预防性环境公益诉讼实施困境及其破解研究

关键词 预防性 环境公益诉讼 困境破解 概念解析 利益衡量

作者简介：杨蓉鑫，汕头大学，法学学士，研究方向：民商法。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.166

随着现代环境保护意识的发展，对环境损害的发生的预防日益引起人们的重视，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“环境保护法”）第五条中明文确立了环境保护的预防原则。虽然环境公益诉讼已经取得一定的理论与实践成果，但大多体现在事后治理上。事后治理存在局限性，预防性功能的发挥对环境保护具有重要意义，但在实践中该功能难以实现。

一、预防性环境公益诉讼的概述

（一）预防性环境公益诉讼之定义

肖凯杰学者认为预防性环境公益诉讼指以预防生态损害为核心目标的环境公益诉讼，是环境公益诉讼的理想形态 ;张旭东学者将其描述为“突破了‘无损害即无救济诉讼救济理念桎梏”、“针对潜在污染环境、破坏生态行为提起” 。二者对预防性环境公益诉讼的阐述基本一致，后者是前者的具体化。预防性环境公益诉讼在相关司法解释中主要体现在“具有损害社会公共利益重大风险”上，可知与事后救济环境损害不同，该行为尚未造成损害结果，具有潜在性。笔者参考学者论述与相关司法解释认为环境公益诉讼以是否发生损害后果分成预防性环境公益诉讼与救济性环境公益诉讼，预防性环境公益诉讼是以防止生态损害后果为目的，针对尚未进行或正在进行可预知将来可能发生环境损害后果的行为提起的环境公益诉讼。

（二）预防性环境公益诉讼的司法实践

笔者通过中国裁判文书网、各大公益组织官网收集到三起预防性公益诉讼：中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司案（以下简称“中华环保联合会诉振华案”） ，法院于2016年7月18日做出判决;中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司环境保护纠纷一案 （以下简称“五小叶槭案”） 于2019年10月30日在甘孜中院第一审判庭公开开庭审理，但尚未判决 ;北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称“自然之友”）诉中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司环境民事公益诉讼一案（以下简称“绿孔雀案”）于2018年8月28日在云南省昆明市中级人民法院开庭，法院宣布鉴于案情复杂，择日宣判 ，未搜索到判决结果相关信息。可见相关司法实践甚少。

二、预防性环境公益诉讼实施困境分析

（一）规定内涵不明

《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干规定问题的解释》（以下简称《解释》）第一条“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理”、 第十八条“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任”，可见“具有损害社会公共利益重大风险”为预防性环境公益诉讼的核心概念，但如何界定“具有损害社会公共利益重大风险”？“社会公共利益”“重大风险”内涵模糊，最高院未对此作出具体说明，若是完全取决于法官的自由裁量，难免会造成过于保守或恣意，难以发挥预防性环境公益訴讼的作用。

（二）举证难

《解释》第8条规定提起环境民事公益诉讼应当提交被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。对于绿孔雀案，自然之友法律与政策倡导部总监葛枫表示本次诉讼的难点在于，针对重大风险而非已经发生的行为造成的损害，收集证据的困难更大。不同于一般环境侵权，证明尚未发生损害结果的行为“具有社会公共利益重大风险”或将会导致“生态环境损害的发生”，带有假设、预想性。

（三）法官判决难

法官需要在伴随着经济效益的行为，与尚未发生的环境效益损害的对撞中做出裁判。在1978年美国田纳西河流域管理局诉希尔案中，联邦地方法院认为以牺牲纳税人的巨大经济利益为代价来保护一个微不足道、没有重大经济价值且生态价值也不明显的鱼类是很不明智的;但是联邦第六巡回法庭将保护生物多样性置于绝对优先地位（the highest priorities），做出永久性禁止大坝建设的判决。利益间衡量是对法官提出了高要求。

三、破解预防性环境公益诉讼困境的建议

（一）“具有损害社会公共利益重大风险”的证明与裁判

1.司法实践中的证明与裁判分析

中华环保联合会诉振华案中法院对被告行为“具有损害社会公共利益重大危险”结合了其排污行为的违法性、对大气服务价值功能的破坏性、对于财产与人身损害可能三方面进行认定。五小叶槭案起诉状阐述了五小叶槭的珍稀、“被告建设牙根水电站以及配套的公路建设将直接威胁到五小叶槭这种珍贵濒危野生植物的生存，对社会公共利益构成直接威胁”;相对与五小叶槭案，绿孔雀案还指出了“该水电站建设项目的环境影响评价从程序上到实体上均存在重大问题”。可知五小叶槭案以生物的公共利益属性以及危及生存的可能性来判断，绿孔雀案增加了被告行为违法性这一理由。

“社会公共利益”在中华环保联合会诉振华案判决中体现在“大气的服务价值功能”“财产及人身”，在绿孔雀案与五小叶槭案是珍稀物种的存活。对于“重大风险”， 中华环保联合会诉振华案虽然在判决书中有“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标排放污染物的行为可以视为是具有损害社会公共利益重大风险的行为”的描述，但具体分析时以被告排污行为会影响大气的服务价值功能、污染物会造成财产及人身损害、被告经环境保护行政管理部门多次行政处罚仍未改正三方面来认定其排污行为“具有损害社会公共利益重大风险”，该法院对“重大风险”的判定上持着比较谨慎的态度，没有把违法性作为判定为“重大风险”的充分理由。绿孔雀案同样论及被告行为的违法性，但判决结果未出，法院持何态度尚且不明。

2.“社会公共利益”

“社会公共利益”是个不确定概念，在环保法角度下被称作“环境公共利益”。笔者认为《解释》中的“社会公共利益”与一般意义上的社会公共利益相比，具有社会公共利益如主题不确定性、内容不确定性等的一般属性，但是与环境相关。从证明与认定出发，“社会公共利益”是以环境权为载体，由自然人占有而不被法人、其他组织占有，由社会成员共同占有而不被具体个体占有。实践中对大气质量、水资源、生物多样性等的消极影响可视为具有损害社会公共利益风险。对“社会公共利益”认定应注意突破传统环境侵权体系框架。中华环保联合会诉振华案把社会公共利益具体到了个体，体现了传统的环境侵权理念，而环境民事公益诉讼是为了维护环境公共利益而特别设立的诉讼制度 。在预防性环境诉讼机制下应以公众的视角进行“社会公共利益”的证明与认定，应打破传统环境侵权体系的桎梏。

3.“重大风险”

违法性是比较容易被判定的，能否作为具有“重大风险”的充分条件，笔者认为应具体问题具体分析。一般认为在风险引起的危害大于收益的领域如污染防治领域，适用预防原则的阈值（适用风险原则的临界线）较低;而在可能带来大的收益的领域，风险防范原则适用的阈值较高一些 。笔者认为，对于对环境造成污染的行为，只要具有违法性，就应当被认定为“重大危险”。一方面污染的持續积累带来大气质量下降、水体污染等环境公共利益的损害是可预见的，以违法性认定减少证明、鉴定等的时间，减轻举证之难;另一方面也对企业或者单位遵守相关环境监管制度起到督促作用。

（二）掌握利益衡量方法论

法官需要掌握利益衡量方法论才能更好地适应当前环境诉讼领域利益冲突繁杂的状况。不同利益之间的位阶存在以下基本共识：（1）生命利益大于健康利益。（2）健康利益大于财产利益。（3）生命利益之间不分高低。（4）财产利益之间按照价值大小区分高低 ，但以上共识直接运用在预防性环境公益诉讼是比较难的。环境利益的属性本身就难以确定，而且以上共识毕竟较笼统，需要法官进一步论证。法官需要加强对利益衡量论的学习，吸收、借鉴外国如日本运用利益衡量进行环境资源审判的相关经验。

（三）科学破解困境

科学破解困境要认识到环境法的专业性。环境公益诉讼具有自然科学方面的专业性，涉及到一系列自然科学知识，包括如何判断环境污染的致害机理以准确确定因果关系，如何对生态环境的损害进行评估并量化，如何根据受损的情形确定生态环境修复方案等，这些都对审判人员的自然科学专业能力提出了很高要求 。促进预防性环境公共诉讼要提升审判队伍自然科学专业能力，加强队伍建设，如可以专门建立起包含审理环境侵权案件、环境公益诉讼案件所需的法学理论、相关实践内容的数据库，便于审判人员学习;除此之外，诉讼各个阶段更大发挥专业人士的作用，如专家咨询、专家证人等。

四、结语

预防原则是现代环境保护的灵魂，是对传统环境保护法律规范的重大发展，而当前环境公益诉讼的预防功能被忽视，未起到应有的作用。规定中重要概念内涵不明、带有设想性举证难度高、判决难度大等限制了预防性环境公益诉讼的实施，破解困境需从多方面进行。预防性环境公益诉讼现今还是萌芽，法律的生命力在于实施，司法实践层面上应进一步推进。

注释：

吴凯杰.论预防性环境公益诉讼[J].理论与改革，2017（3）.

张旭东.预防性环境民事公益诉讼程序规则思考[J].法律科学（西北政法大学学报），2017（4）.

（2015）德中环公民初字第1号.

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