敬天保民：清政府赈恤安庆水旱灾害若干措施初探

洪家琪

【摘 要】 文章探析清朝赈济安徽安庆府水旱灾荒的政策及变化。每当水旱发生，清政府为赈恤灾民，即采取蠲免赋税、周运漕粮，拨发赈款、煮赈，平抑物价等措施，从而达到减少灾害损失，挽救底层百姓的目的。晚清由于政府财力衰减，逐將蠲免赋税改为缓征。

【关键词】 荒政;安庆府;灾害治理

安庆府地处长江中游地区，安徽省西南部，大别山东南麓平原，与湖北接壤。气候为亚热带季风气候，夏季炎热多雨，地势低平，多为丘陵和平原地区，因此极容易发生旱涝灾害。据《安庆府志》云：“皖濒大江，据上游，民安于畎亩衣食，以乐生送死，近及百年间有水旱”。[1]这种依大江大河的地势自然多发洪水灾害，由于事例较多，笔者仅以下两例为典型，其文云：

顺治三年丙戍大旱，四年丁亥夏大水饥。 [2]

嘉庆十三年，上谕上年安徽省当涂、潜山及怀宁、桐城等州县先后被旱、被水。 [3]

从材料中，不难看出，安庆旱涝灾害频发，且同一年即有干旱又有洪涝。其大体发生规律为夏秋之季较多，而春冬之季较少，带有一定的季节性，且每逢夏季梅雨时节、伏秋干旱之季，两者灾害尤甚。而洪涝较之干旱为多，盖安庆濒临长江，离水源地近，所以一旦长江涨水，必定倾斜于此地，而长江缺水则干旱还能略微推迟。

有学者针对安庆地区的灾害与年份的对比做过详细之统计，笔者认为其统计数据较为可靠，兹移录于下：

清朝年间安庆地区有 66 个年份发生旱灾，总频次为 24.6%，为明朝 2 倍。从各朝来看，同治（84.6%）、顺治（55.6%）、嘉庆（36%）三朝频次为高。[4]

从其数据中可见，自明朝洪武三年（1370年）到解放前夕（1949年）的578年中，发生水灾的年份为124年，而旱灾35年，均分下来，即每三年就遭遇一次灾害。而安庆府面积较大，其下辖各县的受灾次数自然彼此各异，究其而言，以宿松县发生的水旱次数最多，受灾情形最为严重，而其他各县水旱次数大略相当，最少则为怀宁。笔者推测，盖怀宁县较其他各县而言，距离最远，故而灾害发生时，波及最小。[5]

水旱灾害还带来了一系列的生物灾害和其他灾害，如瘟疫、风沙、山洪、地震等等，加剧了水旱灾害的破坏性。据县志云：“乾隆四年巳未，大旱，蜚虫伤苗，岁大饥，牛灾。”[6]可见干旱的发生，会导致蝗虫极具繁衍，盖蝗虫喜干不喜湿之缘故，大量的蝗虫汇集在一起，一方面它们会啃食庄稼，导致粮食歉收，另一方面，它们啃食掉一切的草类，使得耕牛没有足够食物喂食，而多病死，从而形成一整条灾害链。而旱涝灾害的破坏性还表现为，洪涝会冲毁房屋，淹没农田，或因为干旱导致农作物无法生长，致使粮食歉收，居民流离失所。据《安庆府志》云：“乾隆五十八年，上谕安庆、池州等府属滨江临湖地方，因夏间雨水稍多，江淮盛涨，积水未能全消，以至收成歉薄”。[7]可见在清代，洪水对安庆等沿江一带的府州带来的沉痛影响。

面对灾害，农民多无法自救，只能求助于官府。本文中所提到的政府救灾措施，是从经济角度出发，着重救灾，而不在防灾。除了政府主体外，地方士绅和普通民众也是救灾的重要力量，但本文重点不在此，故不作展开。

一、蠲免赋税漕粮

蠲免即免除之意，古代中央政府颁布的蠲免一般分为：恩蠲和灾蠲，恩蠲是执政者仁政的表现之一，不常有。灾蠲即遇灾蠲免钱粮，是清代救荒的重要措施。

纵观整个清代，在康雍乾时期，中央政府的灾蠲覆盖面最广，比例最高。据史料记载，在康熙十五年，安徽由于秋旱，导致蝗灾肆虐，赤地如焚，民不堪命。安徽巡抚靳辅为救百姓，上《请赐改折疏》云：“今岁之灾，大旱三月，继以蝗蝻，一岁之辛，勤化归鸣，有小民全无衣食，何能再拘成例，责其如数办交。”并且据各府州县详称“灾民在在结，据告赈告蠲势甚急迫。靳辅希望能够按照去年苏松嘉湖发生的水灾的情况，请求蠲免。朝廷允以批准，下旨云“蠲正赋十分之一二三不等，共蠲银一万三千八百五十两五钱七分四厘零，所属漕粮正米五万五千九百二石二斗一升四合零。”[8]除了蠲免赋税外，清朝还会蠲免漕粮，如顺治九年中央政府对安庆县下旨云：“本府所属怀桐等六县被旱荒灾伤九分十分不等，操府李日芃请举。旨恩蠲正赋共银四千九百四十八两四钱五分六厘零，改折漕米一万二千六百三十五石八斗”。[9] 可见无论是蠲税还是蠲粮，在一定程度上都减轻了安庆地區百姓的负担。

二、缓征赋税

蠲免之制在清朝，其数额在各朝均有改动，大体免除数额的会因政府收入波动而相应增减，在顺治时期对蠲免之事没有定制，一直到康熙年间始有章法，而蠲免的比例在乾隆时期达到最高峰。到清朝后期，灾而不蠲成为了普遍现象。[10]其主要原因是政府的财政不断减少，无力承担巨额的数额，故以缓征赋税代替蠲免。

其中较为典型的案例发生在嘉庆十三年，当时安庆下辖各县接连“被旱被水”，政府决意“并予缓征，以纾民力”。[11]经笔者查阅《安徽通志》发现，在嘉庆以后，单纯的蠲免已经很少，多是“蠲、缓、赈、恤”并用。可见在清朝后期，政府因为财政紧张，所以无力蠲免大额赋税。除了缓征赋税外，政府还会和缓征或豁免民欠银。如康熙五十二年，安庆由于水灾引发了疫情，“民间元气未能还”，于是政府下令“去年应征旧欠及历年灾缓钱粮，借欠本折籽种口粮等项，俱缓至今年秋成后补征，以纾民力”。[12]当然这种减征之举力度远远小于蠲免，但还是给百姓以生机。

三、拨放赈款

灾蠲是通过减少政府财政收入的方式来减轻臣民负担，但是它不能从根本上解决灾民的问题。而灾赈则是通过增加政府支出的方式，拨放赈款，是一种更为积极主动救济民众的方式。灾赈的赈款主要方式包括赈银、赈谷。清代前期多给赈谷，但是数额没有定制，大体是按照饥民的数量来定。据《安庆府志》云，在康熙五十五年，安庆府的桐城和潜山两县发生秋旱，其中桐城县大小饥民共三万九千八百八十二名口，赈过谷一万六千三百八十八石六斗七升五合;望江县大小饥民共二万四千三百八十八石六斗七升五合，赈过谷九千七百三十九石八斗”。[13]这种大规模的赈恤钱粮，反映当时中央政府财源的有效性;到了乾隆七年，规定凡地方遇水旱，即给予抚恤，概给口粮一个月，是为正赈。[14]相同事例在见于道光年间，其文云：“在道光二十年，望江等县“被水被旱……降旨分别蠲缓给赈，赏口粮……道光十一年夏秋多雨，江潮异涨，奉旨按照成灾分数照例给赈，应领赈银并作一次散放，钱粮按分蠲免。其坍塌瓦屋草房，勘明照例办理，又例不给赈之五分灾，八保贫民俱与隆冬赏赐给一月口粮”。[15]可见在道光年间，清政府的赈恤钱粮之举依旧实行，反映出当时中央统治的权威性。