优化财政支出结构促进内蒙古高质量发展研究

2020-03-30李赛男

新西部·中旬刊 2020年2期

【摘要】本文利用内蒙古2007-2017年的财政相关统计数据，对财政支出结构进行了系统研究，并据此提出进一步优化财政支出结构以促进内蒙古高质量发展的对策建议：完善高质量发展财政支撑机制，加强财务制度建设;提高社会公共性财政支出，促进社会高质量发展;加强重点领域的财政支出力度，促进经济社会平衡发展;构建创新引领发展的财政结构，促进经济高质量发展。

【关键词】财政支出;结构;优化;高质量;对策

一、引言

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。内蒙古经济目前处于增速换挡期，正着力向高质量发展方向转变，但是还未建立起适应高质量发展所需的现代财政体系。财政支出作为政府行使职能的重要手段，在经济社会发展过程中扮演着重要角色。内蒙古在不同的发展阶段，政府支出的侧重点也在不断发生变化，因此，如何对财政支出结构进行优化和调整对于促进经济社会高质量发展具有重要的现实意义。本文在对内蒙古财政支出结构现状和变化趋势进行系统分析的基础上，指出其存在的问题，并提出促进高质量发展的财政支出结构优化建议。

二、文献综述

关于财政支出结构问题的研究，学者们认为财政支出结构存在的主要问题是政府职能“越位”和“缺位”（郭磊，2010;吕向一，2017;侯汝健，2017），[1-3]对教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出力度不足（曾康华，2013;夏子敬，2013;郑凯，2018），[4-6]一般公共服务支出规模较大（姚立岩，2017），[7]以及区域间财政支出力度不平衡（朱稳根，2013）等。[8]

关于优化财政支出结构的对策研究，许多学者提出了具体建议，如王银梅（2014）提出优化财政支出结构效率的关键在于完善预算管理制度，[9]詹新宇（2017）认为应该以“五大发展理念”来优化财政支出结构，应该在保障保持生产性支出规模的基础上，压缩消费性支出，加大科教文卫、社会保障等方面财政支出力度，[10]闫晓宇（2018）提出应该建立现代财政制度，优化教育、农林水务、社会保障与就业方面的支出结构，并建立完善财政支出绩效考评办法，[11]以及罗植（2014）提出各区域公共服务的拥挤性存在显著差异，优化财政支出结构需要考虑地区特征。[12]

关于促进高质量发展的财政政策研究，刘昆（2018）提出促进高质量发展的财政政策应该从五个方面着手，一是实施积极的财政政策，服务深化供给侧结构性改革;二是全面实施预算绩效管理，推动经济发展效率变革;三是加大减税降费力度，加快建设实体经济;四是大力支持科技创新，促进转换增长动力;五是立足现代财政制度，构建中央和地方财政关系。[13]王雄飞（2018）认为高质量发展下的财政模式应该从创新驱动发展、生态文明建设、开放共享经济三个维度来构建。[14]付文飙（2018）认为财政政策从政府行为、要素相对价格、企业技术水平和创新能力等途径影响经济的高质量发展。[15]

通过梳理研究文献发现，对于促进内蒙古高质量发展的财政支出结构优化研究成果处于空白。由于地方财政支出结构对实现地区的高质量发展影响较大，因此研究优化财政支出结构促进内蒙古高质量发展具有重要的现实意义。

三、内蒙古财政支出结构分析

1、内蒙古一般公共预算收支规模及特点

2007-2017年，内蒙古一般公共预算收入基本上呈逐年上涨的态势，年平均增长率为14.15%。但是，在2017年，一般公共预算收入出现了下降，为1703.21亿元，同比下降15.53%。此外，2017年中央对内蒙古的各类转移支付为2337亿元，占全区财政支出比例的51.7%，相当于每花100元财政资金中有51.7元来自中央财政。[16]

2007-2017年，內蒙古一般公共预算支出呈现逐年上涨的态势，年平均增长率为15.99%。2008、2009和2011年财政支出增长率均达到了30%以上，然而在2013-2017年增长率均下降到了10%以下，其中2017年达到了最低值，仅为0.38%。2017年一般公共预算支出总体规模为4529.93亿元，在民生方面的支出为3158.1亿元，占一般公共预算支出的69.8%，其中扶贫支出121亿元，增长1.1倍。[17]

此外，2007-2017年内蒙古财政自给率均小于0.5，2017年财政自给率仅为0.38，内蒙古一般公共预算支出总量一直大于一般公共预算收入总量，财政赤字逐年增大。具体见图1。

2、内蒙古财政支出占生产总值的比重变化

财政支出占地区生产总值的比重，是对财政支出规模进行动态分析的重要指标，表明财政对GDP的实际使用和支配的规模，反映出地区政府的宏观调控能力。[18]如图2所示，2007-2017年，内蒙古财政支出占生产总值的比重逐年上升，均在15%以上，2017年达到了近十年来的历史最高值，比重为28.14%。

3、内蒙古财政支出增长弹性系数变化

财政支出增长弹性系数，以Eg表示。财政支出增长弹性系数是财政支出增长率与GDP增长率之比。财政支出弹性系数反映了在预算年度内，财政支出变化率对国内生产总值变化率反应的敏感程度，用公式表示为：，式中，代表GDP增长率，ΔGDP代表当年GDP比上年GDP的增长额。[18]

如图3所示，2007-2017年内蒙古财政支出增长弹性系数不断上下波动，2011-2016年出现了弹性系数连续大于1的情况，说明这期间财政支出增长速度一直快于生产总值增长速度。由于2015年GDP名义增长率仅为0.35%，财政支出增长弹性系数达到了历史最高值27.86。由于2017年GDP名义增长率为负，财政支出增长弹性系数为-0.03。

4、内蒙古财政支出结构变化趋势分析

2007年，我国参照国际经验原则对《政府收支分类科目》进行改革，将政府财政支出按功能进行重新分类。由于改变统计口径，数据缺乏了连贯性，使2007年前后的财政支出分类数据难以对比分析。因此，根据《内蒙古统计年鉴》中关于财政支出科目的具体分类，选取了2007-2017年具有连贯性的数据进行描述性统计分析。

根据图4分析结果可以发现，内蒙古财政支出结构在不断变化，说明财政对不同方面的支出力度在不断调整。从平均水平角度分析，2007-2017年社会保障和就业、农林水事务、教育、其他支出、城乡社区事务以及一般公共服务支出在财政支出结构中的比重相对处于较高水平，占比均达到10%以上，年平均水平分别为13.66%、13.37%、13.01%、12.66%、11.43%以及10.92%;交通运输、医疗卫生、公共安全支出在财政支出结构中的比重处于中等水平，均达到5%以上，年平均水平分别为6.82%、5.47%以及5.04%;公共安全、节能环保和文化体育与传媒支出占比处于偏低水平，在2%-5%之间，年平均水平分别为4.26%和2.36%;科学技术、国防和外交支出占比极低，均不到1%。

从变化趋势角度来看，2007-2017年一般公共服务、农林水事务和交通运输支出在财政支出结构中比重的变化范围较大。其中，一般公共服务支出占比下降幅度最大，2007-2009年占比在财政结构中均排在第一位，2010年开始下降，2017年下降到第五位;农林水事务支出占比增长幅度最大，呈现了逐年攀升的变化趋势，从2007年的10.03%上升到2017年的17.83%，2015-2017年占比在财政结构中均排在第一位;交通运输支出占比上下波动幅度较大，波动范围在3.39%-9.42%之间，2017年经过一段时期下降后上升为7.6%。

2007-2017年教育、节能环保支出在财政支出结构中的比重呈下降态势。其中，教育支出占比从14%左右下降到12%左右;节能环保支出占比从5%左右下降到3%左右，说明财政对教育和节能环保方面的支持力度逐年下降。

2007-2017年社会保障和就业、医疗卫生支出以及城乡社区事务支出在财政支出结构中的比重呈上涨态势。其中，社会保障和就业支出占比保持着逐年上涨的态势，2017年上涨到最高水平15.54%;医疗卫生支出占比呈现逐步增长的态势，但是增长幅度较小，增长速度缓慢，占比在4.05%-7.14%之间;城乡社区事务支出在财政结构中的比重跨阶段式增长，2007-2012年占比在10%-11%左右，2013-2016年占比提高到13%以上，但在2017年却出现了显著降低。此外，文化体育与传媒、科学技术、国防和外交支出在财政支出结构中的比重一直处于较低水平，结构上变化幅度非常小。

5、内蒙古财政支出结构比较分析

通过比较分析全国各地方的财政支出结构可以发现，2017年内蒙古的一般公共服务支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、医疗卫生与计划生育支出以及城乡社区支出均低于全国的平均水平，文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、节能环保支出、农林水支出以及交通运输支出均高于全国平均水平。与全国其他省区相比，内蒙古教育支出在财政结构中的比重排全国倒数第四位，科学技术支出占比排全国倒数第二位，医疗卫生与计划生育支出占比在全国仅排第二十三位，城乡社区支出在全国仅排第二十六位。另外，农林水支出占比居全国第一位，交通运输支出占比居全国第五位，社会保障和就业支出占比居全国第七位，节能环保支出占比居全国第十一位。

四、内蒙古财政支出结构问题分析

1、财政自给率低，经济调控能力弱

2017年内蒙古财政自给率仅为0.38，远低于全国平均水平0.85。近十年来，内蒙古一般公共预算收入一直小于一般公共预算支出，2017年二者的差额高达2826.72亿元。财政收支矛盾呈现逐年加剧的态势，累积债务风险逐年变高，财政可持续性面临着严峻挑战。此外，内蒙古财政支出的弹性系数处于较高水平，财政对宏观经济运行的调控能力不足，并没有发挥出抑制经济过热、防止经济过冷的调控作用。

2、科技和文化方面投入较低

财政资源数量是既定的，在经济领域投入过多会挤占社会公共服务领域建设的资源，在需要政府提供的公共产品和服务里，由于政府职能缺位，会出现财政支出不足的情况。在内蒙古财政支出结构中，科学技术支出和文化体育与传媒支出的财政投入力度较低。2007-2017年科学技术支出在财政支出结构中的比重均处于非常低的水平，大部分年份占比不到1%，2017年占比仅为0.74%，低于全国2.56%的平均水平，说明科技投入的绝对规模不足，相对规模偏低。此外，2007-2017年文化体育与传媒支出在财政支出结构中的比重平均水平仅为2.36%，占比一直排在结构中倒数第三位，投入总体上不能满足需求水平。

3、医疗卫生、环保支出力度不足

医疗卫生支出在财政结构中一直处于比较低的水平，虽然医疗卫生支出的总额每年都有所增加，占财政支出的比重也不断提高，但增长速度存在一定波动，且总体上不能满足需求，说明财政对医疗卫生事业支出的绝对规模偏低。另外，从相对规模来看，2017年，内蒙古医疗卫生支出占比为7.14%，低于全国平均水平8.28%，而且大多数发达国家对于卫生支出的占比一般都能达到10%以上，相比之下内蒙古医疗卫生财政支出相对规模较低，支出力度不足。

此外，在生态环境保护方面的建设力度不够，2007-2017年节能环保支出在财政支出结构中的比重平均水平仅为4.26%。并且，节能环保支出占比呈现了逐年下降的态势，说明对于生态环境保护的稳定性和持续性不足，扶持力度逐年减弱。

4、教育支出相对规模偏低

2007-2017年教育支出在财政支出结构中的比重相对较高，但是占比却出现了逐年下降的态势。财政在教育方面的扶持力度应该不断加强，而内蒙古财政在教育方面的支出力度却出现了逐年减弱，说明对教育投入缺乏稳定性。2017年教育支出在财政支出结构中的比重为12.4%，低于全国16.51%的平均水平，也低于國家15%的投入标准，在全国排倒数四位，说明财政对教育投入的相对规模偏低，对教育事业重视程度不够，财政资金对教育事业的支出力度不足。

5、社会保障支出压力较大

内蒙古对于社会保障和就业方面的扶持力度在逐年加大，社会保障和就业支出在财政结构中的比例也在逐年提高，2007-2017年期间占比的平均水平达到了13.66%。但是，随着人口老龄化日益严峻，劳动力资源不断减少，社会保障支出面临的压力不断增加，社会保障事业的持续健康发展面临着巨大的挑战。在社会各种不可逆转的因素影响下，社会保障水平与经济发展之间可能会产生不同向或不同比的发展关系。

五、优化内蒙古财政支出结构对策建议

1、完善高质量发展财政支撑机制，加强财务制度建设

优化财政支出结构的基本依据和方针是全面贯彻党的十九大以来提出的高质量发展理念。党中央提出的新理念、新思路以及相关的方针政策，为优化财政支出结构、处理好和把握好各种关系提供了明确思路。党的十九大指出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”因此，必须遵循新的发展理念，完善促进高质量发展的财政支撑机制，建立适应经济发展、保障社会民生的长效机制，加强财政制度体系建设。

为了完善促进高质量发展的财政支撑机制，应该将财政资源投入到发展新动能、构建新业态以及建设发展新机制上。在加强财务制度建设方面，要建立健全预算制度，完善财政支出监督体系，建立科学高效的绩效管理机制，提升财政资源配置效率。完善基本支出和项目支出定额的标准体系，加强预算编制与盘活存量资金的统筹，完善预算支出进度长效机制，加快建立支出进度约束机制。继续定期考核各地区财政支出进度、财政收入质量、盘活财政资金和国库库款情况，定期通报自治区本级各部门支出进度。

2、提高社会公共性财政支出，促进社会高质量发展

财政支出的调整和优化，需要保证经济发展和社会进步齐头并进，重视民生建设和社会福利水平。政府必须以社会公共需求为导向，科学提高社会公共性财政支出在财政结构中的比重，通过优化财政支出结构完善民生保障机制，从而促进社会的高质量发展。内蒙古财政应该通过提高公共性财政支出，平衡各项社会公共事业的发展，提升自治区人民的整体素质和文化水平，提升社会的福利水平，改善居住环境，达到实现社会高质量发展的目的。

在教育投入方面，要坚持教育优先发展战略，不断加大扶持力度。要扩大教育支出的绝对规模，提高支出的增长速度。提升教育支出占财政支出的比重，并保持占比的稳定性。加强对教育事业投入的持续性，要加大对教育资金使用的监管力度，建立健全相关绩效考核及评价体系。

在社會保障支出方面，通过财政资金引导，继续深化社会保障体制与筹资机制的改革，确保社会保障财务支出的可持续性，并根据经济发展水平、物价水平以及收入水平，及时调整各类社会保障支出的各项待遇水平。

在医疗卫生投入方面，明确政府在医疗卫生领域的主体地位，通过加大财政资金投入，提升医疗卫生建设的绝对规模和相对规模，提升其在财政支出结构中的比重。并通过财政资源扶持优化医疗资源布局，提高医疗卫生服务效能，深入推进医药卫生体制改革，健全医疗卫生服务体系。

3、加强重点领域的财政支出力度，促进经济社会平衡发展

在坚持抓重点、补短板、强弱项的战略下，内蒙古为实现高质量发展，建成小康社会，应该加强重点领域的财政支出力度。第一，在脱贫攻坚方面，自治区在脱贫攻坚战打响以来先后投入财政扶贫资金246.3亿元，财政资金投入总量及增速均保持了较高水平。[16]为全面建成小康社会，自治区财政应该在产业扶贫、就业扶贫、生态扶贫、易地扶贫搬迁、教育扶贫以及健康扶贫等方面继续加强扶持力度，通过完善财政扶贫资金投入机制，有效配置自治区财政资源，促进经济社会平衡发展。第二，在防治污染方面，要重视环保领域的投入，不断加大对大气、水、土壤污染防治的财政支出力度。探索污染防治的财政支持政策机制，建立健全生态文明建设的财税支持政策，建立生态补偿机制，促进生态保护与经济发展的协调统一。第三，在推动科技创新方面，加大科学技术的财政投入规模，提升科技支出在财政支出结构中的比重，发挥财政投入对科技的引导和杠杆作用。创新投入模式和支出方式，加大财政对重点科技创新项目的支持力度，加大对创新型企业的扶持力度，加强科研项目和资金配置的统筹协调。

4、构建创新引领发展的财政结构，促进经济高质量发展

高质量发展具有系统性和全局性，需要持久有效的内生动力支撑，而创新是引领发展的第一动力，调整财政支出结构要以服务创新驱动发展战略为目标，以给企业注入新能量为导向。应该构建创新引领发展的财政结构，在经济增长新动能上加大财政投入力度，提高征管效益，降低市场主体的创新成本，为创新驱动提供良好的外部环境。加大对区域结构调整、产品转型升级、科技成果转化等方面的财政支出力度，完善经费分配制度。通过政府政策和财政资金引导，大力推动创新发展，提升发展的内生动力，从而促进经济的高质量发展。

【参考文献】

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[2] 吕向一，张金华.财政支出与结构优化分析[J].现代商业，2017（2）86.

[3] 侯汝健，庄媛.当前财政支出结构存在的问题及如何优化[J].中国国际财经，2017（11）271.

[4] 曾康华，唐卓.财政模式、预算执行与财政支出结构优化[J].中央财经大学学报，2013（11）13.

[5] 夏子敬.我国财政支出结构优化效果分析[J].税务与经济，2013（5）21.

[6] 郑凯.我国财政支出结构优化建议[J].合作经济与科技，2018（2）183.

[7] 姚立岩.我国财政支出结构现状与优化研究[J].现代商贸工业，2017（28）81-82.

[8] 朱稳根，李文军.我国财政支出结构的演进与优化对策[J].经济纵横，2013（3）41.

[9] 王银梅，张亚琼.完善预算管理制度优化我国财政支出结构[J].宏观经济研究，（6）32.

[10] 詹新宇，王素丽.财政支出结构的经济增长质量效应研究——基于“五大发展理念”的视角[J].当代财经，2017（4）25.

[11] 闫晓宇.供给侧改革背景下优化陕西省财政支出规模与结构的思考[J].金融经济，2018（2）82.