高质量推进江苏粮食生产功能区建设

朱思柱/江苏省农业科学院

江苏是全国粮食主产省，有3700万亩粮食生产功能区的建设任务。建好粮食生产功能区对于促进江苏乡村产业兴旺、率先实现农业现代化和落实粮食安全责任制具有重大意义。

建设粮食生产功能区的产业基础

粮食播种面积总体稳定，区域布局分化明显。从总体数量上来看，过去十余年粮食生产功能区内粮食生产面积基本稳定，年度间波动不大，完全能够满足粮食生产功能区对耕地数量的要求；从空间布局上来看，江苏区域之间呈现“北增南减中稳定”的发展态势，苏北粮食种植面积比重上升，苏南下降，苏中总体保持稳定，粮食生产格局呈现向江淮及里下河地区集中趋势。

规模化经营程度不断提高，主体老龄化现象普遍。全省粮食生产规模化经营程度不断提高，其中苏州、南京达到92%和68%。粮食生产主体老龄化现象突出，55岁以上主体占比接近一半，成为粮食生产经营的主力军，35岁以下主体占十分之一。

农业现代化水平稳步提升，专业化服务体系日渐形成。全省三大粮食作物六大环节全程机械化水平超过78%,高标准农田建成超过2300万亩，有效灌溉面积和旱涝保收农田面积占耕地面积比重分别达89%、81%，农田灌溉水利用系数在0.6以上，良种良法覆盖率达90%以上，农业科技进步贡献率达66.2%。粮食生产社会化服务体系日臻完善，多种形式的产学研推联合协作新模式不断呈现，在粮食主要生产环节基本能够实现专业化服务全覆盖。

粮食生产功能区建设存在的问题

少数基层政府对粮食生产功能区的功能定位存在认识偏差。不同地区粮食生产功能区划定工作进展不一。调研发现，一些基层简单将粮食生产功能区建设等同于永久基本农田的划定，对于粮食生产功能区为何设立、如何建设、怎么管理尚不清楚，开展相关划定工作时对于相关配套政策的宣传解读尚不清晰。

农田基础设施条件制约粮食生产功能区建设质量。江苏省在高标准农田建设和中低产田改造数量方面成效显著，但建设质量有待加强。以往农业基础设施建设项目的验收，更多以完成数量指标为目标，对完成质量重视不够。

生产主体分化制约粮食功能区内社会化服务全过程覆盖。小农户与规模户并存、专业户与兼业户并存、传统农户与新农户并存，导致粮食生产主体群体分化。群体分化的直接结果是不同类型主体对生产各环节的社会化服务需求分化。

粮食供应链条利益分割制约功能区内优质稻麦的全面推广。推广优质品种是农业供给侧结构性改革的重要内容，而优质品种从试验田到餐桌涉及科研、推广、生产、服务、收购、流通、加工、产品等诸多环节。当前江苏粮食供应链条的各环节分属不同利益主体，贯穿优质粮食品种全产业链的标准化服务体系尚未建立，江苏丰富的科技资源尚未完全转化为市场竞争力，“苏”字头粮食品牌尚缺少足够的标准化、特色优质产品支撑。

粮食生产功能区的建设和管护在基层缺少必要的激励机制。在粮食生产功能区建设的执行层面，功能区的划分和管护最终落实到乡镇，然而基层农业部门人员老化严重，工作任务繁杂，在精力有限且缺少必要激励机制的情况下，往往以完成硬性指标和免责为前提，缺少工作的主动性，建设质量难以保证。

提升江苏粮食生产功能区建设质量的政策建议

加快提高粮食生产功能区功能定位的思想认识。永久基本农田是划定粮食生产功能区的基础，但不是全部。各县区市在划定粮食生产功能区时，必须着眼长远规划，充分发挥本区域农业资源优势，结合产业发展基础，立足可持续发展，科学合理划定。成立县区市行政领导任组长、分管领导任副组长的工作领导小组，结合各地划定任务指标，增加基层激励机制，确保把粮食生产功能区建好、管好，长期发挥作用。

加快研究粮食生产功能区划定后的配套政策联动体系。划定粮食生产功能区主要靠技术，建好粮食生产功能区主要靠政策。建议在已经划定粮食生产功能区的粮食主产县率先开展创新政策试点，主要聚焦“由谁生产”“生产什么”“生产多少”“怎么生产”等核心问题，统筹涉农财政资金，协调相关部门形成涉农政策联动体系，充分发挥江苏科技资源优势，产业与科技融合、产业质量效益和竞争力提升等率先在粮食生产功能区内先行先试，营造先划定、先试点、先受益的良好氛围。

探索建立江苏省内粮食主产销区利益补偿机制和创新试点。以设区市为单位，统筹考虑各地口粮消费需求、粮食生产功能区面积指标、休耕面积和实际产能，在一个发展规划周期内根据各市口粮生产和消费缺口，在主产区和主销区探索建立直接利益补偿机制。加大省财政向粮食主产区的财政转移支付力度，主要用于粮食生产功能区内的种粮大户新增补贴。针对当前区域间优质粮食品种供需结构性矛盾，建议以优质稻米为试点，在水稻主产县（区、市）和主销县（区、市）之间探索建立可以具体到地块与品种的优质稻米产销对接协议，以主销区稻米市场需求为主导，以优质稻米生产和供给为主线，以完善全程社会化服务为重点，逐步实现以销定产，整区推进。

创新和完善粮食生产功能区内农业支持方式和支持重点。统筹粮食生产功能区内涉农资金整合使用，集中用于完善农业基础设施建设、培育适度规模经营主体和提升农业服务水平。强化粮食生产功能区内农田基础设施建设，改革创新农田基础设施建设评价机制，强调用户导向，明确建设主体责任，引入第三方和一线生产者综合评价制度，项目怎么实施、验收合不合格应充分听取使用者意见。功能区内新增补贴主要用于适度规模主体降低生产成本支出，减少收入性直接补贴。加大植保环节社会化服务培训力度，创新植保社会化服务组织与基层农技体系改革结合形式，扩大植保社会化服务补助试点。

加快建立促进粮食产业高质量发展的江苏地方标准体系。加快制定贯穿科研、推广、生产、服务、收储、加工和产品的江苏地方标准，打通粮食整条产业链。以产业化龙头企业为主轴，建立从消费到加工、育种和生产的市场信息反馈机制，构建优质化、标准化稻米产业体系。围绕打造“苏”字号优质稻米品牌，在同一生态区域内按照产销加环节要求逐步统一水稻品种、生产技术和社会化服务的标准规程，适当提高优质稻米标准中优质关键指标的“下限”要求并明显高于国家优质稻谷标准，实现优质稻米由田间到餐桌标准的一致性，强化不同环节之间标准的衔接性，提高标准的公信力及对生产实践的指导性。□