关于农村集体经济组织成员资格界定工作的制度创设与应对之策

摘要：文章总结提炼了宁波市江北区作为全国农村集体产权制度改革试点所作的成员身份确认工作经验和突出亮点，并针对当地实际情况有目的性的提出了建立农村集体经济组织成员确认常设工作机构等四条应对之策。

关键词：农村集体经济组织成员;身份确认;数据库

宁波市江北区于2017年6月被中央农办、农业部列为全国农村集体产权制度改革试点单位，其中一项重大改革内容就是农村集体经济组织成员界定工作。试点期间着重进行了从实践与理论，从个案到整体相结合的探索创新，提出了有江北城郊特色且可推行可复制的制度设计框架，成为成员界定上名符其实的江北路径、江北贡献和江北样板。

一是创造性构建起享有集体经济的理论依据。能否享有农村集体经济组织的经济待遇，其依据和核心是成员权理论。按照创立的该理论学说的权利本体分别是劳动力（劳动者）本体论和产权本体论。劳动力本体从身份权角度立论，认为只要某个农业人口的户籍落户于某一个村组，则当然成为该村组的集体经济组织的成员，享有成员权。这一观点适用于计划经济年代。因而，本地的政策规定很清楚，在开始实行双层经营体制之前落户的人员都是农村集体经济组织成员。而产权本体论，说的是农村集体经济组织以土地物权的聚合为基础，人的聚合是附着于土地之上的自耕农的联合。自耕农个体由于有土地产权或其他财产权向集体的自主让渡后成为世居社员。这是一种依照法律以个人物权让渡为条件而取得的方式，也可采用其他财产方式如以资金、技术及其品牌等交付、让渡为条件而取得。因此对外来种田农户等群体不应以是否落户决定其成员资格，而应从其是否向集体经济组织作出产权让渡及与集体经济组织是否达成资格确认协议等角度综合判断。个体与集体经济组织形成合约最明显的一种方式是农村土地承包关系。外来种田农户迁入户籍之后，如果拥有了该集体经济组织农村土地承包经营权，意味着取得成员权。

二是作出停止无偿享有成员待遇的政策规定。其依据是江北区人民政府以（北区政发[2003]7号）文件作出的三个条件：一是计税耕地全部被征用，最后一批计税耕地征用批文之日;二是撤村建居批准日期;三是成员代表大会讨论通过的章程日期。符合上述条件之一者不能无偿享有安置补助费等集体经济待遇。目前仍有一些经济条件较好的股份经济合作社，对股权配置截止日后的新增成员继续给予一次性的经济补助，如甬江街道包家股份经济合作社按照不同日期分别补助2万元和0.8万元。以后的新增人员采用继承、转让等方法予以化解。

三是提出预备社员（准社员）、原社员和世居社员（原始社员）的称谓。成为正式社员之前必须有一定的持续时间，即预备社员阶段，并按结婚次数分别确定1年、3年和5年时间。原始社员待界定基准日或者成员代表大会确定的日期，通过婚姻、收养取得和政策性移民取得的也应须经成员代表大会通过的日期。原始社员就是《浙江省村经济合作社组织》第十七条规定的“开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员”日期，因而在界定成员时，只要确定了原始社员这一核心，与之有血缘关系、收养关系和婚姻关系的农民都是该集体经济组织成员。原社员也即凡与集体经济组织有关联的曾经人员根据其户籍关系迁出时间都能享受改革发展成果。

四是设立七步三榜公示的操作制度。在江北区农村改革领导小组办公室印发的（北区农改[2018]3号）文件中创设成立组织、制定方案、提出申请、审查核实、结果公布、编制名册和建立社员数据库七个步骤。在方法上采用的是五单界定法，即申请单、审核单、确认单、公示单和汇总单，其核心内容是三榜公示法，即根据调查摸底掌握的基础信息，依据制定的界定办法对符合条件的人员进行初步界定，形成初步名单进行公示，公示时间不少于7天。公示期间有异议的，相关人员以书面形式向工作小组提出意见，工作小组应当再次调查核实并提出处理意见，作出相应决定并向当事人反馈处理意见，第二榜公示也不少于7天。最后报上级业务机关审核，经成员代表大会通过之后作终榜公布。

五是建立村级制定细则、乡镇监管和区级数据库录入平台。目前普遍的做法是各村召开农村集体经济组织成员资格确认工作会议，建立成员界定领导小组和工作小组，出台详尽的成员界定办法，由工作小组授权予以调查并提出初步意见提交成员代表大会讨论通过，在此决议方案通过之前由当地人民政府对其进行审核监督，将成员名单编制上册并录入成员数据库，以确保数据名单上报的真实可靠。

六是搭建异议者的救济渠道。成员调查小组在三榜公示期间在村办公场所应该允许当事人提出异议并提供相关的证明材料，如三榜结束之后仍有问题的可向当地人民政府进行信访并按信访规定予以处置。也可以根据《浙江省村经济合作社组织条例》第三十九條第二款规定：认为村经济合作社或者其负责人作出的决定侵害其合法权益的，向人民法院起诉，由当地人民法院依法受理。

七是对特殊群体实施人性化处置办法。特别是怀孕妇女与未入社的外来种田农户。如规定对怀孕妇女只要拥有准生证和市级医院的怀孕证明到村登记，在预产期二十天内正常出生的新生儿可以享有股权配置权利。而对未入社的外来种田农户则为：已经缴纳公共积累而未经成员代表大会讨论通过的，按社员标准额度的80%予以享有，没有缴纳公共积累的只享有社员标准的30%额度，且同比例享受集体经济一切待遇，包括养老保障资金补助、两年生活费补助、医保资金补助，以及实行农村集体产权制度改革的，也大多按此比例配置人口股予以化解。

农村集体经济组织成员界定工作是一动态过程，而且成员权既是一种身份权，更是一种财产权，势必应做到慎重对待，规范操作。因而将所谓确定的基准日后不再确认是成员的做法是错误的。而从本地实施相对静态管理的占绝大多数这一操作实际来看，还应该采取以下四条应对之策。

一是创设农村集体经济组织成员资格身份确认常设机构。江北区在符合上述三种情形下实施的是相对静态管理模式，而对相对静态管理的股份经济合作社必须建立成员资格身份确认工作委员会，下设调查工作小组，成员由老村干部、村民小组长和董事会成员组成，一般每三年或五年界定一次，与村集体经济组织换届选举同步，碰到特殊情况如申请宅基地的即时界定，由权益相对人向村里主动提出申请，并附带相关证明材料如结婚证、出生证书等。

二是建立一套行之有效的成员界定工作制度。就是成员界定工作的申请制度、审核制度、公示制度、登记制度和归档制度，此外还要规范成员管理制度，如社员股东与非社员股东等成员登记以及成员注销丧失的告知制度，通过多种途径将不予确认的信息送达到当事人身上，确保其知情权以及正当权益。

三是慎重对待农村集体经济组织成员丧失情形。对此，人民法院出版社出版的《农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》一书提出了四种情形，其中一种就是全家迁入设区的市，这是以社会保障设定为基础的，新修改的《农村土地承包法》规定进城落户的农民继续保留其土地承包经营权，没有确认其丧失成员权。因而一些界定办法随之也要作出改变，理想的成员资格界定至少在没有取得其他社会保障体系或者进入另一个集体经济组织接纳之前不应该予以注销或列入完全丧失类型。

四是根据成员的不同情况成立各种股份经济合作社分社。为激活农村各种生产要素，进一步增加持股股东的财产性收入，应根据不同成员结构和当地资源优势建立起土地、置业和旅游等合作经济组织，作为总社-分社组织构架，并引入工商资本、经营人才、管理技术等现代要素，充分发挥制度的潜在活力。

参考文献：

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[6]张兆康.集体成员资格界定之我见[J].农村经营管理，2014（06）.

*本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（17JJD790018）“深化农村产权制度改革推进城乡居民基本权益平等化研究”课题成果。

（作者单位：宁波市江北区农业农村局）