学校管理研究2019年度发展报告

林清华

摘要对2019年中国人民大学书报资料中心《中小学学校管理》转载的文章来源、作者、基金项目等情况进行统计。对研究者围绕新中国成立70年基础教育管理的变革、学校办学活力激发、学校集群发展、教师配置、教师减负、学生课后服务等热点问题所做的讨论进行了梳理。

关键词学校管理研究年度报告；新中国成立70年；学校办学活力；学校集群；教师配置；教师减负；课后服务

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2020）01-0029-05

统？？计

1. 报刊转载量排名

2019年中国人民大学书报资料中心《中小学学校管理》共转载论文229篇，分布在70种报刊上。其中，《中小学管理》《中国教育学刊》《当代教育科学》《人民教育》《上海教育科研》等19种报刊的转载量排在前7位，约占转载论文总数的62.88%（见表1）。

2. 作者单位情况统计

以转载论文第一作者的单位统计，67.25%的论文作者来自高校，15.72%来自教育科研单位，11.79%来自中小学校，2.18%来自新闻出版部门，1.31%来自政府机关，0.87%来自其他机构，还有0.87%的作者单位不详。

按照第一作者单位的发文数量排名，北京师范大学和华东师范大学并列第一，转载16篇；东北师范大学与南京师范大学并列第二，转载10篇；西南大学转载9篇，排第三。

3. 作者合作情况统计

在229篇文章中，50.22%的文章由一个作者独立完成，49.78%的文章由两个或两个以上作者合作完成。

4. 基金項目文章统计

在转载的论文中，有132篇属于基金项目论文，占论文总数的57.64%。其中，国家级基金项目论文占20.09%，省部级基金项目论文占25.33%，其他基金项目论文占12.23%。

热？？点

1. 新中国成立70年基础教育管理的变革

2019年是新中国成立70周年，很多学者对基础教育管理各领域70年来的发展情况进行了系统的梳理。

就教育管理学学科发展而言，经过广大学者70年的辛勤开拓与建树，教育管理学的学科地位日益提升、研究内容不断拓展、研究范式日趋规范、本土化的教育管理理论不断创生。展望新时代，强化本土研究、构建中国特色的教育管理学体系将成为最主要的奋斗目标和任务（吴东方、司晓宏，第12期）。

在基础教育管理体制方面，经历了“统一领导、分级管理”、“地方负责、分级管理、以县为主”、完善“地方负责、分级管理、以县为主”、“深入推进管办评分离教育治理体系的建构”四个阶段，逐步建立和形成了政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制（苏君阳，第12期）。70年基础教育管理体制改革的经验有三：一是坚持党对教育工作的全面领导，这是做好教育工作的根本保证；二是基础教育管理体制改革与发展必须坚持扎根中国大地，将扎根中国与借鉴国外先进经验融通中和；三是基础教育管理体制改革必须坚持教育为人民服务（蒲蕊，第12期）。

在中小学组织结构变革方面，我国走过了政本集权、教本分权、校本放权三个阶段。以现代信息技术的深度融入彰显现代化的组织结构，以学术氛围的营造促进组织的专业化发展，以组织服务理念的提升强化协同管理机制，是我国中小学组织结构变革发展的未来趋向（张新平、范建丽，第12期）。

此外，研究者还对70年来教师管理（杨卫安，第12期；刁焕鹏、王有升，第12期）、学生管理（伍海云，第12期）、课程管理（王明宇、吕立杰，第12期；李保强、朱薇，第12期）、教育督导（张彩云、方晨晨，第12期）等领域的变革历程和特征进行了总结，为未来的基础教育发展提供了镜鉴。

2. 学校办学活力激发

激发学校办学活力是改革开放以来历次教育管理体制改革的重要目标。要提高学校办学活力，既要营造有利于推动教育改革与发展的良性外部环境，又要采取有效措施完善学校内部治理结构（徐志勇，第9期）。

就外部环境而言，需要深入推进教育管办评分离，厘清政府、学校和社会的关系，给学校创建一个宽松的主动发展的空间。一是要扩大地方管理权限，鼓励地方教育制度创新，鼓励不同区域进行差别化探索。二是要扩大学校办学自主权，提高学校自主管理、自主办学的能力（方铭琳，第11期）。无论是校长还是政府部门，均认同目前学校办学自主权不够大，但二者的改革诉求不尽相同，前者希望加快政府放权的进度，加大政府放权的力度，而后者则多为求稳而抱有维持和观望的态度（冯大鸣，第3期）。学校办学自主权是否越大越好呢？PISA2015数据分析显示，办学自主权的扩大并不必然带来学校效能和学生成绩的提升。在北京、上海、江苏、广东四省（市），课程管理自主权对学生科学素养测试成绩具有显著的正向预测效应，而学生管理自主权对学生成绩的预测效应是负向的（赵德成、王璐环，第11期）。研究者认为，政府放权尺度合理性的考察，需要考虑“目的”“内容”“程度”三个角度。在放权程度上，不同的管理事项放权程度不必一刀切，不同的学校在同一事项上的放权程度不必一刀切，办学绩效高的学校可以获得较高程度的自主权。在放权内容上要聚焦当前学校对自主权呼声最高的重点事项，遵循先易后难的原则推进（冯大鸣，第3期）。要优先关注课程管理，保障学校课程管理自主权（赵德成、王璐环，第11期）。三是转变政府单一评价模式，探索社会参与学校评价（包金玲，第4期）。

就学校内部治理结构而言，需要完善学校民主治理结构，充分调动师生的积极性、主动性和创造性。一是学校内部要实现权力制衡，确保权力行使的规范化。有研究者认为，目前的校长办公会模式仍未摆脱传统校长负责制所造成的高度内控模式，权力的行使缺乏合理有效的监控（陈婧、范国睿，第2期）。二是要平衡纵向权力与专业性权力，提高教师的专业自主权（徐志勇，第9期）。专业自主权是教师专业化的应有之义，当教师由于受控于外在的行政权力而无法运用自己的专业知识和专业判断时，教师专业发展就失去了实践价值，教师的专业化也就因此而被消解（周兴国，第6期）。实证研究表明，当拥有更多的教学自主权时，教师更有内部动力应对工作需求，更愿意投入到工作中。同时，高工作投入的教师充满活力，拥有良好的职业心理健康状态，工作的奉献和专注水平更高（王晓丽等，第11期）。

学校活力的生成需遵循历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，唯有建立在这样的高度上，一所学校的活力才能持久（周志平，第11期）。

3. 学校集群发展

当前，对一个良好教育生态的需求，已经超过对个别优秀学校的需求。因此，从原来的竞争性学校发展模式向合作性学校发展模式转变，从原来的校本化管理向学校集群发展转变，成为推动教育发展的时代选择（周彬，第12期）。其中，学区制和集团化办学是当前学校集群发展的主要模式。

以合作共享促进教育优质均衡发展是学校集群的目标，但是根深蒂固的“单位”观念和体制惯性消解了成员校对集群的认同。尽管教育行政部门可以采取“包办婚姻”的方式强行推进，但由于缺乏有效的聚合与管理机制，“松散型”的教育集团与各成员校之间常常出现“各行其是”的现象，很多合作是表面化的（吉标、崔少琳，第5期）。在“紧密型”的学校集群中，尽管龙头学校有统一调配资源的优势，但也存在种种制度障碍。龙头学校“既当爹又当妈”，但在人事编制、运行机制上，并未获得相应的赋权（刘先强、范小梅，第10期）。龙头学校对分校采取多种“输血”方式开展教师交流，导致龙头学校干部、教师编制不足问题凸显；龙头学校输出的干部、教师，在职称评定、专业发展、工资待遇等方面得不到更有力保障，影响“输出”的持续性；行政成本上升而经费保障缺乏长效投入机制，这些均导致改革的动能有所减弱（李海波，第5期）。

改革动能减弱也与人们对集群办学成效存在争议有关。有学者利用江苏省南京市小学校级数据进行实证研究，发现集团化办学对于增加教师的供给数量、提高教师的学历层次以及进一步提升教师的专业发展水平的效果并不明显。在实现高水平师资均衡方面，较之政策目标仍有一定距离。部分验证了优质教育资源被稀释的担忧（李多慧、姚继军，第11期）。普通校教师理解和运用名校教育教学理念、行为存在困难，名校派出的校长和骨干教师治理普通校经驗欠缺（张建、程凤春，第5期），也是人们质疑集群办学成效的原因所在。

对此，研究者提出如下建议。（1）建立集群发展的激励机制和经费保障机制。（2）探索人事制度改革（李海波，第5期）。（3）提高学校集群治理水平。学区要充分发挥“议事”和“决事”的功能，弱化行政职能（黄传慧等，第11期），处理好行政导向与学校治理的专业导向之间的矛盾和冲突（崔学鸿，第8期）；集团化办学主体要制定集团化办学章程，采取“总校务会制”“管委会制”“理事会制”“联席会制”等方式进行日常管理，加强集团化的品牌、信息、课程、教师、教研、设施等资源共享平台建设（李海波，第5期）。鼓励学生参与跨校互动，加强跨校课程设置和活动安排，建立良好的生生关系，培养学生的学校归属感，因为良好的生生关系对学生学业发展具有显著的促进作用，学校归属感在生生关系与学生学业发展的关系中起到中介作用，跨校互动对学生学业发展的中介影响效应最大（王雨田，第9期）。（4）完善集群办学评估机制建设。目前的评估主体较为单一，主要为教育行政部门，需要引进第三方机构参与评估，对办学质量持续不佳的实行“退出”机制（钟嘉欣、李柯柯，第5期）。除了过程评估，也要加强准入评估，以检验匹配度，防止“拉郞配”（尹玉玲，第5期）。

此外，有研究者认为，未来的学校集群发展应以优势导向为核心内容，以项目驱动为行动模式，以此改变目前“支援方”与“受援方”固化的局面（周彬，第12期）。集团化办学将不仅仅是以学校为实体，而是将由一组课程建设来主导并统整集团化办学，即几个学校在共建课程的前提下而形成一个“暂时的”集团化发展模式（杨洲、田振华，第5期）。

4. 教师配置

目前，我国中小学教师的配置主要是通过编制进行调控。教师编制具有机构性、终身性和空间性特点，阻碍教师跨区域调配，既做不到“编随生走”，更做不到“生走师退”。当前，全面二孩政策、城镇化推进及新课程改革等都对义务教育阶段教师编制提出了扩增要求，但受“政府财政供养人员只减不增”政策的限制，导致城乡学校普遍面临教师总量性缺编和结构性缺编难题。为此，一些地区开始探索政府直接购买教师服务模式、劳务派遣模式等编制外教师供给新模式。这些改革解决了教师补充不足，带编教师进得来、退不出的问题，但是也存在劳动纠纷、编外教师不稳定等突出问题（邬志辉、陈昌盛，第2期）。有研究者对17省（自治区）的政策文本进行了分析，发现：政府购买服务性师资政策普遍存在法理依据缺乏、混淆“政府购买服务”和“劳务派遣”、监管机制缺位等问题，甚至沦为地方政府编制管理混乱的卸责工具（孙来勤、张永秋，第12期）。

除了教师补充和平衡配置外，教育均衡发展还要求教师均衡配置，即要求优秀师资从城镇学校和优质学校向乡村学校和薄弱学校流动。为此，一些地区实施县管校聘政策，以推进教师交流。县管校聘的制度安排主要基于师资平衡的逻辑和效率的价值诉求，而教师定期交流制度则主要基于师资均衡的逻辑和公平的价值诉求，二者的目标是冲突的（朱家存、马兴，第5期）。一项针对浙、皖、粤、鲁、闽5省“县管校聘”实施方案的分析也发现，在“县管校聘”中“被交流”的教师群体，往往是“校内竞聘”落选后的那部分教师。这与教师交流政策的预期目标有着较大距离（李茂森，第7期）。

对此，研究者提出了相应建议。其一，把义务教育教师编制从党政群机构编制中分离出来，作为专项编制单独管理，突破当前“财政人口只减不增”的编制限制。其二，改变以户籍学龄人口为依据的教师编制核定方式，建立以持居住证学龄人口数量为依据的教师编制动态核定机制。其三，建立省级统筹、分级管理、专编专用的教师编制管理机制。其四，设立一定比例预留编制或机动编制（邬志辉、陈昌盛，第2期）。其五，以学校为单位，在师生比的基础上结合师班比、师科比来确定农村教师编制数，按照“一校一核”“一年一调”的原则统筹调剂县域内校际编制的余缺。其六，可以考虑让多个学校共享小学科教师编制，通过教师“走教”的方式实现编制共享。在不适宜“走教”的偏远地区，可以通过定向培养全科教师来弥合农村教师结构性缺编问题（王晓生、邬志辉，第1期）。当然，目前的全科教师定向培养模式还存在诸多问题，缺乏对农村教师角色和职业发展的思考，与农村小学的实际需求有明显的脱节，因此还需要改进（周兴平、程含蓉，第1期）。其七，确定科学合理的教师交流补偿标准（张源源，第6期），结合学区化办学建立骨干教师柔性流动机制（房才桐、田爱丽，第7期），重视教师交流成效的评价（李茂森、胡春霞，第3期）。其八，通过提升待遇和改善生活条件留住乡村教师（吕晓娟、冯佳佳，第1期；吕武、金志峰，第1期），也为交流教师排除后顾之忧。

5. 教师减负

“教师减负”是2019年的教育热词，从年初的教育部工作要点，到近期中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》，均明确要给教师减负。

中小学教师工作负担到底有多重？中国教育追踪调查的数据显示，教师的周工作时间平均为48.91小时，非核心教学时间占33.7%（李新，第7期）。许爱红对山东省初中教师的调查显示，教师的周平均工作时长达50.65小时，非核心教学时间占43.75%（第5期）。郝振君对全国14个省、自治区和直辖市高中教师的调查显示，半数教师每天工作超过10个小时，近九成每天工作超过8个小时，工作日睡眠时间在7个小时以下的教师超过80.00%，50.66%的教师认为自己是在超负荷工作，32.89%的教师认为自己的工作负荷较重（第11期）。由此可见，一方面，中小学教师的工作时间长、负担重；另一方面，教师的工作量分配结构失衡，非教学工作量过多。

造成教师工作负担重的原因是多方面的。一是行政干预过多，教师疲于应付各种检查、评比。二是家校职责边界不清晰，学校教育对家庭教育的僭越，进一步拓展了学校教育的职能，也让教师承担了更多的工作职责。三是班额过大和教师缺员。四是以成绩为目标的竞争机制（许爱红，第5期）。

如何给教师减负？一是要厘清学校职责边界，明确教师工作量标准，加强对教师工作负担的监测研究，为教师减负提供决策依据（许爱红，第5期；李新，第7期）。二是要推进教育管理体制改革，保障学校依法自主办学（井光进，第11期）。强化政府部门职能分工，降低非教育部门对教育部门的干扰。提高教育行政人员专业化程度，转变“干事儿”思维（赵树贤，第7期）。严格规范文件的下发、会议的召开、检查的频率，制定教育行政权力清单与责任清单，对教育行政管理的各类督导检查实行归口管理（梁好，第7期）。据包金玲对全国地市教育局长的调查，2018年有75.00%的地区开始精简会议等行政行为，但57.69%的教育局长认为效果一般，学校负担重的现象还没有得到根本性转变，因为虽然教育行政主管部门减少了会议等过多行政行为，但却无法避免来自其他横向部门的会议、文件、评比和检查等过多行政行为（第4期）。三是要创新编制管理机制，解决“超编缺人”问题，提高教师地位、待遇，激发教师内在动力（井光进，第11期；许爱红，第5期）。学校应秉持以人为本的管理理念，完善教师工作的资源支持，创设轻松愉悦的工作氛围（付睿，第7期；张雅静，第7期）。通过改变学生评价和教师评价方式，缓解教师的“紧张感”（邵泽斌，第7期）。要提高教师工作效能（马景林，第8期），在教师培训有效性上下功夫，真正让培训成为一种福利而不是一种负担（易增加，第7期）。

6. 学生课后服务

为解决“三点半难题”，2017年教育部出台了《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，随后各地也相继出台了相关政策。但从政策实施效果来看，并不尽如人意。王玉洁、宗晓华对南京市10所城乡学校“弹性离校”工作的调查发现，学生的参与度普遍低于10.00%，有近六成的学生和家长对“弹性离校”工作“不满意”和“较不满意”，且有七成的学生家长表示下学期不再参加“弹性离校”（第11期）。目前，学生课后服务工作存在以下问题。（1）功能窄化，仅能完成基础性的看护功能，在利用课后时间解决学生差异性发展、促进教育公平中的作用微乎其微（马莹、曾庆伟，第2期）。（2）形式单一，以学生自习、写作业、看课外书为主，无法满足學生个性化的需求。（3）服务主体单一，主要由学校教师承担课后服务工作，增加了教师负担（姚玉琴，第2期）。（4）经费保障欠缺，经费补贴不仅额度有限，而且经费保障的稳定性有待提高。（5）评价体系缺失，难以保障课后服务质量（顾艳丽、罗生全，第2期）。（6）服务范围主要针对城市，导致城乡课后教育不平等（刘纪蕊，第2期）。

针对上述问题，研究者提出如下建议。（1）建立多层次的课后服务体系。课后服务除了要解决学生接送难题外，还要解决素质教育在课后的安全、有效、科学开展问题，坚持缩小课后成长差距、促进教育公平的应然价值（顾艳丽、罗生全，第2期）。应当在不同区域范围内根据不同群体对象的需求开展多层次多样化的课外教育活动，形成多元互补的课外教育活动体系，使儿童及家庭具有更多的选择性。对于贫困区域及处于不利地位的人群，注重课外教育的补偿教育功能，充分发挥其在教育扶贫中的作用（李智，第11期）。（2）提高课后服务内容的丰富和精准程度，通过精细化和个性化的课后服务来满足学生的需求。比如：浙江省瑞安市第二实验小学精心研发了“三力”托管课程体系，包括“基础学习力”课程、“综合实践力”课程和“持续发展力”课程，大大提升了课后托管品质（项建达、项爱琳，第2期）。（3）调动社会资源参与。鼓励文化馆、博物馆、图书馆、科技馆等公共文化机构参与学生课后服务工作，鼓励高校师生、家长等参与学生课后服务工作，以减轻学校教师负担（王玉洁、宗晓华，第11期）。（4）加大财政支持力度，建立成本分担机制。可以借鉴澳大利亚的经验，政府资助综合考虑家庭经济状况、父母陪伴时间以及课后服务项目内容等因素，资助重点向中低收入群体倾斜（高飞、王一涛，第9期）。（5）制定课后服务标准并据此监管（王澍、倪娟，第2期）。（6）借助互联网技术实现课后服务资源的共享，让农村学生有机会享受到高品质的课后服务（刘纪蕊，第2期）。