的，便弹性变通执行。在信息获取手段日益便捷和多元化的时代，这极易使民众产生中央政策、国家法律是好的而地方政府不作为、乱作为的看法，从而损害地方政府治理的权威性。三是地方财政汲取能力的提升，使过去因为依靠中央财政而产生的执法自觉受到动摇。在缺少地方自治根基和民主制度不健全的情况下，会导致地方政府治理极易偏离法治的轨道。对于上述问题，必须有系统化、结构化解决的制度创新。

三、注重对网络空间的智慧治理

互联网是这个时代最具发展活力的领域，也是我们面临的最大变量。互联网的快速发展给党的执政方式带来重大影响。习近平总书记多次强调，过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关。

在网络化时代，作为国家治理体系的重要组成部分，网络空间治理当然也是地方治理的重要环节，是对治理能力的直接考验。各类网络新媒体给政治和社会生活产成了巨大影响，也促成了人们表达自身利益和意志方式的转变。网络为民众提供了宽广的讨论公共事务的平台，利用网络的公民政治参与形成了新的公共空间。这个新的公共空间也给地方政府的治理带来了新的挑战。治理网络公共空间首先要重视执法过程的沟通理性，这有两层含义。从形式上看，网络公共空间领域争议的处理、秩序的维护和价值的实现，建立良好的沟通平台。从内容上看，网络公共空间投射的都是现实政治和社会中的问题。网络提供了一个空间供大家参与和讨论，其本身就是一个沟通理性的平台，是实现公众参与的基本路径。地方政府首先要善于运用网络平台的优势，将行政执法的依据、过程和结果进行广泛的公开和说明，尤其是针对个案的维权行动和国家回应。其次要优化行政执法介入言论表达的制度。如果处理不好这个问题，对执法公信力和政府的权威会带来冲击。地方治理既要发挥党和政府的主导作用，又要有民众和社会的全力配合与协作，因此，发挥公民言论表达的预警作用、监督作用和纠偏作用，也是优化地方治理的重要因素。对涉及公民言论自由的事件要秉持谨慎态度，提升地方政府依法治理网络公共空间的能力。解决言论问题的方式除了要依靠强制性的执法管理以外，还要注意智慧管理和柔性对待，要发挥信息多元化的对冲机制作用，并且在可能情况下增加权威信息发布的透明度和及时性。