转型发展背景下的开发区土地集约利用评价指标体系优化

汪 雄，周国华,b*，唐承丽，袁增光

(湖南师范大学 a.资源与环境科学学院；b.地理空间大数据挖掘与应用湖南省重点实验室，中国 长沙 410081)

开发区作为区域经济活动最活跃的空间载体，在促进地方经济发展[1]、产业结构调整[2]、城市空间重构[3]等方面发挥了重要作用。截至2017年底，219家国家级经济技术开发区和156家国家级高新技术开发区的地区生产总值约占我国国内生产总值的22.5%。随着国际国内环境的深刻变化，我国开发区所依托的传统低成本优势正在逐步丧失，原有发展路径与现今强调的高质量发展理念不相适应，开发区创新、融合、绿色和协调发展成为必然选择[4-6]。我国开发区的转型大致始于20世纪90年代中后期，近些年为应对全球金融危机的爆发、区域优惠政策的终结和节能环保压力的增大等内外环境的双重变化，开发区的转型升级越发强调创新驱动和绿色发展[7]。开发区土地集约利用评价作为园区绩效监管的重要手段，在实现土地利用方式和经济增长模式的转变上具有重要指导意义[8]。国家对开发区土地集约利用评价工作的开展给予了高度重视，出台了一系列关于节约集约用地的相关政策和文件，国务院组织开展了多轮全国性开发区土地集约利用评价工作，在实际评价工作中找出存在的问题，并先后修改和发布了3个版本的《开发区土地集约利用评价规程》，极大地促进了开发区土地集约利用评价和土地管理工作的完善。

关于开发区土地集约利用评价的研究，国内学者在评价方法的优化[9-11]、指标权重和理想值的合理确定[12]以及潜力分析[13]等方面做了大量的工作，取得了较多的成果。开发区土地集约利用评价研究的核心内容是建立科学的评价指标体系，指标体系的科学性是评价结果真实合理的关键。诸多学者对开发区土地集约利用评价指标体系做了深入的研究，从评价指标构成上来看，多侧重于从土地利用程度、用地结构、土地投入产出效益以及土地的管理绩效等方面来构建指标体系[14-17]，也有部分学者考虑了土地的可持续能力[18]、土地的利用趋势[19]和土地利用的社会、生态效益[20,21]等。从评价方法上来看，较多运用文献分析法[22]、结构方程模型[23]、PSR模型法[24]和WSR系统方法论[25]等模型方法进行指标体系的搭建，促进了开发区土地集约利用评价指标体系的改进和完善。但开发区土地集约利用的结果受社会经济阶段性特征的影响，需要在构建科学合理的评价指标体系时考虑到开发区转型升级强调的创新驱动和绿色发展等因素。尽管现有文献较全面地考虑了开发区土地集约利用的影响因素，但缺乏对开发区转型升级影响土地集约利用的整合，未能在指标体系的构建中给予更多的关注。本研究对现行《规程》评价指标体系进行分析并找出其存在的问题，结合开发区转型升级的新特征，从指标体系的层次结构和具体指标对现行《规程》指标体系进行优化和调整，尝试构建更加科学合理的指标体系，以期为完善开发区土地集约利用评价工作提供理论参考。

1 现行《规程》指标体系分析

1.1 现行《规程》指标体系简介

2008年7月国土资源部在总结开发区土地集约利用评价试点工作经验的基础上，首次制定并发布了《开发区土地集约利用评价规程(试行)》，经过两次修编后，现今使用的是2014年4月发布的《开发区土地集约利用评价规程(2014年度试行)》。

现行《规程》指标体系由目标层、子目标层和指标层3个层次构成，并且按照批准范围内的工矿仓储用地、住宅用地占已建成城镇建设用地的比例情况，将所有开发区分为工业主导型和产城融合型。两种类型开发区的指标体系目标层是一致的，包括土地利用状况、用地效益和管理绩效3个维度。工业主导型开发区指标体系包含了3个目标，5个子目标和11个指标，其中主区指标数量为10个，发展方向区为9个；产城融合型开发区指标体系包含了3个目标，4个子目标和8个指标，其中主区指标数量为7个，发展方向区为6个(具体如表1所示)。

1.2 现行《规程》指标体系存在的主要问题

现行《规程》采用的指标体系具有层次清晰、操作性强和易于理解等优点，它为全国各级各类开发区的土地集约利用评价工作提供了统一平台，较为理想地反映了开发区土地集约利用的状况。但该指标体系仍然存在一些不足之处。

1.2.1 分类评价精准性不足 为了达到分类管理、赋予差别化政策的目的，《规程》中将所有开发区划分为工业主导型和产城融合型，但部分特殊类型开发区按照这种原则分类会因为分类精准性不足造成评价结果不够理想。如出口加工区、跨境工业区、综合保税区等海关特殊监管区域被划为工业主导型开发区，在评价时用工业主导型开发区指标体系中的工业用地地均税收指标来衡量此类型开发区用地的产出效益并不适用，不能很好地反映出口加工区产出效益的外向性。经济技术开发区和高新技术开发区是以发展知识密集型和技术密集型产业为主的特定区域，但两种类型开发区指标体系中均缺少衡量高新技术产业用地状况和效益水平的指标，无法有效掌握高新技术产业用地的利用状况和产出效益的信息。

表1 《开发区土地集约利用评价规程(2014年度试行)》指标体系

注： ①产城融合型开发区为综合用地效益。

1.2.2 部分指标选择不够合理 开发区要素投入强度是衡量开发区用地效益的重要指标，该指标体系中仅使用工业用地固定资产投入强度指标来反映开发区要素投入水平的高低不够全面。现今企业尤其是在高附加值的高新技术行业都十分注重知识产权、人力资源等无形资产的投入，而固定资产投入的比重在逐步下降，只注重开发区固定资产投入的规模大小而忽略投入要素质量的高低显然不符合转型发展背景下土地集约利用的实质要求。

1.2.3 对开发区发展的综合性与动态性关注不足 开发区土地作为城镇土地的一部分，其集约利用以实现开发区土地经济、社会和生态效益最优为目标，这与开发区转型发展背景下强调创新驱动、绿色集约、走高质量发展之路的宗旨不谋而合。一方面，该指标体系侧重于反映开发区土地投入产出效益，对土地利用的社会和生态效益关注不够，缺少相应的指标，需要进一步完善；另一方面，开发区土地集约利用并非静态的结果，而是动态的利用过程，该指标体系设计的所有指标仅能反映土地利用的静态水平，缺少反映开发区土地集约利用水平动态变化的指标。

2 指标体系的调整与完善

2.1 指标体系的优化原则

(1)综合性原则。指标体系要能综合反映开发区土地集约利用的状况。评价指标的选取要涉及开发区经济、社会和生态等多方面的因素。

(2)分类指导原则。不同类型开发区的特点不同，土地利用方式也存在差别，不同类型开发区需要使用不同的指标体系进行评价。

(3)系统性原则。开发区土地集约利用评价指标体系要层次分明，各层次目标相互关联构成有机系统。

(4)主导性原则。开发区土地集约利用内涵复杂、影响因素繁多，所以评价指标的选取一定要具有代表性，突出主导因素。

(5)可操作性原则。指标体系要简明扼要，指标的获取性强，便于实际应用。

2.2 指标体系的调整和优化

新指标体系在现行《规程》指标体系的基础上进行优化，在层次结构和具体指标方面进行了适当的调整，构建了更加科学合理的开发区土地集约利用评价指标体系。新指标体系相较于现行《规程》指标体系指标数量增加，增强了分类评价的精准性，具备了动态性和综合性，更加符合转型发展背景下开发区土地集约利用的创新驱动、绿色发展的内涵。虽然新指标体系增加了评价工作的任务量，但能更全面、真实地反映出开发区土地集约利用的基本情况。

2.2.1 层次结构方面 新指标体系分类型评价，并对工业主导型和产城融合型开发区分主区和发展方向区进行评价。新指标体系采用目标—子目标—指标的三级层次结构，包括3个目标、8个子目标和23个指标。目标层方面，两类开发区指标体系目标的数量和名称未调整，仍由土地利用状况、用地效益和管理绩效3个方面构成。子目标层方面，工业主导型指标体系子目标数量由5个增加到8个，新增土地利用可持续状况和土地利用布局合理状况，将产业用地投入产出效益调整为产业用地投入要素状况和产业用地产出效益两个子目标；产城融合型指标体系子目标数量由4个增加到8个，新增用地结构状况、土地利用可持续状况和土地利用布局合理状况这3个子目标，综合用地效益子目标调整为产业用地投入要素状况和产业用地产出效益。指标层方面，工业主导型主区指标数量增加到19个，工业主导型发展方向区增加到18个，产城融合型主区增加到16个，产城融合型发展方向区增加到15个。

2.2.2 具体指标方面 (1)新增可选择性指标。针对开发区分类评价精准性不足，指标体系对特殊类型开发区适用性有限的问题，设计可选择性指标来增强分类评价精准性并体现开发区的特色。经济技术开发区和高新技术开发区都是以知识、技术密集型产业为主，高新技术产业比重较高，针对此类开发区设置高新技术产业主营业务收入占比来衡量高新技术产业用地的经济产出状况。出口加工区、跨境工业区、综合保税区等海关特殊监管区域都以出口工业产品为主要经济活动，发展外向型经济，因此增加工业出口额指标来反映此类开发区的用地产出效益。工业主导型指标体系新增高新技术产业主营业务收入占比和工业出口额这两个可选择性指标，产城融合型指标体系只增加高新技术产业主营业务收入占比指标。

(2)新增投入要素质量指标。仅用工业用地固定资产投入强度来反映开发区产业用地投入水平不够全面，因此新指标体系增加了科技研发经费支出占比和高素质人才占比这两个衡量要素投入质量的指标。它们分别反映了开发区知识产权、人力资源的投入水平，衡量了转型发展背景下开发区在创新方面资金和人力要素的投入力度。新指标体系有关产业用地投入指标的设计既考虑了开发区固定资产投入的规模又兼顾了投入要素的质量。

(3)新增社会、生态效益指标。土地集约利用强调实现经济、生态和社会的综合效益的最优，单纯强调土地投入产出率最大化而不重视社会、生态效益的提升背离了土地集约利用的本质要求，且强调生态保护和绿色发展是新时期开发区高质量发展的必由之路。开发区作为人类经济活动重要的集聚地区，发挥了吸纳劳动力、解决就业问题的社会作用。因此，需要设置衡量开发区吸纳劳动力水平的指标，而人均公共绿地面积指标是反映开发区居民生活环境和生活质量的重要指标。因此新增单位建设用地吸纳劳动力和人均公共绿地面积这两个指标。

(4)新增动态指标。动态性指标能反映开发区土地集约利用的动态变化，增设动态指标可以使新指标体系从静态和动态两个方面更客观地反映土地利用的状况。新增建设用地扩张系数和土地持续供应能力这两个指标，这两个指标是衡量开发区土地变化弹性和可持续能力的动态性指标。

(5)其他修改指标。两类指标体系新增已建成用地合规率指标，产城融合型指标体系增加住宅用地率指标。科学的规划对开发区土地利用结构的调整，空间布局的优化至关重要，新增已建成用地合规率指标来衡量开发区已建成土地符合规划的情况。现行《规程》中产城融合型指标体系缺乏衡量用地结构状况的指标，应考虑新增相关指标。产城融合型开发区以发展综合型城市经济为目标，强调提高城镇化水平和完善城市服务功能，开发区的加速发展，吸引人口不断集聚，开发区的居住功能会越来越受到重视，因此新增住宅用地率指标来反映开发区用地结构的状况和居住功能水平。(具体见表2和表3)

3 实证研究

以益阳高新技术产业开发区和长沙天心经济开发区为评价对象，评价时点为2016年12月31日。评价涉及的数据来自《湖南开发区统计年鉴2017》、益阳市和长沙市国土局、规划局及益阳高新技术产业开发区、长沙天心经济开发区管理委员会。以《规程》中的指标体系和表2中的新指标体系为基础，采用多因素综合评价法分别对两个开发区进行评价。新指标体系的权重采用德尔菲法确定(见表4)，理想值的确定如下：对于《规程》中已有的指标，采用湘国土资办发〔2018〕94号文件《转发<自然资源部办公厅关于开展2018年度开发区土地集约利用评价工作的通知>的通知》中的理想值；其他指标理想值的确定参考有关学者的研究，并向多位专家进行咨询，再结合开发区实际情况予以确定。

表2 新的开发区土地集约利用评价指标体系

注：“可选”表示选择性指标。①用于经济技术开发区、高新技术开发区的可选指标；②用于海关特殊监管区域、边境经济合作区等经济外向型开发区的可选指标。

表3 新增指标的内涵解释

益阳高新技术产业开发区土地集约利用评价结果为：采用《规程》中的指标体系计算得到的综合分值为87.73，采用新指标体系计算得到的综合分值为82.65，两者相差5.08。长沙天心区经济开发区以《规程》中的指标体系计算得到的综合分值为80.15，采用新指标体系计算得到的综合分值为72.87，两者相差7.28。两个指标体系计算得出的综合分值相差不大，且新指标体系计算得出的综合分值偏低，主要是因为两个开发区在新增的土地投入要素状况、生态、社会效益以及可持续利用等方面的指标实现度较低，距离理想值有一定差距，造成综合分值相比《规程》中的指标有所下降。新指标体系相比于《规程》中的指标体系增加了B21和B27这两个生态、社会效益指标，能综合反映开发区的经济、社会、生态效益；增加了A41和A42这两个动态指标，能从动态和静态两方面反映开发区土地集约利用水平；根据开发区类型设置可选指标B23和B24，能充分体现不同类型开发区的特色。因此，采用新指标体系得到的结果更加客观真实。

表4 新指标体系的权重和理想值

注：当开发区不存在发展方向区时，主区的权重为1。适度指标的标准化公式，X1=1/|X-A|，其中X1是标准化后的值，A是理想值。

4 讨论

本文以《规程》中的指标体系为基础，对开发区土地集约利用评价指标体系进行优化。新指标体系具有更好的动态性、综合性和精准性特征，更加符合转型发展背景下开发区创新驱动、高质量发展的内涵，对于促进开发区土地集约利用评价体系的完善具有参考价值。但鉴于开发区土地集约利用的影响因素众多，且各个因素相互之间联系密切，部分数据统计口径不一，获取难度较大，加大了指标遴选的难度。提高评价指标选取的科学性以及对所选取指标体系合理性进行定量分析是下一步研究工作的重点。管理绩效目标下各个指标由于受到行政因素的影响，所有开发区的现状值都趋于理想值，并不能体现开发区管理的真实情况，如何有效解决这一问题也有待进一步的研究。