地方政府如何推进开放式决策

文_毛寿龙

公共政策分析的过程，从学理上来说，包括界定问题、搜集证据、形成政策可选方案、选择价值标准、预期产出、反复权衡、决定等七个步骤。这七个步骤中，前六个步骤是政策准备阶段，最后一个步骤是政策产出阶段。这一过程，对于地方政府来说，就是执行行政决策相关法律和制度规定的过程，也是公共政策准备和决定的实践过程。地方政府要提升自己的决策水平，不仅需要在决策实践中认真执行有关行政决策的法律和制度，使其形成秩序的力量，而且还需要在公共政策过程的各个方面公共化，也就是实行开放式决策。

一、地方政府开放式决策的法律和制度基础

地方政府在决策方面一直没有很好的法律基础。1996年开始，根据十四届中央纪委六次全会公报，地方党委领导干部被要求针对“三重一大”事项的决策，要集体讨论决定，其具体表述是：“认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定。”但这一要求的法律地位不高，它只是纪检部门的要求，没有成为地方决策权力运作的元制度的规则，也没有通过长期的实践形成比较原始的决策权力的生活秩序。在实践中，它一直是要求，地方政府也没有普遍实施一定要集体讨论决定。地方“一把手”独揽大权的情况依然存在。有些地方“三重一大”事项因为无法形成一致意见，集体讨论集体决定的规则还致使地方决策瘫痪。

有些地方政府习惯于“一把手”“一言堂”，不按要求集体讨论决策，其中非常重要的原因是，地方政府开放式决策缺乏法律基础。一直到2015年修改并颁布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，就地方政府的决策方式在第六十条规定，省级政府制定规章，须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定。第六十三条规定，地方政府工作中的重大问题，须经地方政府常务会议或者全体会议讨论决定。除此之外，没有程序性的规定，也就很难在具体程序上落实。

程序性规定，是由各级政府自己来制定行政规章。2015年之后，全国各个省市自治区政府开始制定重大行政决策程序，省级政府部门以及各级地方政府也开始制定类似的重大行政决策程序。如浙江省人民政府制定的《浙江省重大行政决策程序规定》指出，“除依法应当保密或者为了保障公共安全、社会稳定以及执行上级机关的紧急命令需要立即作出决定的情形外，涉及普遍关注和老百姓切身利益的，要组织公众参与；专业性较强的问题，要组织专家论证；涉及公共安全、社会稳定和环境保护等问题，要组织风险评估；决策方案由决策机关集体讨论决定。决策方案形成后要通过各种途径公开，征求社会有关方面的意见；有必要听证的，应当召开听证会。决策机关应当广泛听取人大代表、政协委员以及民主党派、工商联、人民团体等方面的意见和建议”。但这些规定比较笼统，没有进一步的实体性规则和程序性要求来规范具体的过程。所以，组织公众参与、专家论证、风险评估，然后是集体讨论决定，往往不被重视。即使被重视也往往有形式化作秀的特点。之所以如此，政府运作机制的原因是，上级压实责任，实现“一把手”负责制，既然首长负责，“一把手”又只有决策集体之一的决策权，怎么能压实责任呢？

对此，不同学科的学者看法也不一样。法学者认为，开放式决策一定要有法律支持。文化学者认为，一定要有文化支持，要破除官本位的文化。行政学者会认为，要开放式决策，还要改变现有的“一把手”考核考评制度。在公共政策学者看来，这些都非常重要，但光说不做，肯定是“知易行难”。要真正落实地方政府的开放式决策，要多步走，而且首先要从可以采取行动的地方开始。在公共政策的实际准备过程和决定过程中都可以行动起来，落实开放式决策。

二、政策准备过程的开放式决策

在政策准备过程中，地方政府要做到开放式决策应注意以下几点。

第一，要界定问题的开放。一般来说，需要地方政府作出决策的，都是本地的公共问题。既然是公共问题，就需要地方政府投入相关的公共管理资源。在一定时期，地方政府可以根据过去的习惯来确定当前的公共问题，并进行常规性决策。但如果有新的问题出现，这时什么样的问题会进入政府的决策议程，就非常重要。如果不需要进入政府决策议程的小问题进入了政府的议程，那么就会浪费政府的公共管理资源。如果需要进入政府决策议程的问题没有及时进入政府的决策议程，那就会失去解决问题的时机，让小问题变成大问题，让大问题变成非常棘手而且难以处置的严重问题，最终让地方政府不得不放下所有的问题，集中所有的公共管理资源，甚至进行社会动员，或者不得不借助上级政府的公共管理资源，才有可能解决问题。所以，开放式决策首先要让界定问题的议程开放，让各种有关问题界定的信息能够及时进入政府议程。

第二，要让信息畅通，让各方面能够用于政策分析的数据和证据进入政策议程，从而实现循证决策。一般来说，地方政府的很多决策信息来自政府的各个组成部门和下级政府。各个政府部门和下级政府往往具有部门利益，也具有下级政府的本地利益，所以它所提供的信息，基本上都是常规信息。这些信息可以作为常规决策的重要基础，但往往让地方政府的决策对公共性有所偏离。要举证这一偏离，就需要建立更为广泛的信息渠道，如本地媒体的渠道，人民来信来访的渠道，政府官员深入基层调研的渠道，学者、专家和企业家参政议政的渠道。这样，不仅能够解决公共性偏离的问题，还可以让政府决策建立在更广泛的公共信息的基础上，给决策提供更多的信息基础。

第三，要让政策选择方案开放，让更多的政策选择方案能够进入决策议程，从而实现科学决策。一般来说，地方政府往往在现有的方案里进行选择。所以，地方政府的决策力往往受到决策者个人素养、决策风格和个人独特经历的影响。经济部门出身的决策者会更多地关注经济方法，关注经济选择方案。政法部门出身的领导会更多地关注政法系统的方案。专家出身的地方政府领导，则会按照自己的专业偏好来选择方案。这是地方政府的决策优势，同时也使得其政策方案的选择面有很大的局限。所以，开放政策议程，让更多的方案能够进入政策方案框，不仅可以发挥这些决策的优势，而且还可以提供更多的选择方案。有了更多的选择方案，在解决复杂问题时，还可以形成更为科学和更为全面的复合式的解决方案，从而提升地方政府的决策能力。

第四，政策方案的评价和选择标准，从公共政策分析的专业标准来说，有技术的可行性、财政的可行性、政治的可行性和合法性等标准。技术上的可行性，说的是技术上是不是可行。很多方案缺乏执行的抓手，一般来说只能进行一般的倡导，而且即使一般性的倡导，也很难有效果，这样的政策方案一般不适合作为解决问题的核心方案。有些方案财政上不可行，也就是说一旦实施就要花费大量的财政资源，而如果财政资源有限，甚至存在财政困难，那么这些方案也很难得到支持。政治上的可行性是指能够得到各方面支持的可能性。如果方案一旦执行，会遇到大量的反对，那么就很容易导致无法执行而被搁置，这不仅影响政策执行，而且也影响地方政府的公信力。合法性，则是指政策的法律标准。政策不能违法，也不能违背法律的精神。这些标准，对于地方政府领导人来说，都是需要考虑的标准，也是需要优先考虑的标准。但如果仅仅这些标准，会排除很多重要的政策方案。所以，有必要开放决策议程，让其他重要的标准能够进入。比如人道标准，很难进入这些考虑的范围，但其非常重要。现在中国的公共政策实践普遍强调以人民为中心，百姓的事情无小事，民生很重要。但很多情况下，这些标准都在一些地方政府决策的考虑之外。这是封闭决策的结果。开放式决策，可以让这些标准顺利进入政策议程，让地方政府的决策更关心人民的利益，体现基本的公共政策价值。

第五，地方政府在决策时，往往会预测政策的各种产出以及实际执行的结果。从实践来看，地方政府也是根据过去的经验来进行常规型的判断。在中国，一般的预测逻辑是，只要地方政府的核心决策机构重视了，地方政府集中力量办大事或者就会有立竿见影的效果。但这样的情况，往往会忽略很多预测的宝贵意见。比如预见到经济发展，但没有考虑环保的后果，或者虽然有人预见到了，也考虑了环保的后果，但因为没有进入决策过程而被忽略。现在地方政府的关注点发生了变化，很多地方环保成为重点之后，经济发展也往往会有所忽略。从逻辑上来说，现在的环保过度和过去环保不足其实没多大区别，其政策过程的原因之一是缺乏有效的预测，或者有效的预测没有很好地进入当下的公共政策过程。再如，决策核心重视考虑效率，公平就会容易被忽视，而决策核心重视公平，效率也容易被忽视。所以，作为公共决策，地方政府的决策要兼顾公平和效率、兼顾经济发展和环境保护。众多政策结果的选择、政策资源的配置要有公共性，才会让公共政策的效果符合多方面的要求。

第六，地方政府在决策时，低水平的领导拍脑瓜决策，高水平的领导会反复权衡。在这一决策过程中，尤其是在重大问题的决策过程中，不同价值的权衡、不同方案的权衡、不同结果的取舍都面临较大的压力和责任。责任还包括道义的责任、法律的责任和政治责任，最大的压力还来自行政考核的责任。在这些压力面前，领导人要做好权衡并不容易，因为权衡的结果直接决定地方政府的绩效考评结果，直接决定政府领导人的未来职业发展前景。在这种情况下，开放式决策有利于让社会和决策的参与者来分担这一份责任，从而让领导者在相对轻松的情况下作出政策选择。

三、政策决定的开放式决策

政策过程的七个步骤中，前六个步骤其实是政策的准备过程，政策决策过程最终的步骤是决定，或者决策。

对地方政府来说，决策一般都是地方党委常委会、地方政府常委会来作出的，也就是说常委会成员才有最终的决策权。这是法律和实际权力的运作层面的做法。从这个意义上来说，地方政府公共政策最终的决定是一个封闭的秩序。如果实际运作也是如此，就会出现封闭决策可能导致的一些问题。因此，在制度上就会让决策在集中的时候能够尽可能分散。让决策分权分散化有如下六个措施。

一是避免决策的“一言堂”，避免“一把手”独自决策。在决策时先民主讨论，让决策参与者能够畅所欲言，重大问题最好能够形成集体共识，实在不得已才采取投票来决策。集体充分讨论、集体决策，是避免“一把手”封闭决策的重要方式。

二是确保地方政府决策班子一定的流动性。一般来说，我国地方政府领导班子的法律任期是五年。这在确保领导决策班子稳定性的同时，也确保其一定的流动性。在实践中，领导班子新的成员一般都要在两个岗位上工作过，这虽然在一定程度上牺牲了专业性水平，但可以确保领导决策班子成员在工作经历上有更多的开放性，从而确保决策质量。现在我国地方政府领导班子的流动性都比较大，很多领导决策岗位往往3年就会流动。这牺牲了一定的稳定性，却在人事流动角度确保了决策的开放性。现在干部人事制度中实施的干部异地交流、干部挂职等做法，也在一定程度上增加了决策班子成员的经历，有利于开放式决策。

三是确保多中心秩序的决策权配置。如果所有事项都集中到地方政府中枢来决策，地方政府中枢就会负担过重，其决策的质量就会下降。所以，地方政府和各个政府部门要根据实际情况，尤其是根据常规的做法来划分决策权，让所有政府部门能够在常规问题上有权力作出决策。如果有冲突，出了问题，也有相应的救济机制。地方政府的下级政府也是如此。事事汇报请示，看起来是尊重领导，其实是推卸决策的责任。让政府部门和下级政府能够承担责任，同时又尊重领导的方法，不是请示汇报等着领导作决策，而是传统上由部门和下级政府作决策的事情，部门和下级政府本身就可直接作决策。但要做到信息公开，不能公开的内容要做到与上级共享，与相关政府部门和相关地方政府共享。

四是地方政府决策机构邀请一些人员列席。如杭州市政府常务会议实施开放式决策，2009年形成了制度化的文件《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》（以下简称《规定》）。《规定》第十八条指出，杭州市政府常务会议审议开放式决策事项时，应当邀请市人大代表、市政协委员和市民代表列席会议，并听取其意见和建议。根据开放式决策事项的审议需要，市政府常务会议可以邀请有关专家或咨询机构、行业协会、中介组织、利益相关主体、人民团体等的代表列席会议。这些人列席会议时，虽然没有决策权，但可以提供信息，也可以发言，尤其是可以监督决策，让政策决定过程体现更多的公共性价值。

五是地方政府建立各种途径，让市民参与政府常务会议的重大行政事项决策。如杭州市政府的《规定》第十九条指出，市民可以通过五种方式参与决策，即通过互联网视频连线、电话发表意见或建议；通过自愿报名，申请列席会议；通过“中国杭州”政府门户网站、广播电视、无线通信等方式收看收听会议直播；通过“中国杭州”政府门户网站，在会议直播论坛上发表意见和建议；通过市政府规定的其他方式参与市政府常务会议的重大行政事项决策。杭州市这些措施增强了决策透明度和公众参与度，值得借鉴。

六是在特定领域如财政预算领域的决策，实行参与式决策。对一般地方政府来说，财政预算都是各个部门提出，然后财政部门整合，最后由政府准备财政预算报告提交给本级人代会批准。但浙江温岭市政府没有这样做，而是从2005年开始实施参与式预算，以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案协商讨论，人大代表审议政府全口径预算并决定预算的修正和调整，进而实现实质性参与的预算审查监督。温岭市历经“由点到面、由下而上、由表及里、由柔变刚”的十年实践，深入推进预算全口径、监督全过程、参与全方位，取得较大进展和突破。

总之，地方政府开放式决策对于提升地方政府决策的民主化、科学化非常重要，可以很好地提升地方政府的决策水平。地方政府开放式决策，需要有法律支持，也需要有程序性的细则支持，但更需要在公共政策各个阶段开放式决策的实践推进。有了实践的推进，各个方面就会形成实践的经验和教训，形成实践的力量。开放式决策，可从法律的制定和官场文化的改变开始，但真正要建立地方政府开放式决策，还需要在实践上行动起来，在公共政策过程的准备阶段推进，也要在最后的决定阶段推进。无论哪个阶段，对于决策水平的提高，都是非常重要的，而且是切实可行的。