坚持问题导向的新住房制度解读

王志刚

摘要：当前，住房领域的主要问题就是住房发展的不充分、不平衡。从土地市场、租赁市场和住房金融市场三方面阐述住房发展的不充分问题，从住房领域政府与市场作用发挥、住房分配、城市中心与边缘住房发展等方面阐述了发展的不平衡问题;结合北京市住房发展的问题，深入解读了新住房制度的内涵。提出新住房制度体现了对现实住房问题的回应，是兜底线、织密网、建机制的社会保障体系要求在住房领域的具体体现。

关键词：住房制度;住房问题;问题导向

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）03-0010-14 收稿日期：2020-01-15

坚持目标指向与问题导向相结合，是中国在新的历史条件下治国理政的鲜明特点。党的十九大报告提出的新型住房制度体现了对现实住房问题的回应。在住房领域，主要问题就是住房发展的不充分、不平衡，其中既有数量质量问题，也有结构性问题。

1 住房问题的现实表现

1.1 住房发展的不充分表现

1.1.1 土地市场发展不充分

土地资源要素市场方面：城乡仍然存在鲜明的二元分割，没有实现统筹，农村土地市场不发达。同时，在占国土面积4.1%的建设用地中，城市建设用地仅占1/7。

土地资源要素配置方面：地方政府主导土地一级市场，土地二级市场中也尚未建立良性的市场运作机制。

土地供应结构方面：住宅用地和产业用地的比例不太合理。北京等一线城市已进入后工业化时期，仍延续低价支持产业用地的发展惯性，住宅用地供应不足。

土地规划方面：以往的控制性规划的科学性、系统性、前瞻性和有效性不足，缺乏国土空间规划意义上的统筹协调，经常出现的控规调整妨碍了土地空间整体利用效率的提升。

土地利用方面：土地闲置、不合理利用，导致利用率不高，效果不佳。土地制度和土地市场是住房发展的基础，只有进一步培育完善土地市场，才能不断提高住房资源配置效率。

1.1.2 租賃市场发展不充分

在北京等大城市，租赁住房供给的主体、动力、规模、质量都不充分，通过租赁方式解决住房问题的现实性仍不明显。时至今日，对于大量新市民来说，租房不是主动、自觉选取的生活方式，而是一种无奈选择。

2015年以来，住建部等部门和多地连续出台政策，从租赁用地供给、培育专业化住房租赁企业、支持租赁融资、推进租购同权等方面，加快培育和发展住房租赁市场，推动租购并举。但市场刚起步，仍存在很多问题，包括长租公寓在内的多种租赁业态仍未探索出长期可持续的有效模式。

与德国等发达国家相比，国内住房租赁市场的突出问题在于政府作为租赁住房的供给主体，持有房源规模不足，对租赁市场发展的引领作用发挥不充分。以北京为例，政府持有的租赁住房主要是廉租房（5万套左右）和公租房（目前不到30万套），远远无法匹配庞大的租赁需求。2016年末北京常住人口为2173万人，租赁人口约占34%，估算租赁住房需求为238万套，而租赁住房供给约150万套，存在超过1/3的缺口。其中，老式公房、农村自建房、回迁房和小产权房等占了很大比例，配套不完善、居住环境破旧成为普遍问题。因此，对于地方政府来说，增加租赁住房供给，支持国有专业化住房租赁机构，仍有很多工作要做。

1.1.3 住房金融发展不充分

在过去20年中，中国逐步建立起以商业按揭贷款为主、住房公积金为辅的住房金融体系，同时首付贷、租房贷、住房消费贷等金融衍生品也鱼龙混杂、层出不穷。

以住房公积金制度为例，中国借鉴新加坡的中央公积金制度，从上世纪九十年代起，在全国全面推广建立住房公积金，强制储蓄、低存低贷。2017年，全国住房公积金贷款余额4.5万亿元，仅占全部个人住房贷款余额的17.1%。相较之下，新加坡的中央公积金制度，允许购房者向建屋发展局申请长期购房贷款，同时强制缴纳住房公积金为建屋发展局统筹全国的组屋建设来筹集资金，具有互助、互利性，在“居者有其屋”计划中发挥着不可替代的作用。

又如，目前支持利用集体建设用地建设租赁住房的各种金融方案、租赁住房建设的REITs或PPP融资模式都难以付诸实施;老旧小区改造的可持续投融资创新机制、社会资本参与模式也亟待探索;类似孟加拉国格莱珉银行面向贫困人口发放贷款的住房消费扶持产品更是欠缺。

1.2 住房发展的不平衡表现

1.2.1 政府和市场作用发挥的不平衡

一是在住房保障领域，政府供给和市场供给的保障性住房，数量和质量存在不平衡。按照“福利三角”理论框架，政府、企业、个人在住房保障中都有不可推卸的责任。实际上，很多要打造“责任地产”的房企，在推动住房保障、落实“房住不炒”方面贡献不大。同时，雇主企业在保障员工的居住权益方面，除了缴纳住房公积金之外，还有提供实物保障等更多值得探索的途径。任何“百年老店”企业都有义务为满足员工居住需求提供一揽子方案，帮助其解决生活上的后顾之忧，政府也应提供相应的机制保障。

二是在存量住房领域，政府和市场作用发挥不平衡。根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心发布的研究，2013年北京城镇家庭住房的空置率为19.5%，其背后是在租金回报不高的现实下，购房主要目的为投资增值;而与此并存的是超过1/3的租赁住房缺口，政府却无法进行有效管制。

1.2.2 不同社会阶层在住房分配方面的不平衡

住房问题除了集中表现在特定阶段的住房建设上，还有住房分配方面的问题，尤其是纵向上不同社会阶层在住房分配上的不平衡。“房姐”“房叔”与群租现象并存，都曾引发现实舆论的极大争议。

住房作为不动产的一大特点，是具有不可移动、房地一体、短期内难以再生、空间无法共享等属性，因而探索房屋资源优化、循环利用的途径尤为迫切。在这个意义上，运营的要义就在于实现资源的最高效利用，这就要求将住房供给和住房需求有效对接。恩格斯在《论住宅问题》（1872）中指出，“有一点是肯定的，现在各大城市中有足够的住宅，只要合理使用，就可以立即帮助解决真正的‘住宅缺乏问题”。

为了解决这方面问题，其他国家或地区有一些通行做法，特别是征收房屋空置税。发达国家住房税收体系具有“重保有、宽税基、简税种、低税率”的特点，法国、英国、加拿大、澳大利亚等国面向二套房或多套房征收住房空置税，可以直接降低住房空置率，提高住房使用效率。

而我国在住房保有环节的税种仅有房产税和城镇土地使用税，且免税范围大，住房一般无需缴税，持有多套住房成本很低，因而呈现出“重增量、轻存量，重交易、轻保有”的特征。2018年，深圳“二次房改”提出要大力发展住房租赁市场，“建立全市统一的住房租赁交易服务监管平台，将各类租赁住房房源有序纳入平台交易，提供真实、透明、便捷、安全的租赁信息服务，减少中间收费环节”;近期，《深圳市人民政府关于规范住房租赁市场稳定住房租赁价格的意见》在鼓励闲置住房出租、规范租赁关系方面提供了较好的范例。相较之下，北京新发布的住房租赁合同示范文本，仅原则性提出“未经双方当事人协商一致，出租人不得在租赁期限内单方面提高租金”，对增进住房供给平衡作用有限。

1.2.3 城市的中心与边缘在住房发展上的不平衡

在北京，最典型的表现就是核心区与中心城区以外地区（顺义、昌平、大兴、房山等新城）在住房租金上的巨大差异。究其原因，既是特定发展阶段城市产业集中布局的结果，也与住房政策引导和规划布局直接相关。因此，要破解中心城区流动就业、职住分离带来的居住、交通难题，只能依靠租赁的方式;而且，由于市场租赁房源相对短缺，因此要进一步发挥公租房的支撑作用，政府要统筹住房租赁市场，优化租赁住房供给结构。

为缓解横向空间上的发展不平衡，北京市正在大力实施功能和人口疏解。要实现职住均衡，不能仅靠短期行政指令，究其根本，还是要形成市场自发的长效机制。

2 新住房制度解读

2.1 房子是用来住的

住房作为一种商品的使用价值，就在于满足居民的居住需求。

首先，住房要回归商品属性。按照经济规律调节供给和需求，逐渐形成适应住房这种特殊商品的市场机制，在这方面国外已有不少成熟经验。

其次，要突出住房的居住保障功能。住房是一种重要的生活资料，满足人们的生理需求和安全需求这两个最基本层次的需求。住房还是一种生产资料，对维持个人再生产和社会再生产至关重要，为个人履行“社会人”义务提供基础，更好地将个人的创造力融入社会经济发展之中，因而需要调动雇主企业、社会力量共同参与到住房保障中来，不能仅靠政府投入。例如，城市中大量建筑业农民工都是由劳务企业提供居所，这种“宿舍劳动体制”让中国没有出现贫民窟。

最后，住房要提倡共建共治共享。居住不只是“住有所居”，還要实现“住有宜居”“居有所安”;住房也不只是一个栖身之所，还要成为“家”。可以说，社区建设决定着居住的品质，社区共建、共治、共享也是“房子是用来住的”的题中之义。不断优化住宅户型、改善社区配套基础设施，追求住得安宁幸福且适度，都是为了更好地满足人民群众的美好居住需要。

2.2 房子不是用来炒的

首先，剥离住房的金融属性。近期货币政策一再强调不搞“大水漫灌”，住房供给增加中小套型住房比例，治理商品住房与保障性住房的物业隔离问题……其中最典型的做法是，石家庄、深圳、丹东等地先后推出普通商品住房新政，购房者拿到不动产证之后5年内不得转让，冻结住房资产的流动性，抑制投机投资性购房需求，推动房地产“脱虚向实”。

其次，淡化住房的财富效应。2019年中央政府工作报告提到“稳步推进房地产税立法”，针对多套住房、空置住房的财税立法工作提速，限制极少数人将住房作为牟利工具。

再次，推动住房市场平稳发展，防止大起大落。打击炒作就是要抑制投机、降低市场运行的偶然性，引导购房者长期、稳定持有住房，鼓励和支持长期租赁。

可以看出，房子是用来住的与不是用来炒的体现了住房定位的不同侧面，内涵丰富。

2.3 多主体供给

这是住房供给侧结构性改革的集中阐述，具体可从两方面来理解。

2.3.1 要素供给

土地要素供给多元化。国有建设用地、农村集体建设用地、存量工业用地等，都可以考虑作为居住用地的来源，从而在根本上破解住房供给不平衡、不充分的问题。

房源筹集多元化。推动房屋多元复合利用、高效使用，与商住物业去库存、工业大院和区域性批发市场腾退升级等重点工作有机结合，鼓励用于发展租赁住房。

资金融通多元化。需要积极探索金融创新方案和落地产品，多渠道支持住房供给。

2.3.2 供给主体

首先，政府要扩大居住用地和住房供给，优化住房供给结构，着力扩大公租房、共有产权住房、限竞房、安置房供应规模。

其次，各类市场主体要致力于增加租赁住房、中小套型住房供给，维护住房市场稳健运行，积极回应新市民的首次置业需求。例如，众多金融机构、互联网企业、中介代理机构、城市配套服务供应商等纷纷搭乘住房租赁市场的东风。

再次，相关社会主体要发挥自身优势参与住房供给，包括腾退土地使用权人、腾退厂房所有者、农村集体经济组织、农村小产权房所有者等。

2.4 多渠道保障

2.4.1 住房实物保障

通过政府让利并提供政策支持，直接供给保障性住房、低成本租赁住房、低价位商品住房，实现对住房需求的实物保障。实际上，除了保障性住房，低成本商品住房也是住房保障的重要方式。

2.4.2 配套设施保障

针对老旧小区，政府主导推进综合整治和有机更新，完善街巷公共服务空间，通过实施公共厕所改造、养老设施升级、架空线入地等工程改善居住环境，提升居民的获得感、幸福感、安全感，提高住房及相关配套基础设施的利用效率，也是对住房需求的切实保障，因而也是住房保障的具体体现。

2.4.3 资金保障

为解决住房金融发展不充分，需要探索住房融资创新产品，通过金融贷款、财政补贴等手段，租金减免、分类定向补贴等机制，为租房、购房等多样化居住方式提供相匹配的资金支持方案，满足阶段性、长期性、个性化的居住需求。

2.4.4 税收保障

由于住房税收具有转嫁效应，在人口流入、产业发展好、住房市场需求旺盛的地区，住房税收可转嫁给需求方，因此对房价影响不大。与此同时，机构出租经营性住房需缴纳税种包括房产税、增值税、企业所得税，整体税率在17%左右。因此，精准实施住房相关税费减免，实质上也有利于住房问题的解决。住房贷款利息、住房租金纳入个税专项附加扣除，是符合新住房制度内涵的积极之举。

2.4.5 租购并举，以租为主

按照建立租购并举新住房制度的总体要求，结合北京市关于完善住房市场体系和住房保障体系的具体思路，可以形成如下租购并举、市场与保障结合的住房供应体系。

与国际主要大城市相比，北京过去一直过多强调产权住房，租赁人口比例不高，住房租赁市场不发达、不规范，还未真正实现租购并举、以租为主的目标。问题导向，就要尽快补齐租赁住房的短板，建立住房体系平稳健康发展、实现住有所居的长效机制。

党的十九大报告提出的新住房制度，是兜底线、织密网、建机制的社会保障体系要求在住房领域的具体体现。所谓兜底线，正是突出住房的居住保障功能;所谓织密网，就是通过多主体供给、多渠道保障，建构多元化的居住需求支撑体系和相匹配的具体解决方案;所谓建机制，就是整合政府、市场、社会的力量，有序参与到这一住房体系之中。

参考文献：

1.恒大研究院.中国住房制度：回顾、成就、反思与改革.2019

2.刘鹏.新加坡建屋发展局经验借鉴.山东建材.2008.02

3.彭华民.福利三角：一个社会政策分析的范式.社会学研究.2006.04