中国地方政府经营的结构变迁与制度逻辑

陈永杰

（1.杭州师范大学 公共管理学院，浙江 杭州 311121；2.浙江大学 中国地方政府创新研究中心，浙江 杭州 310058）

一、引言

尽管解释中国经济增长的理论具有多样性，但大都承认地方政府在中国经济奇迹中扮演着关键性的角色。对地方政府行为的分析是理解当代中国社会与经济发展的关键要素之一[1]。经济学学者的一个重要分析维度是将中国宏观的政治经济制度改革所形成的激励、约束与地方政府之间“为增长而竞争”的行为结合起来，进而解释中国的经济增长和其他社会问题。一些学者认为，相比于“做对价格”（getting prices right），“做对激励”（getting incentives right）对于转型国家的经济增长可能更为重要[2]。围绕“中国是如何‘做对激励’的”这一问题，国内外学者提出了一系列具有竞争力的解释，包括以行政和财政分权为基础的“市场维护型联邦主义”[3]，以政治集权和经济地方分权为基础的“地方分权的威权主义”[4]，以政治集权为基础的“晋升锦标赛”[5]，以“县际竞争”为核心的竞争理论[6]。这些理论的解释逻辑虽然有诸多不同，但都共同关注到纵向的政治经济制度安排对地方政府（官员）的激励作用以及由此引发的地区竞争对经济产生的影响。如果按照中央政府主导的宏观制度变迁—地方政府总体性反应—地方政府微观角色、行为和过程，这一自上而下的治理链条来看，上述代表性理论对第三个环节的关注及解释稍显不足，即地方政府是采取何种结构来回应宏观制度激励或约束，进而完成任务目标的。“做对激励”固然重要，但关键是政府采取何种方法和手段来发展经济[7]。

改革开放以来，地方政府的经济发展策略具有主动性、适应性和演变性三个特征，即地方政府会相机应对外部制度环境变化，进而“抓住经济发展的主动权”[8]。以县为例，改革开放至今，县级政府“抓住经济发展的主动权”表现为两个阶段：第一，“抓住办企业的权力”（1980年至1994年左右），体现在县级政府鼓励、支持和推动乡镇企业的发展，即“经营企业”阶段。第二，“抓住土地开发权”（1995年左右至今），体现在县级政府以“配合性招商引资”为经营重点[9]，通过“以地生财，以财养地”[10]和“以地引资”[11]等方式实现投资目标。在这一阶段，县级政府不再介入具体企业的经营，而是把所辖区域整体作为一家“企业”来经营，即所谓的“经营辖区”阶段。正是在这个意义上，有学者认为，改革开放以来的地方政府除了向服务型政府演变之外，还兼具典型的经营性特征[8]。上述研究启发我们，理解中国的经济发展逻辑必须同时考虑中国宏观制度变迁所产生的内生激励以及地方政府经济治理角色、行为和过程，两者缺一不可。鉴于对前者已有诸多系统性回顾且形成了总体性共识，本文尝试回顾和反思改革开放以来地方政府经济治理的结构变迁及其制度逻辑，并提出本文的研究展望。

二、发展型与经营性：地方政府经济治理的核心特征

“发展型国家”（developmental state）概念[12]被学界广泛用于概括改革开放以来中国地方政府在经济治理中的角色特征。这一概念认为，中国的地方政府虽然与日本等国家在政治、行政体制、政企关系、官僚的自主性来源等方面有所差异，但仍然呈现出明显的发展型特征。例如，具有强烈的经济发展导向，形成为增长而竞争的格局[13]；紧密的政银、政企关系，干预和扶持企业发展[14]；地方政府自主性的形成以及对经济的总体控制[15-16]；制定并实施本地区的产业政策等。因而，中国的地方政府可以称为地方发展型政府[17-18]。不过，仍有学者认为，发展型国家理论在中国没有解释力，原因在于：首先，当代中国的中央政府并没有系统地将信贷资源配置给大多数的生产性部门，因而这些部门不得不依赖于非正规的融资渠道。其次，财政分权不仅削弱了中央的国家能力，而且激发了地方政府的自主性和非正式应对策略，导致非正规金融和反市场行为的出现[19]。上述观点的确有合理性，因为地方自主性和自利性的增强并不必然强化市场增进行为，也有可能产生掠夺性和地方保护主义等反市场行为[20]。从实践来看，一些地方政府也确实存在掠夺性特征[21]，但总体而言，中国的地方政府在主要发展目标、政企关系、产业政策、自主性等方面仍然呈现出明显的发展型特征。除此之外，一些学者基于对20世纪90 年代的青岛、天津以及21 世纪以来上海的案例研究[22-23]，认为中国的地方政府具有“企业家”特征。原因在于这些政府在促进经济发展中具有明显的“营利取向，对市场机制的敏感性以及高度的理性和效率”，与此同时地方政府还直接或间接参与到相关企业的经营中以谋取物质利益，因此这些学者将这些地方政府称为企业家型政府。事实上，发展型政府和企业家型政府都体现了紧密的政企合作关系，只不过后者对企业经营的干预方式更直接、程度更深，因此，企业家型政府仍然可以归于广义的发展型政府范畴。例如，Oi认为以经营企业为典型特征的“地方性国家统合主义”（local sate corporatism）其实质就是一种“企业家型的发展型国家”（entrepreneurial developmental state）[14]。地方发展型政府是如何形成的？一般认为，始于20世纪80年代的财政分权、行政分权所形成的财政联邦主义和以政治集权及GDP 考核为基础的“晋升锦标赛”是导致地方政府为增长而竞争的主要原因。不过，也有学者指出，除了上述激励之外，横向问责机制的不健全和纵向问责机制的局限性也是形塑地方发展型政府的重要原因[24]。

如果将“发展型”作为中国地方政府经济角色的总体定义，那么“经营性”可视为地方政府经济治理的具体特征。从经营企业到经营辖区，虽然地方政府的活动重心在发生变化，但经营性一直是地方政府在经济治理中的重要特征。在经营企业阶段，受制于意识形态和产权结构的约束，基层政府致力于创办和扶持集体企业。在这一过程中，地方官员通过扮演“企业家”的角色，来直接介入企业的内部生产和经营过程[25]。戴慕珍将这种政企之间的统合关系形态称为“地方性国家统合主义”（local sate corporatism）。与之相似的分析概念还有地方政府即厂商（local governments as industrial firms）[26]、政权经营者[27]等。这些概念虽然表述或分析思路有所差异，但都刻画了地方政府的“企业家”特征以及对企业经营的控制和介入。邱泽奇将基层政府基于所有权控制和政治权威对企业经营的强势影响概括为“地方威权主义”[28]。而后，随着市场化和民营化改革的不断深入，集体企业开始逐步退出，地方性国家统合主义面临理论和经验的挑战。戴慕珍认为，虽然外部制度环境和企业产权发生了变化，但地方政府的经济治理方式以及与企业的关系形态并没有发生根本的变化。然而，也有学者认为，随着政府权力对市场权力替代作用的减弱以及地方政府经营重心的转变，“地方性国家统合主义”事实上已经很难解释20世纪90年代中期以来地方政府在招商引资、土地经营中所扮演的角色以及所形成的治理结构[28，9]。

20世纪90年代中期以来，地方政府的经营行为开始呈现出“战略转型”。这一转变的实质是从抓住办企业的权力，转向抓住土地开发权[26]。以土地的分类经营策略[29]为基础，通过房地产开发和工业园区建设增强辖区引资竞争能力，成为地方政府经营行为的重点内容[30]。伴随地方政府的“战略转型”，一些新的分析概念被提出。例如，“企业服务总公司”，即地方政府类似于一个外围服务者，利用公司治理的机制和理念，把所辖区域当作一家企业来经营[31]，以及“双层经营结构”等[8]。周黎安认为，在“双层经营结构”中，地方政府之于辖区企业类似于一个竞争性地方股份公司。这一概念意在强调，在官场竞争和市场竞争双向互嵌的约束下，政企之间形成了一种良性的合作与互动关系[32]。他认为，与“地方性国家统合主义”相比，竞争性地方股份公司不仅关注同一辖区的政企关系，而且还特别关注不同辖区地方官员之间、企业之间分别在官场和市场中的竞争关系，以及两个竞争市场的内在关联和影响。总之，随着地方政府的战略转型，地方政府的经营性特征虽然保持不变，但经营重点已经发生了明显变化。地方政府开始退出企业的具体经营，转而把辖区当作一个企业来整体经营。在这一过程中，市场权力开始逐渐占据重要位置，地方政府通过融合行政权力与市场权力，借助土地、开发区等关键性资源和平台，形成了新的政企关系和治理结构。

三、从“地方性国家统合主义”到政企统合治理：地方政府经营结构的转变

从经营企业到经营辖区，地方政府的经营结构也在发生变化。随着“地方性国家统合主义”的消退，地方政府开始退出企业的直接经营，转而抓住土地的开发权，形成了一种“双层经营结构”。一些学者对“双层经营结构”进行了初步阐释，他们认为在政府经营层面，呈现出一种较为典型的治理结构，即党工委、管委会与开发投资公司的高度统合。这些学者将这种治理结构概括为“政企统合治理”[33-35]。

（一）经营企业阶段的“地方性国家统合主义”

“地方性国家统合主义”旨在描述1980 年代基层政府在经济活动中的角色特征以及政企关系。这一分析概念将地方政府和集体企业视为总公司与分公司的关系，政府官员犹如总公司的董事会成员来控制和介入“子公司”（企业）的日常经营。地方政府主要通过工厂管理、资源分配、行政服务和投资贷款四个方面对企业经营进行控制和介入。其过程体现在地方政府在掌握利润分配和投资决策等关键决策权的前提下，把集体企业承包或租赁给个人，并通过选择性分配关键性资源（如计划内价格的物资、信贷等）来激励绩效表现好的企业。在这个过程中，地方政府既是控制者，又需要为企业提供一揽子公共服务，以提高企业市场竞争力[36]。Shue、张静将这类带有“经济人”或“商人”特征的政府称为“政权经营者”[37，27]。 这些政权经营者通过人事控制，直接介入集体企业的微观经营，包括谈生意、争取担保和投资、获得土地等。杨善华与苏红将政权经营者进一步划分为代理型政权经营者和谋利型政权经营者[38]。他们认为，需要把乡镇政权单独作为一个分析对象加以研究，以区分乡镇政权和村级组织在组织性质、干部群体身份和权力层级等方面的差异。因此，杨善华等认为，人民公社虽然具有经营性特征，但实际上是一种“代理式经营”，即代国家经营。原因在于，地方政府在资源来源、生产规模和种类等方面受到国家的严格控制和监督。随着以财政包干制为核心的财政分权体制改革，乡镇政权不仅获得了显著的经济激励，而且拥有了一定的财政自主权。乡镇政权开始积极介入地区经济发展，以获取利润和经济增长为营利目标，如此形成了“谋利型”特征。

总体而言，从“地方性国家统合主义”到“地方政府即厂商”再到“政权经营者”，这些概念虽有差异，但在揭示地方政府经济角色和干预企业经营方式上没有本质上的差别，即都强调地方政府的经济人角色、企业家特征以及以地方威权为基础的行政干预方式。

（二）经营辖区阶段的政企统合治理

1990 年代后期，随着外部制度环境的变化，地方政府在经济领域的治理结构出现了一些新变化，并由此形成一种双层经营结构：在第一层，地方政府把所辖区域作为一个“企业”来整体经营，包括土地经营、产业规划、招商引资等。在第二层，企业在地方政府所提供的基础设施和公共服务的环境下，自主经营、自负盈亏，并向地方政府贡献财税和GDP[8]。与“地方性国家统合主义”相比，这一结构具有两个典型特征：第一，地方政府不再直接干预企业的具体经营而是转向外围服务，成了类似于辖区内的“企业服务总公司”；第二，地方政府的经营重点开始转向抓住土地开发权，通过商住用地和工业用地的分类经营，强化地方政府的资本动员和引资竞争能力。赵树凯从地方政府这一阶段的行为特征、权力结构和运行机制、政治基础出发，尝试用地方政府公司化来概括这一阶段的地方政府角色[39]。他认为，“地方性国家统合主义”虽然有助于解释地方政府在经济发展中的角色和政企关系，但仍然缺乏对地方政府内部权力结构和运行机制的深层分析。“地方政府公司化”是指地方政府在经济发展过程中融合了公司管理的特征，例如成本-收益决策原则、企业化管理手段等，使的政府运行如同公司运行。与“地方性国家统合主义”相比，地方政府公司化不仅揭示了地方政府经营重点的变化，如土地运作和招商引资开始成为地方政府的中心任务，并主导其行为逻辑，而且揭示了地方政府公司化内部碎片化的权力结构和运动式的权力运行方式。

从“双层经营结构”到“企业服务总公司”再到“地方政府公司化”，这些概念从宏观或中观层面概括了经营辖区阶段地方政府经营结构和行为特征的变化，但仍然没有从微观层面进一步观察和解释地方政府究竟是采取何种治理结构来经营辖区的，比如土地经营、基础设施建设、招商引资等。陈国权等学者基于开发区的案例发现，地方政府普遍采取政企统合的治理结构来进行土地开发、基础设施建设、招商引资等。所谓政企统合治理结构是指开发区的党政管理组织——党工委、管委会——合署办公，党政合一；同时与开发区的运营组织开发投资公司高度统合，形成“两（多）块牌子，一套班子”的治理结构。他们认为，这一治理结构不仅普遍应用于贡献城市主要GDP的各类开发区，而且也广泛存在于地方政府的基础设施建设中，比如各类具有政府性质的项目指挥部与开发公司的统合等。这种统合性体现在组织结构、组织关系和治理机制三个方面。从组织结构来看，党工委、管委会通常合署办公，即“一套班子，两块牌子”；开发投资公司的董事长或总经理一般由管委会领导班子成员兼任或由管委会任命。从组织关系来看，管委会与开发投资公司之间的关系被描述为“松散的行政关系”，这一概念意在强调管委会对开发投资公司的控制权。从治理机制来看，政企统合治理的过程是行政、政治和公司三种机制统合运用的过程[40]。这些机制的运作和功能体现在，基于制度化权力和程序性的行政机制完成常规性的治理任务；基于动员和非常规权力运作的政治机制打破科层束缚，来完成非常规任务；借助对开发投资公司的统合，以公司机制实现资本动员，完成市场性任务。这种三位一体的统合治理机制，使得地方政府的权力、意志和绩效互为推动，显著拓展了地方政府的治理边界和资源汲取能力。除此之外，有学者以开发区为例，进一步考察了地方政府与辖区内企业特别是工业制造业企业之间的关系，发现从经营企业到经营辖区，政企关系仍然具备戴慕珍所提出的政企关系的统合性特征，但形成机制和关系性质已从单向度的行政控制和干预，转向“以地入股”为基础的平等、契约式的市场合作[35]。如此，地方政府一方面通过与开发投资公司形成统合型的组织结构，显著增强地方政府的组织执行和资源动员能力；另一方面，通过与辖区内的生产性企业形成统合型的政企关系，为增强地方政府的引资竞争能力和企业的市场竞争能力奠定基础。总体而言，政企统合治理从两个方面补充了地方性国家统合主义对地方经营结构和政企关系的解释。第一，在结构维度上，政企统合治理揭示了地方政府在经营辖区中如何通过整合投资开发公司，实现政治、行政与市场机制的融合，进而显著增强和拓展地方政府的资源动员能力和治理边界。第二，在关系维度上，政企统合关系揭示了“地方性国家统合主义”中政企关系的新变化，即20世纪90年代以来，地方政府与辖区投资企业之间围绕土地、招商引资等所形成的“以地入股”为基础的平等、契约关系。

四、地方政府经营结构变迁的制度逻辑

从“地方性国家统合主义”到政企统合治理，这两种经营结构的形成及转变有着特定的制度基础和逻辑。戴慕珍认为，“地方性国家统合主义”形成的制度条件包括两个：一是以财政包干制为基础的财税体制分权化改革，二是农业去集体化。前者激发了地方政府谋求和推动辖区经济发展的动力，后者使地方政府无法再从集体农业中汲取资源。因此，在当时社会主义意识形态的约束下，集体企业成为地方政府增加收入的首选，这也是农村工业起飞的原因。不过，魏昂德认为除了财政分权和农业去集体化之外，纵向不同层级政府所面临的预算约束以及对企业控制能力的差异性也是重要因素。首先，与高层级政府相比，基层政府面临更强的预算约束，因此具有更强的意愿来扶持企业和推动辖区经济的发展，以增强财政收支能力。其次，与高层级政府相比，基层政府对所属企业的控制力更强，原因在于高层级政府往往委托所辖大型企业承担就业、住房基金、社会保险等政策性任务。基于互惠机制，企业的这种“政策性负担”[41]实际上削弱了高层级政府对企业的财务控制能力，进而产生了“软预算约束”[42-43]现象。再次，基层政府对企业的监测目标从实物产出和供应等传统指标逐渐转向企业的销售前景、财务绩效等更易于反映企业经营状况的指标，因此，基层政府的监测能力也在逐渐增强。与戴慕珍的分析相比，魏昂德不仅解释了基层政府经营企业的激励，而且分析了基层政府的企业经营能力，进而进一步解释了乡村工业兴起的原因。然而，随着外部制度环境的变化，“地方性国家统合主义”遭遇了诸多挑战，新的政府治理结构和政企关系开始出现。这些制度变化具体体现为四个方面。

第一，企业产权改制与民营化。市场经济体制确立之后，随着企业产权改制和市场化步伐加快，各级政府开始逐渐退出一般竞争性行业。这一波改革也被称为中国民营化改革的“第二波浪潮”[44]。随着乡镇集体企业逐渐退出市场竞争和民营企业的兴起，地方政府难以基于地方威权直接干预企业经营。第二，政治与市场中的双重竞争和互嵌。所谓双重竞争是指政治中的官员晋升竞争和市场中的企业竞争[32]。而互嵌体现在两个方面：一方面，地方官员之间的晋升竞争嵌入在市场竞争之中并受到市场竞争的约束，原因在于官员为晋升而需要的增长绩效依赖于市场中企业的绩效表现。由此，地方政府表现出两种行为偏好：一是在一个相对自由的流动市场，地方政府需要竞相降低各类生产成本，改善营商环境吸引投资企业；二是在引进企业后，关心和扶持企业的后续发展，帮助企业改善绩效表现。另一方面，企业之间的市场竞争也嵌入在政治竞争之中，原因在于企业之间的竞争会受到各自辖区政府政策、资源、市场等方面的影响，因此企业也需要依赖本辖区政府的支持来应对激烈的市场竞争。双重竞争和嵌入的一个重要结果是使得地方政府与辖区企业具有了“相容利益”[45]，这种利益互赖性为良性政企合作关系的形成奠定了基础。第三，财税金融制度的集权化改革。自1994年开始我国开启了以分税制、政银关系为代表的财税金融制度改革。这一改革带有明显的集权化特征，其影响体现在：分税制改革对地方财政自主权的削弱，政银分离改革对地方信贷能力的约束，贷款、担保制度对地方政府借款、担保能力的制约，预算制度对地方债券融资能力的约束等。这些制度改革一方面强化了中央政府的宏观调控能力，但同时也削弱了地方政府的资本来源和动员能力[46]，形成了不平衡的财政收支体系。第四，开放与垄断并存的生产要素市场。开放体现在，随着市场经济体制的确立以及市场化程度的加深，劳动力、资本、产品等各类市场基本形成并逐渐走向成熟，其市场化速度和范围犹如进入了一个“市场社会”阶段[47]。垄断体现在，随着土地制度的改革，城镇国有土地的属性变更、征收、储备、出让等一系列权力被控制在地方政府手中。由此，在企业最重要的劳动力、资本和土地要素中形成了一个开放与垄断并存的生产要素市场。

上述因素共同作用于政企统合结构和关系的形成。首先，市场化和民营化的推进、产权制度的改革，基本消除了地方政府直接介入企业日常经营的正当性和合法性基础，地方政府需要与民营企业建立新的关系形式。其次，在“官场”和市场双重竞争和互嵌下，一方面，地方政府要为“增长而竞争”，以实现“政治上最优的经济增长目标”[8]，获得晋升资本。为此，地方政府既需要增强投资能力，通过强有力的基础设施投资改善投资环境，应对激烈的招商引资竞争；也需要通过各类公共服务关心和扶持辖区企业的经营发展，以获取GDP增长和持续的财税收益。另一方面，为应对激烈的市场竞争和投资风险，企业也需要依赖政府支持以降低各类成本。如此，双重竞争和互嵌为地方政府的投资驱动型经济增长特征[48]和紧密的政企关系奠定了基础。再次，虽然地方政府有强烈的投资激励，但受制于集权的财政金融制度改革，地方政府需要“变通”来寻求额外的可支配收入，以应对投资约束，增强投资能力。土地市场的形成和地方政府对国有土地使用权的垄断为此提供了“契机”。地方政府通过组织调适和策略变通，一方面借助各类融资平台公司，通过国有土地使用权抵押，获取大量预算外资金。据统计，2016 年，以土地融资作为核心业务的地方融资平台总负债约为30.27万亿元[49]，约占当年GDP 的41%。另一方面，以各类国有开发投资公司为基础，通过政治、行政和公司等多种治理机制的融合运用，地方政府显著强化了其组织执行、增长控制和引资竞争能力。由此，形成了辖区经营中政府与公司统合的组织治理结构。与此同时，地方政府借助土地使用权的垄断，通过“土地入股”策略吸引企业和扶持企业发展，进而与投资企业形成紧密的利益联盟以应对激烈的引资竞争。在这一过程中，地方政府的角色从具有威权色彩的“家长”，转变为辖区企业的“保姆”和服务者，政企关系单向度的行政控制和干预，转向“以地入股”为基础的平等、契约式的政企合作。

五、结论与讨论：政府与市场间的“第三领域”

从“地方性国家统合主义”到政企统合治理，二者虽然在制度环境、行为特征、治理逻辑上有所差异，但它们共同揭示了中国特色社会主义市场经济下政府角色的多元性、政府与市场边界的模糊性以及政企关系的紧密性等特征，这些描述和分析在一定程度上打破了古典自由主义对政府与市场二元对立角色的判断，而在政府与市场之间形成了模糊紧密的“第三领域”。正如周黎安所言，官场+市场的双重竞争与互嵌导致在国家与市场之间形成了紧密的政企互动关系，体现出既非简单的政府干预，也非简单的市场调节的政企关系特征，进而形成了中国政府与市场之间的“第三领域”[50]。“第三领域”的概念源自黄宗智对国家与社会关系的描述和分析[9，51-53]，他认为国家与社会之间并非二元对立的。在中国历史上，当基层发生纠纷或冲突时，基层政权首先常借助“乡保”“士绅”等准官员或地方势力来调解。黄宗智将国家与社会之间非正式的、半行政的治理机制称为“集权的简约治理”。这种治理模式有助于降低治理的风险与成本，展现了较强的适应性。黄宗智将这一概念进一步引申到市场领域，他认为改革时期市场经济和私营企业的发展在很大程度上得益于国家机器和官员的扶持，市场经济及其各类主体的产生源于体制和市场的互动，这一现象也属于“第三领域”的范畴。由此观之，“第三领域”不仅存在于国家与社会之间，在国家与市场之间同样存在。周黎安借此概念来形容政府与市场之间的互动，以描述政府与市场之间的非对立性及紧密的互动关系，但遗憾的是周黎安并没有详细阐述政府与市场之间“第三领域”的具体特征以及治理机制。

本文认为“政企统合治理结构”是政府与市场之间“第三领域”的一个结构表现，即地方政府借助所控制的公司平台，完成不适合介入市场但又必须加以控制以保障地方政府治理目标和政策执行的任务。这一过程是政治、行政和市场机制综合性运用，但同时又具有模糊性和相机性的特征[54]。政企统合治理结构在功能上有助于地方政府整合经济发展中的多重目标冲突，例如，地区经济控制权与市场化之间的冲突，增长目标与增长能力之间的冲突等[55]，但同时也带来了各类问题。当然，有关这一治理结构的具体问题已超出本文范畴，恕不展开讨论。本文需要强调的是，在理解中国体制下的政府与市场关系时，要特别注意地方政府在“第三领域”中弹性、模糊的治理机制。这些机制不仅广泛存在于政府与社会关系之间，而且同样存在于中国的政府与市场关系之中。关注和解释这些机制对理解和建构中国情境下的政府与市场经济学具有重要意义。

（本文得益于浙江大学陈国权教授、曹正汉教授、耿曙教授，清华大学袁钢明教授，北京大学刘世定教授以及中山大学的陈家建教授等师友的批评建议，在此一并致谢。）