我国养老服务体系的政策路线和供需现状研究

张月

摘要：“十三五”国家老龄事业发展提出了健全养老服务体系的目标，2019年两会中“养老服务”再度成为民生热点话题。当下，十分有必要对现阶段的中国养老服务体系做系统性的梳理，从政策路线的厘清、供需现状的对照来综合反映我国养老服务体系发展的困境和挑战;其中，供方分析从养老资源着手，需方分析从老年人现状着手。文章针对的提出优化养老服务体系的可行性路径，以助于更好更全面地提升老年人生活的幸福感、获得感和参与感。

关键词：人口老龄化;养老服务体系;政策;供需;优化

一、我国养老服务体系的政策路线

养老服务体系是指“一切为满足老年人特殊需要而提供产品和服务的行业总称，其外延至少包括家政服务业、医疗护理业、保险业、老年理财业、老年休闲娱乐业、老年用品、老年旅游、老年教育、老年文化体育、老年心理咨询等行业”。养老服务的相关政策能反映其演变历程，笔者借助互联网大数据搜集了2008～2018年间的政策文件，分析了养老服务体系的健全程度和发展方向。

（一）养老服务模式多样化

《民政部关于印发2008年工作重点的通知》：大力发展养老服务，努力构建以居家养老为基础，社区为依托、机构服务为补充的社会化养老服务体系。2016年，国家卫计委颁发了两部关于医养结合的文件。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》肯定了“十二五”时期我国老龄事业和养老体系建设，以“居家为基础、社区为依托、机构为辅助、医养相结合”的养老服务体系已初步形成。

（二）重视养老服务质量

一是养老服务项目更完善，全国老龄办发文《“十二五”公共体育设施建设规划》指出要重视老年人的精神世界、延展兴趣爱好、丰富老年文化生活。二是机构建设愈完备，《社区老年人日间照料中心建设标准》等提出了当期养老建设的发展目标。三是志愿者、社会工作者、专业人才制度愈加完善，《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011～2020年）》等对志愿者、社会工作者和养老护理员加强规范约束，可有效规避职业道德风险。

（三）老年服务社会化

2010年民政部发文《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》、同年民政部和财务部联合发文《关于政府购买社会工作服务的指导意见》、2013年国务院办公厅发文《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2014年国务院发文《关于创新重点领域投资融资机制鼓励社会投资的指导意见》、2015年国务院办公厅发文《关于全面开放养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》、2017年民政部发文《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》。十年间的政策有一个明显的特点，即政府在养老服务供给方的主导地位逐渐淡化，转而购买社会服务、鼓励和引导民间资本投资。

二、我國养老服务体系的供需现状

（一）需方分析——老年人现状

1. 人口老龄化情况

根据联合国世界卫生组织提出的年龄划分标准：60～74岁为年轻老年人，75～89岁为老年人，90岁以上为长寿老年人。按照国际通用的测算人口老龄化标准，我国在2000年的第五次人口普查中60岁人口占总人口比重达10.2%，已进入人口老龄化社会。而正常情况下，人口老龄化预示该阶段国家经济发展水平、医疗服务水平、人均收入水平等高指标的达成，我国的人口老龄化是一种非健康型老龄化。

2. 空巢老人情况

国家卫计委发布了《中国家庭发展报告（2015年）》，报告指出空巢老人占老年人总数的一半，其中，独居老人占老年人总数的近10%，仅与配偶居住的老人占41.9%。“十三五”规划中预计我国在2020年，全国60岁以上人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升至17.8%左右;独居和空巢老人将增加到1.18亿人。

3. 健康情况

《老龄蓝皮书：中国城乡老年人生活状况调查报告（2018）》指出：目前，我国约三成老年人健康状况较好;在日常保健行为方面，超过一半的老年人参加了体检且从不吸烟、喝酒和服用保健品，但几乎一半的老年人从不锻炼，睡眠质量不高。据有关部门预测，到2035年老年人口将达到4亿人，失能、半失能的老人数量会进一步增多。

4. 收入情况

老年人收入来源于储蓄、退休金、投资收益、股份分红和子女支持等，其中，子女提供的经济支持是老年人外部经济支持的主要来源，而农村老年人对子女的经济依赖尤为明显。伴随衰老的过程，名下有房产的老人比例降低，82.4%的60～64岁老年人（或配偶）有房产，而80岁以上的老年人，这一比重降低至43.9%。

（二）供方分析——养老资源现状

1. 居家养老服务

居家养老模式是传统家庭养老的沿革，是绝大多数老人和家庭主要的养老方式。居家养老不等同于家庭养老，它是一种以居家为基础、社区为依托的养老形式。理想状态下，城市居家老人能接受到子女、朋友、邻里等照顾和社区、志愿者、社会机构等提供的服务。居家养老服务项目和质量受地域差异的影响，集中表现在新型小区和老城区、发达地区和欠发达地区的差异。据有关学者调研发现，60%的老城区老小区未建立居家养老服务站点，而老小区的居民大多以老年人为主。

2. 社区养老服务

社区养老以社区为服务站点，为空巢、独居、失能失智、日间无人照料、自理能力欠缺的老年人提供社区服务，是居家养老的重要补充形式。社区养老服务的水平取决于社区服务设施与老年人养老资源需求意愿间的匹配程度。据政府2009～2016年社区养老服务设施的变化数据以及2017年第四季度社区服务设施数目，我国社区养老服务设施数目正在逐年增长，但服务中心、站增长率呈下降趋势且在2010年出现负增长现象;我国社区服务设施较往年完备，但城乡二元差异显著。

3. 机构养老服务

中国老龄化态势只增不减，老年人规模持续扩大，政府持续重视养老机构的投资、建设和管理。民政部《2016年社会服务统计公报》数据显示我国养老服务机构数量持续增长，机构养老服务一定程度上弥补了现阶段的老年养老后遗症。2011年，《民政事业发展统计报告》首次采用了平均每千名老年人拥有的养老机构床位数作为衡量机构养老资源充沛程度的指标。“十三五”规划中指出“十二五”时期我国养老机构床位数量达到672.7万张，每千名老人床位数量是30.3张，超过预期目标值。然而，有学者研究发现伴随着我国养老机构的床位数量的快速增长，床位利用率却持续下降。

三、我国养老服务体系的问题与挑战

（一）家庭责任机制亟待加强

老年人对于子女、亲戚的情感依赖较强，居家养老是老年人心之所向。但现实情况是，子女多数选择到外地工作、学习或定居，空巢和独居老人数量增多。因此，家庭成员的养老责任意识和孝道文化的传承是老年人幸福感的重要指标。

（二）养老服务保障水平较低

值得肯定的是，中国政府在养老服务质量、养老机构数量、机构床位数、专业人员操守上逐渐完善。但由于老年人的实际养老需求与机构服务水平、机构收费高于老年人及其家庭的消费能力等因素，仍然出现实际床位利用率偏低的现象。养老保障水平低于社会经济发展水平，比如2010年我国养老机构的实际床位数仅占老年人人口数量的1.9%，低于发达国家7%的比例，也低于一些发展中国家2%～3%的水平。

（三）职业体系和专业人才紧缺

社区和养老机构工作人员、家政服务人员与老年人会直接接触，那么，养老服务质量与工作人员的职业技能、职业操守紧密相关。但近几年曝光的护理员虐待老人的新闻不计少数，规范养老服务人员的职业规章和职业操守迫在眉睫。而事实上，我国专本科院校中开设与养老服务相关的专业有护理专业、社会工作等公共管理类专业，实际从事养老服务产业的学生却少之又少，且在实际教学过程中欠缺有效的实操课程。

（四）体系内容缺乏协调性

居家养老服务是服务体系中的基础保障模式，随着社会力量的加入，居家养老不再是纯粹的家庭养老，而是一种以居家为基础、社区为依托的养老形式。再后来，政府逐渐“简政放权”，社区养老服务的内容愈加多样性，机构养老应运而生。三者在服务项目、制度管理、城乡地域差异上存在明显的不协调。

（五）法律法规不完善

法律法规建设是健全养老服务体系和提升老年生活幸福感的基石。2013年发布了《中华人民共和国老年人权益保障法》，《宪法》、《刑法》、《婚姻法》中也有与老年人相关的话术。但整体养老服务体系欠缺专项性法律法规和监督问责机制、缺乏养老机构行业规范，法律法規的执行力度、落实力度远远不够。

四、我国养老服务体系的优化路径

（一）健全家庭养老责任机制，传承孝道文化

中国的老年人更倾向于为子女提供力所能及的日常生活照料、分担工作生活中的忧愁和欣喜。但现下中国年轻人追求的有品质、自由的生活状态，常年在外学习工作，因此，空巢老人和独居老人越来越多，老年人遗憾孤独过世的新闻也频繁登上各大新闻卫视。加强孝文化的传承、宣扬爱老敬老的理念尤为重要，同时中国法制部门应将子女供养老人纳入法律，健全我国的家庭养老责任机制，更好的保障居家老人的合法权益。

（二）尊重市场规律，扩大养老资源

首先，政府对养老服务产业进行财政支持。养老服务产业目前是我国的朝阳产业，既有发展前景，但发展又会遭遇瓶颈，市场风险极大，因此需要政府部门对养老服务产业提供及时合理的财政支持。其次，吸引社会资本进驻社区养老服务，为居家社区老人提供近距离的便利养老服务。最后，遵循市场规律，推动养老服务逐渐由低层次向高层次发展，给予养老服务市场自我适应、自我发展的过程。

（三）构建合理的养老机构质量评估体系

养老机构质量与老年人养老需求的满足程度相关。养老机构的建址地、内外部环境、卫生情况、餐食情况、日常生活照料、娱乐活动以及医疗服务等具体的服务细则，应建立一套与老年人生活息息相关的方面进行事无巨细的、全方位的、科学考量。

（四）建设专业养老服务团队，发挥“互联网+”优势

我国大陆在养老服务团队的建设方面应学习中国香港地区和日本方面的经验，譬如对护理员及其他雇佣人员进行岗前免费的系统培训。有必要在各高校与护理、社会工作相关的专业中建立科学的教学体系，将理论与实践相结合，培养出高品质、高职业操守的专业养老服务团队。同时，发挥“互联网+”的线上优势，帮助老年人与护理员、养老机构、家政公司搭建线上呼叫应答桥梁。

参考文献：

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[4]王石泉.老年社会保障制度与服务体系的重建[D].复旦大学，2004.

[5]国务院.国务院关于印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm，2017-03-06.

[6]全国老龄办.老龄蓝皮书发布[EB/OL].http：//www.cncaprc.gov.cn/contents/2/186704. html，2018-05-18.

（作者单位：上海工程技术大学管理学院）