推进市县人大预算联网监督系统建设的实践与启示——以河南省Z市为例

杨 莉，黄 鹤，杨军强

（1.中央财经大学，北京 100081；2，3.周口市人大常委会，河南 周口 466000）

一、引言

党的十九届四中全会就推进国家治理体系和治理能力现代化建设作出全面部署，坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度是其中重要内容。进一步加强人大各项工作制度和基础建设，特别是加强各级人大预算审查监督工作，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。在现代国家治理体系中，对政府预算的审查监督，是实现公共治理效果最佳的重要手段。全会明确提出“支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对‘一府一委两院’监督制度”；“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。

对预算的审查批准、决算和监督执行是宪法、预算法、监督法等赋予全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的重要职权。人大及其常委会对预算的监督代表着人民行使对公共财政收入及支出监督的权力。预算监督的作用是否发挥到位关系着能否顺利推进依法行政、依法理财，关系到预算编制质量及执行规范的水平。

人大预算联网监督，是把政府的财政、税务以及国资、人社等部门的有关数据，通过政务内网光纤专线同步传输到同级人大常委会信息平台，达到互联互通，实施人大、财政、审计等部门联动，实现实时在线监督。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就加强人大预算决算审查监督工作和推进人大预算联网监督系统建设作出一系列重大决策部署，提出一系列新要求。党的十八大提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。党的十八届三中全会提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。党的十九届三中全会进一步提出“加强人大对预算决算、国有资产管理等的监督职能”。《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（中发〔2017〕33 号），要求建立全口径国有资产信息共享平台，实现相关部门单位互联互通。2018 年3 月，中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（中办发〔2018〕15 号），再次提出“要适应信息社会发展需求，加快推进预算联网监督工作，要实现预算审查监督信息化和网络化，充分利用预算联网平台加强对支出预算和政策的审查监督，提升审查监督内容的翔实性和时效性”。这些文件为落实各级人大预算执行动态监控工作提出了指导性意见和办法。

为落实中央精神和要求，全国人大常委会先后制定了《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）和《贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划》，而且连续在北京、广州等地召开座谈会、推进会。《指导意见》明确了时间表、路线图、任务书，提出了“三年三步走”的实施步骤，要求在2019年前实现县级以上人大常委会预算联网监督全覆盖，逐步实现省、市、县三级上下贯通。

二、文献综述

目前，学术界关于人大预算监督方面的理论研究较少，大部分研究是关于预算监督实践意义方面的经验探讨，主要集中在预算监督现状、能力、效果等方面。

针对财政监督信息公开度不高的问题，美国、法国、意大利、加拿大等西方国家早年就建立了政府信息共享平台、政府财政管理信息系统等，加大财政信息管理共享力度，切实提高财政预算的监督效果（贺邦靖，2008）。国家在赋予各级人大对预算监督权力的同时，对监督效果也提出了更高的期望，但客观事实是人大预算监督尤其是市县一级人大预算监督存在因信息不对称等造成权力的行使受到制约、监督能力有待提升、监督理念有待转变等问题，导致预算监督效果不理想，结果流于形式等问题（李艳、彭超、何沁芸，2018）[1]。周辉、张华伦（2016）认为人大及其常委会在监督过程中由于信息不对称、信息滞后、信息分析效率低等因素，难以从不完整、滞后的信息中提取出有效数据进行审查，大大影响了预算监督的效果；难以从形式监督转向实质性监督，监督权力也因此被弱化。我国地方政府财政透明度较低、公开范围狭窄，市县财政“四本账”①的信息不完全公开，人大只能被动接受财政部门提供的信息，无法及时、准确掌握政府财政活动，难以开展有效审查和监督（吕侠，2015）[2]。清华大学课题组发布了《2019年中国市级政府财政透明度研究报告》②，提出衡量中国政府财政透明度的全口径指标体系，包括财政资金、四本账目及重要财政信息的公开情况以及财政公开的三个原则等内容，涵盖295 个地级及地级以上城市和355 个县级市。根据政府财政公开评分情况看，按照百分制，超过50%的评分低于60 分及格线水平。同时，县级市政府的财政公开情况与2018年基本持平，与地级市政府相比存在较大差距。财政透明度水平的高低影响着人大监督和公民参与的积极性，进而影响政府良治的实现（刘东，2019）[3]。

为了切实改善地方人大预算监督效果，发挥其看好国家“钱袋子”的职责，学术界及各地人大及其常委会进行了理论和实践尝试。Clarke and Margetts（2014）提出，在提升政府治理现代化水平方面，可以使用信息化方法对社会治理参与方的行为进行分析、研究和监督，并对政府所提供的公共物品和服务水平进行评估。

三、河南省Z市推进预算联网监督的具体实践

Z市位于河南省东南部，地处黄淮平原腹地，经济社会发展水平在全国属中等水平。《2018年Z市国民经济和社会发展统计公报》③显示，Z 市整体经济运行平稳，主要经济指标及财政收支增幅均超过全省平均水平。其中，全市生产总值2687.22亿元，同比增长8.2%，高于全省平均水平0.6个百分点；全市全年地方财政总收入为190.91 亿元，同比增长21%，高于全省平均水平9.1 个百分点；全市全年一般公共预算支出617.87亿元，同比增长20.4%，高于全省平均水平8个百分点。与此同时，Z市在经济发展中面临产业结构矛盾突出、民生领域存在短板、公共基础设施欠账较多、城镇化率远低于全国和全省平均水平等困难和问题。

作为在经济发展水平、财政收支规模水平等方面都具有代表性的中原城市，Z 市所面临的这些问题与挑战，也是大部分河南省地级市和我国中部大部分城市发展过程中所存在的“通病”。基于此，加大人大及其常委会对预算的监督力度，提升财政支出的针对性和有效性，提高财政资金绩效水平，促使政府更科学、更有效地获得财政收入、分配公共资源，发挥好人大监管“钱袋子”的作用显得尤为重要。

2018 年以来，Z 市人大及其常委会按照中央精神和全国人大、省人大的统一部署，坚持“围绕中心、依法监督、统分结合、安全可控、逐步推开”的原则，在市、县两级推进人大预算联网监督系统建设。截至目前，Z 市已完成预算联网平台阶段性建设任务，基本具备“全口径审查、全过程监督、实时在线监督”的条件。在推进过程中，重点突出了以下四个方面（具体工作流程见图1）：

（一）加强组织领导

市委对人大预算联网监督高度重视，市委常委会进行了专题研究，并将其列为Z市2018年度全面深化改革的重要事项之一。市、县两级分别成立了相应的领导机构和工作班子，为全市推进人大预算联网监督系统建设提供了组织保障。

（二）加强信息平台建设

图1 河南省Z市人大预算监督工作流程图

信息和数据的采集是联网监督的前提。通过建立人大与财政、税务、审计、人社、发改等部门数据的横向联通以及各级人大数据之间的纵向贯通，实现信息维度的完整性。2018年10月，市级及下辖部分县初步实现了与财政国库支付中心的数据互联互通。软件开发为对话维度上监督主客体之间的有效交流与反馈搭建了平台。依照“统一编码体系、统一数据标准规范、统一联网方式、统一信息安全体系”的要求，突出平台的实效性、安全性和软件开发的针对性，平台设置了预决算审查、预算执行监督、专项监督、智能审查、审计整改监督、监督预警、资料文库、代表服务、横向联网查询9 个主要模块，已具备查询、预警、分析、服务四大基本功能，基本实现了智能分析、实时监督和交流反馈。例如：（1）查询功能。可对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算及其执行情况，包括2016 年、2017 年、2018 年财政历史数据等进行在线查阅。（2）预警功能。结合人大审查监督职权的预警规则、标准和参数，设置有部门预决算执行进度、全市一般公共预算收支执行进度等11 项预警指标，根据偏差值，分别以三种不同颜色进行预警提示。（3）分析功能。可对预算的安排与执行、预算与决算、财政转移支付、重点项目支出、地区间预算收支完成情况等基本数据，自动生成相应的量化指标和不同形式的图表，实现在线分析等，使人大预算审查结果更加真实、准确、全面。（4）服务功能。人大代表可及时了解有关预算安排和执行的具体情况，在线收集意见和建议等，还可借助联网监督系统进行专项大数据分析，对比了解预算执行中的各种情况。

除上述四大功能外，从阶段运行实践看，该平台还发挥了第五大功能，即警示功能。预算支出信息的实时抓取，可追溯到每一笔财政资金去向并对所支出的财政资金进行绩效评价。这就增加了无形的“第三只眼”，有利于促进部门更加自律地使用财政资金，更加自觉地加强规范管理，一定程度上避免或减少了临时追加费用情况的产生。

（三）加强管理制度建设

Z市在借鉴湖南、广东等地经验的基础上，研究出台了《Z 市人大常委会预算联网监督管理中心管理办法》，明确了网络安全管理、岗位职责、查阅权限、保密要求、访问、问题处置及反馈等管理制度，有效保证了系统运行的有效性和安全性。例如，建立系统访问管理制度，平台建设的初衷是为各级人大常委会和人大代表监督审查预算提供帮助和服务。预算里面不仅有数字，还有政治、有规矩，按照扩大公开范围与严格保密统一的原则，Z 市明确了查阅权限、范围、内容，实行严格审批程序和登记制度。又如，问题处置及反馈制度，设有专人实时在线监督，每月总结分析，对发现的问题及时汇总，反馈至相关部门，要求限期内处理完毕，并将处理情况复函市人大预算工委。短期内难以处理和纠正的问题，要详细说明原因和办理期限，办理完结后上报结果。同时，市人大预算工委根据发现的情况，定期或不定期编发内部工作简报，印发市委市政府主要领导和市人大常委会领导及相关部门参阅。各项制度的建立，提高了系统使用和管理的规范化水平，增强了人大预算监督的强制力。

（四）加强机构和队伍建设

为确保系统联得上、用得好、有效果、可持续，确保有人管事、有专业人员负责，加强人大预算监督工作力量至关重要。在市级层面，经市委常委会研究和编制部门核定，成立市人大常委会预算联网监督管理中心，该中心规格为正科级，有事业编制4人。同时，建立预算审查监督联络员队伍，从全市人大代表中聘任熟悉财政、审计、金融业务的人员，目前共聘任联络员23 名。预算联网监督平台的建立为联络员开展预决算审查监督工作丰富了审查手段，拓宽了审查内容，提升了审查质量。在县级层面，在市人大常委会的督促指导下，10 个县（市、区）机构和编制参照市级做法，部分单位已落实到位。同时，督促10 个县（市、区）成立人大财政经济委员会，有效解决了县级人大普遍存在的预算监督工作人员少、“一人一委”④的问题。

四、河南省Z 市实施预算联网监督取得的初步成效

目前，Z 市人大预算联网监督工作取得了初步进展和效果，并呈现出良好的前景，对促进政府预算规范化管理，促进政府提升财政资金使用绩效，促进政府预算公开透明等，发挥了积极作用。据市财政决算报告、市审计部门的审计报告和市人大常委会对部分单位预算执行情况监督检查结果，2018 年全市财政一般公共预算收入完成预算的102.4%，一般公共预算支出完成预算的98.8%，市直部门预算执行率平均在90%以上，比上年提高3—5个百分点。

预算联网监督对于改进人大预算审查监督工作是一个具有“革命”意义的突破性变化，根据平台建设初步成效和发展态势看，其正在有力推动“六大转变”：

第一，推动人大预算监督工作所需信息由不对称、不充分、不及时向全覆盖、全口径、及时传送转变。长期以来，人大在预算监督过程中普遍存在具体支出项目模糊、信息严重不对称现象，导致预算监督实效受限，常常出现代表有心监督却“力不从心”的情况。通过联网监督，逐步实现预算监督向全覆盖、全口径、实时监督转变，切实增强了人大监督实效，推动预算管理规范透明、标准科学、约束有力。

第二，推动人大预算监督工作由听报告、看报表的传统方式、手工作业向依靠现代信息技术、大数据分析的智能化方向转变。传统模式下的人大预算审查监督多体现为听报告、看报表等手工作业式监督，重点关注书面方式呈现的预算草案和预算执行报告，难以掌握具体过程的执行情况。目前，依靠大数据分析整合生成各类动态模块和表格，实现对预算资金的智能化动态监督。在调研过程中，有代表反映，预算联网监督就如同医院里的CT 一样，通过信息化、大数据进行分析和预警，具有穿透性、扫描性监督功能，能找准问题的实质，分析问题的根源。

第三，推动人大预算监督工作由人大会议期间及半年中的定期节点式监督向常态化实时在线监督转变。传统预算模式下的监督，各级人大及其常委会除在大会期间及半年中的某个时间，听取并审议批准预算和审查预算执行情况的报告外，并无其他经常性监督的条件。联网监督系统可每日、每周或每月进行常规性查询，实现常态化实时在线监督。

第四，推动人大预算监督工作由事后的被动监督向事前、事中、事后全过程主动监督转变。预算联网监督从草案编制、审批、执行、调整再到后续整改评价，进行全过程主动监督。运用信息化技术将大数据进行解构，抽象数据变成了实际问题，监督更能抓住关键环节对发现的问题能够及时反馈、集中整改。由过去的被动监督变成主动监督，形成了及时发现问题、快速处理反馈、有效解决问题的工作机制。

第五，推动人大预算监督工作的重点由过去重赤字和规模、重收支平衡向突出支出预算和政策拓展转变。过去，一直有人大代表反映，大会审查预算时间短，面对这些“海量”的分类数字，“外行人看不懂，内行人看不清”。监督大多是停留在收支、财政收入总量、增幅及是否平衡等层面，对于收入支出的合法性、合理性、科学性无从辨别和审查。现在通过日常数据的收集转换，结构、账表、图形等各类信息的综合分析，把传统难解的纸质材料转化为电子信息数据，预算执行情况较直观，有利于推动中发〔2017〕33号、中办发〔2018〕15号文件精神的落实，促进人大监督重点向支出预算和政策及其监督效果上拓展。

第六，推进人大预算监督工作由重形式、重程序向突出针对性、重实效转变。过去人大会议期间，对于财政预算报告，相当一部分人大代表是“随大流”举手通过，从程序上完成由预算“草案”到批准的决议。而通过预算联网监督系统则可监控预算单位的每一笔资金收入及支出的详细情况，包括资金收入的来源、类别、用途，支出资金的金额、流向、结算方式、绩效等，针对性和实效性更强。

五、河南省Z市预算联网监督存在的问题与不足

一是工作力量需要进一步加强。目前，从市县两级人大来看，专业监督人员力量不足的问题比较突出。预算联网监督是一项系统的、全新的工作，对人员在网络运行、安全维护和软件后续提升以及财政预算知识等方面提出了一系列新要求。要落实推动预算联网监督工作，专业技术人员必不可少。不仅需要相关工作人员具备扎实的法律法规、财会审计等知识，还需要具备娴熟的计算机操作技能。要不断提高管理人员和具体工作人员计算机专业技能、问题分析能力、风险处理能力，确保预算联网监督作用有效发挥。

二是软件开发需要进一步完善和提升。软件开发是提升联网监督工作的关键环节，有针对性、实用性和安全性是核心要求。随着政府及相关部门电子政务的快速发展，履行着监督职能的人大常委会信息系统也理当与时俱进，与之相匹配、相适应并同步跟进。首先，要提升系统的针对性和实效性。从广东、湖北、山东、四川等地的实践看，以省级为单位，由省级人大常委会会同财政厅共同研发结合实际的软件系统有利于人大系统上下贯通，能促进监督模块、监督重点内容、评价监督效果的统一化。其次，要提升系统的灵动性。落实中央工作要求，根据形势发展、政策调整、科技进步和任务变化，不断完善和提升软件开发工作，及时跟进。再次，要提升预警功能的智能性。目前系统仅仅是对超预算收支项目、不按时序完成进度项目进行亮灯预警提示。随着大数据技术不断升级，监督系统也应提升其预警的强制力，如系统自动识别并拒绝预算外的支出项目以及不按预算时序进度支出等违规事项，对其从源头直接提示“NO”。

三是监督事项需要进一步拓展和延伸。只有人大与相关部门之间实现信息的横向联通，才能确保全口径、全覆盖监督；只有各层级人大之间实现信息的纵向贯通，才能确保信息的完整性。例如，在内容上，国有资产的监督、审计发现问题的整改、财政支出的绩效等都应纳入系统监督对象，真正落实全国人大提出的全方位、全覆盖、全口径、全过程监督要求。在横向上，加快推进市、县两级人大预算联网中心与国资、审计、人社、税务等部门联通，实现预算收支信息的横向联通对比；在纵向上，加快实现省、市、县三级人大之间预算联网监督的上下贯通，逐步实现纵向信息和数据传输应用共享。

六、河南省Z市经验对推进市县人大预算联网监督系统建设的启示

（一）要进一步加强党的领导

坚持党的领导是做好人大各项工作的政治前提和首要保障。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党中央提出的一系列指示精神，尤其是深入学习贯彻习近平总书记在党的十九届四中全会上的重要讲话和全会精神，不断提高政治站位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。各级人大开展预算联网监督工作要及时向同级党委汇报，取得党委重视和支持。同时，要及时与政府沟通，得到政府配合，以保证预算联网监督工作的顺利开展。

（二）要切实发挥系统的监督作用

预算联网监督只有实现发现问题、整改问题、跟踪督办的监督模式，才能有生命力，才能可持续。一是要建立及时发现问题、分析问题的机制。通过实时在线监督，对发现的问题依照法定程序向政府有关部门通报，督促其分析原因，实现提前介入、提前干预，发挥预防性作用。二是要建立快速交办、反馈问题的机制。政府有关部门对通报的情况按照法定程序作出研究处理，并及时向人大常委会反馈。三是要建立高效整改问题的机制。各级人大常委会和相关工作部门要加强跟踪督办，督促整改工作落实。

（三）要建设专业化队伍

人大预算审查监督工作，尤其是基于大数据信息的联网监督工作是一项专业性很强的工作，要选派懂法律、懂财会、懂审计、懂计算机的专业人员，以保障网络平台数据采集、运营、查询、分析、处理、推送、演示及线下监督等工作的顺利开展。预算联网监督平台采集和处理的数据涵盖政府多项内部信息、敏感信息甚至涉密信息，工作人员要保持相对稳定性。所以，要切实加强经常性培训，不断提升工作人员的综合素质和业务水平。

（四）要加强对下级人大的工作指导

作为新生事物的预算联网监督，要实现良性、高效、规范运行并非一蹴而就的事情，在实现从无到有的突破后，还需要经历系统功能不断丰富、管理不断规范、作用不断强化的发展演变过程，在此过程中也将遇到许多新情况、新问题。全国人大及其常委会要加强顶层制度设计，加强督促和指导。2019年9月4日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书到天津市人大预算联网监督中心检查指导工作。上级人大要不断加强对下级人大工作的指导和联系，及时交流沟通动态信息，积极推荐先进做法和经验，减少走弯路，更快见实效，以不断提高人大预算审查监督的针对性和有效性，不断提升政府依法行政、依法理财水平，进而为推动我国经济社会高质量发展、全面建成小康社会做出积极贡献。

注释：

①“四本账”为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。

②《报告》给出了衡量中国政府财政透明度的全口径指标体系，包括四大部分：一是使用财政资金的政府与准政府的机构公开情况；二是包括公共财政、政府性基金、国有资本经营以及社保基金的政府四本账目的公开情况；三是其他重要的财政信息公开情况；四是财政公开的全口径、用户友好和一站式服务三个原则。

③河南省各市《国民经济和社会发展统计公报》由省统计局统一公开发布。每年发布一次，每年的上半年发布上年度经济运行状况等重要指标。

④人大机关常设工作委员会，每委室仅有1名工作人员。