我国农村集体经济发展的基本历程、逻辑主线与核心问题

2020-03-27■李燕

上海农村经济 2020年2期

■李燕

从1949年新中国成立到2019年的整整70个年头里，中国农村集体经济的发展从弱小到逐步壮大，从被高度重视到逐渐处于弱势地位再到引起高度重视，经历了过山车般的发展，现在重新回到理论界和实践界的视野，其原因在于农村集体经济将再次发挥重要作用。在当前发展不平衡不充分的大背景下，大力发展农村集体经济是实现乡村的全面振兴，农民真正持久脱贫的重要途径。

农村集体经济在中国经济社会发展历程中发挥了不可或缺的作用，有利于实现彻底摆脱贫困，同时发展农村集体经济也能够将分散的个体农户组织起来，实现村社集体与国家资源的对接，因此必须借助国家大力扶持农村集体经济发展的战略和精准脱贫的政策，大力发展农村集体经济。

一、农村集体经济发展的基本历程

（一）改革开放前

1.合作化时期（1949－1957年）

1949－1957年这段时期是新中国刚刚成立，经济发展极端落后的情况下为了快速推进经济发展，中国实行了农业合作化。这种农业合作化主要是为了服务当时中国所采取的赶超型经济发展战略，它要求强化国家对经济发展各个方面的全方位控制。在当时的计划经济体制下，实行农村集体经济有助于提高经济的公有化程度，从而有利于国家权力对经济组织的渗透。1951年9月，中共中央召开第一次农业互助合作会议，通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，决议草案明确提出了要以土地入股、统一经营为特征的初级合作社是农业互助合作运动继续前进的重要环节，是走向社会主义农业的过渡形式。草案规定在开展互助合作运动中，必须切实贯彻自愿互利的原则，采取典型示范逐步推广，由小到大，由少到多，由低级到高级，逐步引导农民走集体化道路，规定了农业互助合作主要采取三种形式：简单的临时性的劳动互助组、常年的劳动互助组和以土地入股为特点的初级农业生产合作社。到1952年底全国农业互助组发展到835万个，参加人数约2亿人。其中临时性、季节性的互助组有603个，常年互助组约有231万个，以土地入股为特点的初级农业生产合作社约有3663个。

1953年中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，标志着农业合作社由试办阶段进入到发展阶段。到1955年1月，农业合作社已经达到48万个，并且有不断扩大的趋势。到1955年10月，中共七届六中全会召开，通过了《关于农业合作化问题的决议》。这次会议和这个文件的出台导致了合作化运动中的冒进情绪进一步助长。到1956年，农业合作化从办初级社为主向办高级社为主转变，并得到迅猛发展，加入高级社的农户占总农户的比重达87.8%。

2.人民公社时期（1958－1978年）

1958年8月，中共中央作出了《关于在农村建立人民公社问题的决策》，到1958年12月的时候，党的八届六中全会通过了《关于人民公社若干问题的决议》。人民公社的基本特征是“一大二公”“政社合一”，组织规模大，一般为一乡一社，公有化程度高，虽然基本上是集体所有制，但是具有若干全民所有制因素。把政权建立在农村人民公社各级组织之上，强化政权对人民公社经济组织的控制，以行政命令代替经济规律，严重削弱了农村集体经济组织的生产经营自主权，农民生产什么，生产多少，怎么生产，以及产品卖给谁，买什么价格，都要服从指令性计划。这种指令性计划生产模式给中国的农业生产力带来了极大的破坏，农产品产量大幅下降，无法满足人民的基本生活需要，限制了农村集体经济的发展。

（二）改革开放后

1.家庭承包经营制度的确立

1978年召开的党的十一届三中全会以后，对农民群众自发的包产到户，经历了“不许搞”到多数地方“不要搞”再到“是社会主义集体经济的生产责任制”再到“是马克思主义合作制理论的新发展”的过程。

1983年10月，中共中央和国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地将人民公社中属于政权的那部分职权分离出去，建立乡政府作为农村基层政权。

1992年10月，八届全国人大常委会一次会议修改《宪法》，正式将《宪法》中关于农村人民公社的提法删除，改为家庭联产承包责任制作为农村的基本经营管理体制长期不变，家庭承包责任制被列入国家的根本大法。

这次带有大包干性质的家庭承包制，把农民个人所有制引入新型合作经济中来，鼓励农民个人向合作经济投资、投工（主要指劳动积累）、投料，把集体所有制与个人所有制有机地结合起来，有力地促进农业生产的发展。实行家庭承包制以后，由于农户获得了相对独立的使用集体财产的权利，并不断积累起属于个人所有的财产，从而激发了农民的劳动热情和不断增加积累的积极性。

1984年中共中央一号文件提出，土地承包期延长到15年，1993年中共中央11号文件把土地承包期15年后再延长到30年。

农村集体经济发展除了家庭承包制这项“伟大变革”之外，还有一项就是乡镇企业的异军突起。乡镇企业的资金来源主要是政府扶持、农村集体经济组织和企业集体积累、银行贷款、农民集资入股，以及合资、合作、合伙等形式直接融资，兴办企业。以1984年为起点，乡镇企业进入了快速发展的新阶段。到1987年全国乡镇企业发展到1750万个，职工8805万人，总产值4764亿元，占当年农村社会总产值的50%，超过了农业总产值，成为农村最主要的支柱产业。到1997年，全国乡镇企业发展到2015万个，实现增加值20740亿元，占国内生产总值的27.7%。到2000年，全国乡镇工业增加值占全国工业增加值的46.1%，完成出口交货值占全国出口交货值的40%左右。

2.集体经济出现多种形式

在家庭承包责任制实施后农村集体经济在家庭与集体统一经营，统分结合双层经营体制基础上，衍生出多种实现形式。

农村集体所有制企业股份制改革，从上世纪90年代中期开始，农村乡镇企业开始探索公有制实现形式改革，出现农村集体企业向股份制、股份合作制、合伙制、经营者承包制和企业经营者买断股权转向民营企业。经过一段时间的实践，乡镇企业发展出现多种形式，但总体已经向民营企业方向发展。原来人民公社“三级所有、队为基础”集体经营性资产，已逐步转为资源性资产、财产性资产、资金类资产、以及有农村集体经济组织投资的各类经营性资产和公益性资产。

2008年10月党的十七届三中全会的通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”“发展集体经济、增强集体组织服务功能。”

3.集体经济进入深度市场化

党的十八大以来，中共中央在促进农村集体经济发展方面出台了一系列政策，2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转的权利，同时承包经营权可以抵押、担保，并且允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2015年通过的《深化农村改革综合性实施方案》进一步提出“三权分置”的主张，即落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。党的十八大报告提出“壮大集体经济实力”；党的十八届三中全会也提出要“发展壮大集体经济”。党的十九大报告提出要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。

2018年9月，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，提出要积极发展农民股份合作，赋予集体资产股份权能改革试点，一项重要基础工作就是保障农民集体经济组织成员权利。2018年11月，中共中央政治局会议指出，要发展壮大村级集体经济，提升党组织凝聚服务群众的能力。

2019年中央一号文件提出要深入推进农村集体产权制度改革，按期完成全国农村集体资产清产核资，加快农村集体资产监督管理平台建设，建立健全集体资产各项管理制度。完善农村集体产权权能，积极探索集体资产股权质押贷款办法。研究制定农村集体经济组织法。

二、农村集体经济发展的逻辑主线

（一）从生产资料私有，到生产资料集体所有的合作化时期

解放以后，我国农村通过土地改革，实现耕者有其田，将原来封建半封建的土地所有制变为农民的土地私有制。1953年开始的农业合作化，开始是从劳动合作互助组开始，经过初级社、高级社的发展，逐步把生产资料农民个人所有转向农业合作社所有转变。进入高级合作社之后，它的基本特点是土地入社、统一经营，即农民把土地和其他生产资料交给合作社统一经营，使生产资料从私有制向公有制过渡。

（二）从“一大二公”到“三级所有、队为基础”的人民公社时期

人民公社是一个“政社合一”的组织，它不仅仅是一个基层政权组织，又是一个农村集体经济经济组织。农户的土地所有权、承包权以及经营权、农户的生产资料、资本以及劳动力本身都属于人民公社，由人民公社统一负责调配。人民公社这种“一大二公”“政社合一”的特征在一定程度上改变了分散的小农经济发展的局面，对农村集体经济组织在统一调度生产资料的能力上有所提高，促进了农村基础设施建设水平的提高。但是，在全国大农村部分地区仍处于自然经济和半自然经济状态的情况下，人民公社追求“一大二公”“一平二调”制度安排超越了当时的生产力水平，违背了中国发展的客观实际。经过三年自然灾害后，这种制度的弊端越发明显，1962年中央召开全会，通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，提出了划小核算单位，改为“三级所有、队为基础”。

（三）从包干到户和家庭承包经营制度

在1978年召开的十八届三中全会后，全国范围内开始实行家庭联产承包责任制，提出农村土地的所有权和承包经营权相分离。土地的所有权归农村集体所有，而承包经营权归农户所有。这在改革开放初期极大地调动了广大农民的积极性，粮食产量大幅增加，人民的温饱问题逐步得到解决。据统计，1978-1984年期间，全国粮食总产量从30476.5万吨增长到40730.5亿吨，人均粮食占有量从319公斤增加到396公斤，年均增长率达到3.7%。但是随着家庭联产承包责任制的推行，农村集体土地不断减少，各地基本上不再保留集体机动土地，也使得农村集体经济处于“空壳”的状态。

（四）农村土地的“三权分置”

随着工业化、城镇化和农业现代化的推进，家庭联产承包经营制度也不能一成不变，如由于承包期较短，农户对土地出现短期化和掠夺式的经营行为，导致耕地质量下降。此外，由于土地按人均分所出现的土地细碎化导致农地经营规模过小，劳动力和资本等生产要素无法达到最优配置状态，农业劳动生产率水平不高；一些地区的农村在面临工业化和城镇化以及外资等诸多机遇时，还出现了撂荒现象，加快农村土地流转，实现农业土地集约化、规模化经营，是农业现代化的必由之路。2014年开始，我国开始的农地实行“三权分置”，即在坚持农村土地集体所有、农户土地承包权长久不变的前提下，实行经营权流转。一大批农业家庭农场、合作社等新型农业经营主体应运而生。

（五）多种形式支撑推动农村新型集体经济

近年来，不管是沿海发达地区，还是内地的欠发达地区，都出现了各种形式的农村新型集体经济。沿海发达地区的农村新型集体经济以苏南的“新集体经济”、珠三角地区的“农村股份合作经济”等为代表，内地以贵州“塘约”经验、四川彭州市的“农村集体经济联营制”等为代表，纷纷开展农村集体产权制度改革，将农村集体经营性资产入股成立股份合作经济。还有些地方开展了多种形式的集体经济，如村级股份有限公司、股份合作、中外合资等经济实体等，并且逐步形成了共同富裕的集体收益分配机制。

三、农村集体经济发展的核心问题

（一）发展意识不强

要不要发展集体经济以及如何发展农村集体经济一直以来是当前发展经济学争论的焦点问题之一。部分地方认为集体经济就是回到人民公社时代，生产资料高度集中的经营体制，因此对发展集体经济持有一种排斥的心理。现实的情况就是，一些地方的农村在实行家庭承包制时，对统一经营和分散经营没有正确的理解和领悟，该统的没统，不该分的都分了，导致了原来的“大一统”变成了“分光吃净”，走向了另一个极端。

（二）发展水平落后

从农村集体经济发展的现状来看，全国农村集体经济发展仍然较为落后。截至2015年，全国村集体经济组织中无经营收益的村是28.74亿个，有经营收益的村是27.12亿个，无经营收益的村庄占全国村庄总数的51.45%。有经营收益的村中，5万元以下的村有13.08亿个，5－10万的村有5.7亿个，10－50万的村只有5.22万个，50－100万元的村只有1.36万个，而100万元以上的村是1.75万个。

（三）地区发展不平衡

沿海地区农村集体经济总收入明显高于中西部地区，2016年东部地区集体经济收入2.36万亿元，占国内集体经济收入比高达76.1%。以广东省为例，2015-2018年期间广东农村集体经济总收入中经营性收入占比超过40%，发包及上交首日占比超过35%，无经营收入的村庄从2015年的32.73%下降至2017年的16.81%，有经营收入的村庄从2015年的67.27%上升至2017年的83.19%，10万元以上的村庄比例超过40%。

（四）收入渠道单一

从农村集体经济收入来源来看，可以分为经营性收入、发包及上交收入、投资收益、补助收入和其他收入等。一般来讲，经营收入占比的高低是衡量农村集体经济实力强弱的主要指标。2011年，全国农村集体经济总收入为3364.9亿元，其中经营性收入为1310.72亿元，占总收入的比重达到39%；发包及上交收入为674.4亿元，占总收入的比重为20%；投资收益只有93.8亿元，占总收入的比重只有2.8%；补助收入为506.5亿元，占总收入的比重为15%；其他收入达到779.5亿元，占总收入的比重为23.2%。到2015年全国农村集体经济的收入来源来看，总收入为4256.8亿元，其中经营性收入为1417.01亿元，占总收入的比重仅占33.29%；发包及上交收入为747.66亿元，占总收入的比重占有17.69%；靠上级财政补助的收入达到23.1%，其他收入占比达到22.8%。

（五）农村集体经济发展的体制机制需要优化

集体经济组织缺乏法律上的主体地位，从而使得集体股份合作社不能办理工商登记。没有法人主体，农村集体股份合作社在市场竞争和经营中就存在不利因素。其次集体经济组织成员权不够清晰。现行的法律是认定具有集体成员资格即可获得农村集体经济组织资格，但是却有学者认为逻辑自洽性问题和制度变迁的风险。此外，“外嫁女”和“入赘男”等情况所产生的身份界定问题无法得到解决。第三，集体经济组织治理结构有待完善。当前农村集体组织和集体经济管理组织基本是合二为一的，这就使得当期农村集体经济的管理存在着行政化的趋势，农村集体企业难以成长为现代化的企业法人，导致了集体经济的行政化。此外，依靠农村“能人”的集体经济管理模式也往往容易产生家族传递的问题。

四、农村集体经济发展需要解决的几个问题

（一）纠正认识偏差

事实上，农村集体经济发展较好的村庄，都是在坚持家庭经营为主统分结合的双层经营体制，不仅做好家庭经营，更重要的是推动统一经营和规模经营，从而做大农村集体经济的实力，农民收入也得到大幅度地提高。因此，必须改变过去的偏见，根据农村自身实际情况，大力发展多种实现形式的农村集体经济。

（二）拓宽经营渠道

针对当前农村集体经济主要是依靠土地、房屋、资产出租来获得收入，收入来源比较单一的问题，各级村集体组织应结合本村实际情况，开展多种形式发展农村集体经济。在探索农村集体经济发展渠道时，政府应支持农村集体组织利用“四荒”地的资源来发展现代农业项目。发展的主体可以是农村集体经济组织，还可以引进外来资本开展经营。在产权明晰的基础上发展形式多样化的合作经济，以进一步推动和壮大农村集体经济。