甘肃“两州一县”脱贫攻坚的实践及启示

【摘 要】 文章系统梳理了“两州一县”脱贫攻坚的具体实践，分析了“两州一县”脱贫攻坚中存在的问题，总结了“两州一县”脱贫攻坚中实践经验，概括出“两州一县”脱贫攻坚的启示：“政策兜底”与“激发内生动力”齐驱并行;关注返贫问题，巩固脱贫成果;重视民族文化传承，夯实脱贫精神根基;严守生态底线，推进富民产业可持续发展;挖掘村级组织的引领作用，提升扶贫承接力。

【关键词】 “两州一县”;脱贫攻坚;扶贫工作

甘肃省“两州一县”共含17个县市，是国家重点支持的“三区三州”深度贫困的民族地区。其中，大部分地区位置偏僻，山大沟深，农业发展能力弱，脱贫难度大。近年来，“两州一县”认真贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，始终把脱贫攻坚作为最大的政治任务和“一号工程”，紧盯“两不愁三保障”脱贫目标，狠抓各项决策部署落实，脱贫攻坚工作取得了阶段性成效。进一步增强了民族地区群众打赢脱贫攻坚战的信心和决心，积累了脱贫攻坚新经验。

一、实践：多措并举开创“两州一县”脱贫新局面

截至2018年底，“两州一县”贫困人口减少到18.83万人，贫困发生率下降到7.4%。成绩的取得，主要得益于以下几个方面的实践：

1、坚持精准发力，强化政治责任，做到组织领导有保障

按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制要求，构建起了省市县乡村五级纵向到底、部门间横向到边、各类资源合力帮扶的脱贫攻坚大格局。[1]“两州一县”还建立了党政“一把手”亲自抓、四大班子共同管、有关部门通力配合的工作机制，完善了定期研究、调度部署、跟进落实等工作制度，通过签订脱贫攻坚责任书，明确了责任和任务，形成一级抓一级、层层抓落实的责任体系，为脱贫攻坚提供了坚强组织保障。

2、坚持资金投入，抢抓政策机遇，保证脱贫攻坚可持续

政策和资金是脱贫攻坚的两大推力。借助国家各种扶贫政策，依托国家和地方政府财政资金，才能保证脱贫攻坚可持续。2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，提出对“三区三州”和其他深度贫困地区加大支持力度。“两州一县”抢抓政策机遇，主动与国家和省有关部门对接，积极争取扶贫资金。《甘肃省“两州一县”脱贫攻坚实施方案》得到批复后，已争取三年新增资金指标114亿元。2018年年1至9月，向“两州一县”安排中央及省级财政专项扶贫资金39.03亿元，占全省到县中央及省级财政专项扶贫资金总量的29.4%;[2]安排统筹整合财政涉农资金56.18亿元，占全省的29.1%;安排新增政府一般债券43.1亿元，占全省的18.7%。

3、坚持补齐短板，加快项目建设，推进基础设施得改善

一是加大交通设施建设力度。增加公路项目资金投入，加大财政补贴力度，推进农村公路建设。截至2017年底，“两州一县”农村公路达到1.2万公里。二是大力推进危房改造。2018年1月至9月，临夏州危房改造开工10451户、竣工7115户;甘南州投资83.4亿元建成703个生态文明小康村，其中70%的村为建档立卡贫困村;天祝县累计投入21.32亿元先后建成76个移民安置点。三是加强水利建设。2018年1月至5月，“两州一县”已开工建设39处集中供水工程，建设完成后将有效缓解贫困地区群众季节性缺水问题。四是大力推进“宽带乡村”建设。临夏州和甘南州1004个行政村实施的农村宽带建设在服务远程教育医疗、扶贫大数据平台运行、电子商务发展等方面发挥了积极保障作用。

4、坚持因地制宜，发展富民产业，带动贫困群众真脱贫

“两州一县”因地制宜，发展当地特色富民产业，为贫困人口带来了可观的经济收入，实现了“造血式”扶贫。第一，传统产业得到巩固提升。在牛羊养殖、农作物的种植方面注重在科学化、标准化和规模化上下功夫。甘南州统筹推进粮草兼顾、农牧结合、草畜配套、循环发展的现代畜牧业产业体系建设;临夏州采用粮改饲和旱作农业技术推广支撑种养业提质增量;天祝县发展设施果蔬，建成配套标准化养殖示范场170个。第二，新型业态发展势头较快。临夏州形成了以“河州牡丹”、永靖、和政冬季冰雪旅游为主的主题文化旅游节会;甘南州着力打造冶力关、拉卜楞、扎尕那等大景区和“多彩庙花村”“生态尕秀村”等126个旅游专业村，扶持发展具有藏区民俗风情的旅游项目;天祝县通过甘肃金农商、天润白牦牛等電商企业，帮助销售红提葡萄、白牦牛肉、人参果、野菜等农特产品带动贫困群众增收。第三，农村“三变”改革为脱贫产业发展注入了新动能。中天羊业、天士力中天药业、西正开等龙头企业辐射带动作用显著。

5、坚持兜底保障，加强公共服务，促进编织社会安全网

在教育扶贫方面，“两州一县”进一步改善义务教育办学条件，加大控辍保学力度。在健康扶贫方面，“一人一策”健康帮扶卡覆盖率达到建档立卡贫困人口总数的99.98%，东西协作和定点帮扶提升了基层医疗服务水平，医疗救助标准高于全省3-5个百分点，建档立卡户年累计超过3000元以上医疗费用全部得到兜底解决。在社会救助方面，13.04万人被纳入农村低保对象和特困人员救助范围，占全省救助人口的五分之一。

二、问题：审视梳理“两州一县”脱贫攻坚新挑战

1、脱贫攻坚任重道远

目前，“两州一县”剩余贫困人口基本没有自主脱贫的能力，无法依靠产业扶持和就业帮扶脱贫，需要社会救助政策兜底。其中绝大部分致贫原因集中在受教育程度低、缺技术、缺资金等方面，成为如期脱贫的主要难点。

2、脱贫内生动力不足

“两州一县”生态环境脆弱、社会形态特殊、贫困程度深、脱贫攻坚脱贫内生动力明显不足。主要体现在以下方面：一是“两州一县”少数民族地区贫困人口受教育程度普遍不高，“等、靠、要”思想严重。二是扶贫干部和贫困群众思维观念更新缓慢，扶贫工作不严不实问题突出。特别是极少数基层扶贫干部的紧迫感不强烈，缺乏勇于担当、主动作为的精神。三是扶贫领域腐败等违规违纪问题突出。主要体现在扶贫涉农资金统筹整合工作不到位;危房改造项目落实不力，错报、漏报率高。

3、基础设施建设滞后

水、电、交通、住房等基础设施历史欠账较大。截至2018年底，甘南州、临夏州至今未通铁路，7个县不通高速公路，30户以上的自然村还有8588公里村组道路（临夏州4695公里、甘南州3391公里、天祝县502公里）需要硬化。临夏州还有7.9万偏远山区群众吃不上自来水;甘南州部分贫困村仍然存在季节性缺水问题。“两州一县”未完成的危房改造任务86%集中在临夏州。[3]

4、產业扶贫带动作用亟待提高

一是产业化程度不高，市场竞争力不足、可持续发展难度较大。“两州一县”大部分农民专业合作社基础薄弱，运行机制还不健全，贫困群众参与的主动性不高。贫困群众增收的稳定性和可持续性不足。二是特色产业带动作用有待提升。文化底蕴深厚的传统手工艺产品规模化、市场化程度不足，不能发挥带动作用。

5、公共服务水平仍需提升

“两州一县”农村居民人均受教育年限仅为6年，义务教育巩固率仅为90.5%，低于全省3.5个百分点;域内均无三级医院，甘南州、临夏州高原病、地方病较为普遍。基本医疗执行不到位、医疗费报销周期长等问题，影响了医保政策的效果。[4]

三、路径：推动实现“两州一县”脱贫攻坚新突破

1、创新思维，推进扶贫与扶志扶智相结合

一是发挥榜样引领和典型带动作用。加大对种养大户、科技带头人、个体企业主、务工返乡创业青年等致富能人的扶持力度，树立典型，进而示范引领贫困群众脱贫致富，激发贫困人口脱贫内生动力。二是深入推进教育扶贫，阻止贫困的代际传递。继续推进“两州一县”基础教育，争取毛入学率达到100%。大力发展涉农职业教育，加强贫困劳动力技能培训，加快职业农民培养。三是加强对扶贫干部的培训。重点加强理想信念教育，培养一批能担当、敢作为的优秀扶贫队伍。建立和完善扶贫干部考核激励机制。

2、补齐短板，加强基础设施建设，提高公共服务水平

第一，要以基础设施短板为靶向，短什么补什么。首先要加快与国家和省上相关部门的协调工作，努力推动农村公路、铁路等大型基础工程的立项和建设。其次要坚持分类施策，制定好危房改造项目进度计划，健全督查机制，确保危房改造项目加快实施。同时重点解决好易地搬迁后续发展问题，统筹规划易地搬迁点的生产生活基础设施建设。再次要加大对饮水工程的投入力度，加强农村人居环境整治力度。第二，要突出重点，大力提升公共服务水平。“两州一县”要高度聚焦脱贫标准，逐村逐户、逐人逐项开展筛查摸底，抓紧补齐教育、医疗短板。首先要加大文化扶贫力度。应继续抓好义务教育均衡发展，高度重视辍学情况，落实好支持贫困家庭学生的各项扶持政策;建议省属职业技术院校为“两州一县”开设专班，降低门槛，免费为“两州一县”培养技能人才。其次要深入推进健康扶贫。加大对“两州一县”慢性病、地方病等医学常识及医保政策的宣传力度;落实好大病报销政策，简化医疗结算报销手续;强化医疗对口帮扶工作，让优质医疗服务真正下沉到艰苦贫困地区，利用好网络平台，让远程医疗服务发挥好作用，提高基层卫生技术人员的待遇，在留住人才和提升基层医疗服务水平上积极作为。

3、突出特色，进一步增加贫困群众收入

“两州一县”应当因地制宜，加快推进农村“三变”改革，加快培育农民专业合作社等新型经营主体。促进“龙头企业+农民专业合作社+基地+贫困户”的产业模式良性发展。继续加大力度推广“扶贫车间”、“社区工厂”等模式，优化贫困群众的增收模式。大力扶持中小微企业特别是民族特色传统手工业的发展，充分利用其劳动力密集、技艺传承成熟、具有民族特色的优势，增加就业和群众收入。

4、改进作风，进一步强化责任意识

脱贫攻坚工作中要防止形式主义和官僚主义现象，要增强各级干部的责任意识和担当意识。有效发挥好村组织和驻村帮扶工作队的作用，通过精准细致的工作，确保各项工作精准到位，有效管用。

四、启示：总结反思“两州一县”脱贫攻坚新方向

1、“政策兜底”与“激发内生动力”齐驱并行

“两州一县”在全国范围内都是脱贫攻坚的重点难点，更是甘肃省脱贫攻坚的重中之重。贫困户脱贫应实行“两条腿走路”：一方面政府要兜底底层贫困。针对老弱病残等特殊困难人口，要完善低保、临时救助、社保等兜底机制;对于因学致贫的群体，政府可成立教育基金，保证有学可上。而且还要引导社会力量、公益慈善组织开展帮扶，确保小康路上一个都不落下。另一方面，对于有劳动能力的人，要通过技能培训等手段，强化脱贫主体意识，增强自身的发展意愿，坚决杜绝“等、靠、要”思想，从制度上完善政策保障体系、激发脱贫人口的内生发展动力。[5]

2、关注返贫问题，巩固脱贫成果

近年来，脱贫户返贫现象时有发生。“两州一县”的贫困群众在“返贫”问题上更具脆弱性。因此，在脱贫的同时，必须关注返贫问题。要通过“回头看”的方式，精准地关注已脱贫农户的动态。建立健全脱贫人口的返贫风险预警机制。探索扶贫产业特色化、品牌化路径，将产业做大做强，使边缘人群能够稳定增收。通过教育、医疗等方面的投入，变“输血”为 “造血”，提高贫困人群的内生能力，巩固脱贫攻坚的成果。

3、重视民族文化传承，夯实脱贫精神根基

“两州一县”民族文化特色浓郁，在脱贫攻坚中要努力挖掘少数民族文化的精神内涵，充分发掘和保护乡风民俗等历史文化，把历史文化底蕴深厚的传统村落培育成集传统文明和现代文明于一体的特色文化村，加强民族文化乡土人才和少数民族非物质文化遗产传承人的培养。同时，要提高民族地区群众对传统文化继承与发展的主观意识。

4、严守生态底线，推进富民产业可持续发展

一方面，“两州一县”要坚守住生态底线，调整产业结构，促使经济提质增速，要实现“生态美，百姓富”的和谐发展局面。对于脱贫过程中产生的高污染高能耗产业应停止运行，转向绿色投入、绿色产出的行业。另一方面，易地搬迁是“两州一县”脱贫攻坚的重要手段，在打赢脱贫攻坚战中起到了举足轻重的作用。但这种脱贫模式的可持续性堪忧。下一阶段易地扶贫搬迁工作的重心应转到搬迁户的后续发展上。

5、挖掘村级组织的引领作用，提升扶贫承接力

一要强化“两州一县”村级组织的自身能力建设。首先，要千方百计地培养适合担任村干部的候选人，积极吸引外出的年轻农民工返乡。其次，通过注入新鲜血液来充实村级组织。坚持实施大学生村官制度，通过增加津贴、改善生活条件等方式，留住大学生，鼓励他们积极参与扶贫工作。再次，进一步完善干部驻村制度，注重发挥这一群体对脱贫攻坚工作的引领作用。与此同时，“两州一县”村级组织应该积极促进农民主体的再组织化。去组织化的农民在激烈竞争的市场上单打独斗，很难获得成功，只有把农民重新组织起来，发壮大集体经济，才能徹底摆脱贫困。[6]

【注 释】

[1] 资料来源：https：//finance.sina.com.cn/roll/2018-11-28/doc-ihpevhcm1003911.shtml[EB/OL].

[2] 数据来源：http：//www.sohu.com/a/278280385_123753[EB/OL].2018-11-28.

[3] 数据来源：《省人大常委会调研组关于我省“两州一县”脱贫攻坚工作情况的调研报告》.

[4] 数据来源：《省人大常委会调研组关于我省“两州一县”脱贫攻坚工作情况的调研报告》.

[5] 高虹、王佳楠、吴比、石宝峰.集中连片特困地区精准扶贫的经验总结及脱贫启示[J].农村金融研究，2019（05）.

[6] 张慧鹏.集体经济与精准扶贫： 兼论塘约道路的启示[J].马克思主义研究，2017（06）.

【参考文献】

[1] 徐顽强、王文彬.乡村振兴的主体自觉培育： 一个尝试性分析框架[J].改革，2018（08）.

[2] 黄承伟、叶韬、赖力.扶贫模式创新——精准扶贫：理论研究与贵州实践[J].贵州社会科学，2016（10）.

[3] 习近平论扶贫工作[J].红旗文摘，2016（02）.

[4] 张慧鹏.集体经济与精准扶贫：兼论塘约道路的启示[J].马克思主义研究，2017（06）.

【作者简介】

任亚萍（1987.01—）女，汉族，山西孝义人，中共武威市委党校讲师，主要研究方向：农村社会学.