城镇化进程中土地资源优化配置问题研究

孙建平 王正军 魏玺

摘要：文章在前人研究的基础上，对庆阳市城镇化发展进程及其土地资源利用现状进行分析，归纳出庆阳市城镇化进程中土地资源配置存在的问题，进而总结出庆阳市在城镇化进程中如何对土地资源进行优化配置，分别从完善城镇规划、建立指标模型、完善市场机制等角度着重论述了具体对策。

关键词：城镇化;土地资源优化配置;庆阳市

一、引言

所谓城镇化进程，就是一个国家、一个地区的人口或者产业由比较分散的乡村向城镇聚集的过程，既是产业资本集中的过程，也是人口聚集的过程。近几年，庆阳市城镇化水平日益提高，城镇人口规模日益增大，城镇化率也不断升高。但庆阳市城镇化程度的飞速发展，一定程度上忽略了对生态环境保护的坚持。在土地资源日益紧张的今天，各种污染项目的建设、农村农药、农膜、化肥的使用、生态化可持续发展观念的缺失，导致庆阳市土地资源备受污染，而对庆阳市土地资源进行优化配置，并对周边环境进行详细的调查分析，对土地资源的地势、所处的气候等条件都须有详尽的了解，从而使生态化逐步进入庆阳市土地使用的过程中，对于庆阳市的环境保护以及生态建设的绿色发展具有很好的推动作用。

二、慶阳市城镇化进程中土地资源配置存在的问题

（一）土地资源集约化利用率比较低

城镇化进程中，最为紧缺的资源就是土地。而在庆阳市城镇化建设进程中，出现土地资源集约化利用率较低的情况，没有将土地资源的潜力发挥到极致，主要集中在两个方面：1. 庆阳市乡镇企业分布过于分散。庆阳市近年来经济发展迅速，乡镇企业遍地开花在一定程度上促进了经济的发展，也解决了一定的就业问题，但是乡镇企业过于分散的情况造成了土地资源的浪费，乡镇企业用地规模较大，占地较多，且布局较为分散，同时还对乡村的环境造成了污染;2. 居民点建设占地过大且缺乏科学设计管理。随着庆阳市城镇化的发展，农村居民经济也随之发展，财务扩张使得他们对住房要求随之增高，自建房便成了流行，但是自建房占地较多，且缺乏地区性统一规划，使得土地集约配置较低。

（二）隐形市场干扰土地资源优化配置

在城镇化进程中，庆阳市城乡结合部土地市场混乱，且隐形市场活跃。我国有关法律规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租，特殊情况除外（即土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况）。但是实际情况中农村土地产权主体意识不强，并且法律意识薄弱，在农村，对于土地的转让交易等行为非常随意，如果按照合法流程，手续繁琐复杂，更多人受利益的诱惑和驱使，许多农村城镇集体土地就会进入隐形市场，而这很大程度上造成了庆阳市土地资源优化配置形成强烈干扰。

（三）城镇规划与土地资源优化配置协调难度大

1. 庆阳市城镇化发展的同时，大量农村人口向城市涌入，随之而来的农业现代化、集约化使原有的土地资源面临新的挑战，工业化、城镇化的快速发展，使城市用地规模不断扩大。而由于城镇化使城市就业容纳能力提高，致使大量农村人口进城务工，从而增加农村人口在城市就业几率，但同时导致大量农村土地被闲置，土地资源被浪费。另外，农村人口在城市就业生活的同时，不愿放弃对农村土地的占有，而造成了土地资源的重复利用，增加了建设用地的需求，所以在农村土地资本占有关系呈现恶化的趋势。2. 庆阳市城镇化虽说进程较快，但是由于对老城区的改造成本比新区的开发高出许多，所以工作重点往往集中于新区的开发，这导致了老城区大量土地资源被闲置，土地资源配置与城镇规划矛盾频频出现。正如前文所述，庆阳市“一区四园”的建成顺利且发展飞速便能印证这一点，但是对庆阳老城区如西峰区、职中片区等的改造及基础设施的普及等工作的推进一直非常缓慢。

三、庆阳市城镇化进程中土地资源优化配置的对策

（一）完善城镇化土地资源集约化利用的规划管理

土地资源利用是否最大化、布局是否合理紧凑，是判断该地区土地资源是否集约化的一项重要指标。庆阳市在城镇化进程中，“一线八域”、“一区四园”的布局虽然打下了良好的基础，但在进行继续规划时，应该使布局紧凑，使乡镇企业进一步集中起来，实现土地资源功能性集中，提高土地资源利用率，尽可能发挥庆阳市土地资源效能。正如前文所述，庆阳市旧城区改造由于成本太高被搁置，但是旧城区所占的土地资源被浪费严重，而土地资源是不可再生资源，所以在对土地资源规划管理时，应注重对旧城区的改造，合理布局，严格控制土地外延性扩张，进一步激发庆阳市旧城区土地的潜力。土地资源作为不可再生资源，在合理布局前，应该充分对其性质进行了解，顺从经济规律的土地利用规划，并科学安排利用。在对土地进行空间布局及产业选址时，应该充分考虑到对土地集约利用、对土地生态环境的保护等，并且要坚决符合国家经济及社会发展的规划，同时要了解土地资源性能，使土地基本性能与其规划用途相一致，兼顾到农村生产、生活、生态的维持与保护。在空间上合理布局，在时间上安排有序。

（二）建立完善土地资源生态化配置的指标和模型

土地资源生态化配置是指在城镇化建设中，对土地资源的配置规划应遵循人与自然、社会与自然的发展规律，从而使土地资源的配置在符合自然发展规律的同时，创造最大的社会利益。庆阳市在城镇化过程中，需要不断建立完善土地资源生态化配置的指标和模型，可以采用多因素综合评价法、给予PIS、RS技术评价法、理想值修正模型法、模糊综合评价法等评价方法评估土地资源优化利用。始终坚持针对性与区域性原则（比如庆阳市区域性的平原城镇和山区城镇）、科学性与可操作兼顾原则、指标的全面性和典型性原则、数据的一致性原则、指标的独立性原则去建立土地资源生态化配置指标和模型，同时明确庆阳市城镇化建设过程中土地资源生态化配置的要点：加强对农业用地、城镇化建设用地等土地利用率的统计、评估、监管;加强对土地资源污染的监管与治理;鼓励使用农家肥、绿色肥料的使用，并设定具体污染指标，加大监管力度，同时完善惩罚措施等，以提高庆阳市土地资源生态化优化配置水平。

（三）不断建立和完善土地资源利用的市场机制

房地产在城镇化发展中起着很大的经济作用、市场调动作用，经济发展越快，城镇化速度也越快，对土地资源需求就越大，经济发展与土地的需求量成正比（如图1所示），从而改变城镇化土地利用形式，影响着土地市场运行，各种土地利用不规范甚至违法的行为日益增多。为此，庆阳市政府要不断建立和完善土地资源利用的市场机制，尽量弱化非市场因素对房地产市场运作的影响。不断通过实行土地有偿使用制度管控城镇化发展过程中营业性房地产和非营业性房地产（除法律规定可以批准划拨使用的土地以外），特别是企业生产经营用地，通过实行土地需求与货币支出量直接正挂钩的形式，激活用地单位的“土地支付能力”。出台规范土地合法流转，通过政府“有形之手”加强土地管理权，禁止土地非法交易和炒卖行为，不断加强对土地利用规划的编制、审批制度、用途管理和立法执法工作的监管，严厉禁止农村集体单位从事的各种土地投机活动。

其中生产水平为现有生产水平，资本和土地相结合可以得到D1的农产品等量线，增加产量就必须资本和土地的投入（产量从D1上升至D2，土地需求量也会相应地从OL1上升至OL2）。

（四）优化城镇整体布局以提高土地资源利用率

城镇化是生产力发展的必然结果，其发展水平直接影响着城镇整体布局，影响着土地资源的利用形式、利用率，为此，要提高土地资源利用率就必须掌握城镇化发展规律，从而科学合理的规划城镇整体布局，规划土地资源利用形式。

美国地理学家R·诺瑟姆根据自己多年研究，将城镇化发展具体划分为前期、加速期、后期三大阶段，指出各城镇化发展进程类似一条被拉平的“S”型曲线，这条曲线的前段就是代表以劳动密集型劳动为主的前工业化阶段，城镇化发展进度平缓（城镇化水平低于30%）;而这条曲线的中段部分（急速上升部分）则代表了以企业化、集团化、大规模群体化生产为主的工业化阶段，城镇人口迅速增长至70%并逐渐趋于平缓状态;而这条曲线的后段部分则代表了以信息网络、交通网络为发展形式、第三产业为主要产业结构的后工业阶段。

土地利用率：α=1-β=1-u/s（其中α为城镇土地利用率、β为城镇土地闲置率、u为城镇建成区闲置土地面积、s为城镇建成区总面积）。掌握城镇化发展进程规律，分析清楚庆阳市城镇化发展类型（分为向心式城镇化和离心式城镇化，庆阳市整体属于向心式城镇化），根据城镇化发展类型优化城镇化整体布局：合理安排建设用地，大量开发闲置用地作为建设用地以提高土地利用率，而提升土地利用率的前提是提升庆阳市城镇土地集约利用水平，提升土地利用强度，因为土地集约利用水平和土地利用强度成正比，强度越大利用水平越高，土地集约利用潜力越小。庆阳市向心式城镇化发展特征，在具体发展过程中城中村所占比重日益上升，这就需要切实保护耕地，严格按照我国《基本农田保护区规划》文件对农耕用地进行保护，提高农耕地的利用率和耕地系数，从而确保庆阳市后备土地资源供应。

四、结束语

总之，城镇化建设是城市经济社会发展的必经阶段，同时是符合可持续发展战略科学发展观的一项工程，也是一项泽被万年的大业。庆阳市城镇化进程近年来呈现出飞速发展的趋势，在此过程中，土地资源优化配置显得尤为重要，因为土地在城镇化进程中是一项基础、重要的资源，各种规划部署都必须在土地资源基础上进行规划，所以对庆阳市土地资源进行优化配置势在必行。

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（作者单位：孙建平、王正军，兰州理工大学经济管理学院;魏玺，国网张掖供电公司肃南县供电公司）