政策供给有效:惠农政策实施效果研究

2020-03-24詹义清

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2020年6期

詹义清

摘要：惠农政策的实施效果是惠农政策供给有效的关键问题。从供给需求理论的视角出发，基于惠农政策的分类，分别从惠农政策受益程度和惠农政策实施效果评价两个方面对关中7个县（区）惠农政策进行分析，发现：从政策供给层面来看，当前我国惠农政策供给契合了农民的政策需求，实施效果得到了农民的肯定，政策供给有效性较高，同时，基层政府对惠农政策的落实状况是影响其实施效果的主要因素;从政策需求层面来看，农民对社会保障类和教育培训类惠农政策的期待，构成了惠农政策进一步调整与完善的方向。上述结论为乡村振兴战略的实施提供了有效启示，即乡村振兴战略中各项政策的制定与实施必须契合农民的真實需求。一方面，国家政策出台需要充分适应农民需求的变化以强化供给的契合程度;另一方面，基层政府需要切实转变职能和作风，积极高效地落实乡村振兴战略中的各项政策，以提高政策供给的效果。

关键词：惠农政策;供给需求理论;乡村振兴

一、问题的提出与研究进路

2004 年以来，连续17年发布的以“三农”为主题的中央一号文件，突出强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位，17 个“一号文件”中提出或涉及到120 多项惠农政策，建构起了庞大的政策体系以确保农业基础稳固、农村和谐稳定、农民安居乐业。然而，这些政策本身还有哪些不足？执行过程中存在哪些问题？实施效果如何？哪些因素制约其效果的发挥以及如何改进？这些都是学术界需要进一步探讨的问题。

针对这些问题，学术界已经形成了大量研究成果。既有研究主要集中在以下几个视角：一是有关惠农政策问题的研究。学者研究发现，当前我国惠农政策在内容上缺乏框架体系，有些政策制定缺乏对农民实际需求的调查[1]，制度不完善，体制机制不顺[2]，政策面宽效窄，缺乏整体性、连续性和预防性[3];在资金支持上，投入总量不足、地方配套资金“缺位”[4];在目标群体上，农民传统观念难以改变，接受能力相对较差，政策参与不够积极[5]，存在不同程度的参与冷漠现象[6]。此外，个别重要的惠农政策，如农业补贴，存在效率低下等若干缺陷[7]。二是有关惠农政策的执行研究。现有研究表明，我国惠农政策在执行过程中存在一些突出问题，包括：不重视宣传或宣传不够[1];执行人员政策认知程度低，执行手段单一、欠规范，缺乏有效监督[8];政策实施和反馈存在滞后性，缺乏专业人才引导等[9]。三是惠农政策的效果评价。研究认为，总体上农民对惠农政策的评价比较满意[10]，在国家级贫困县也是如此[11]。同时，也有研究认为，在惠农政策总体满意程度较高的情况下，农民对惠农政策的评价呈现出分化的特点，即对不同惠农政策的评价是有差异的，对农村公路村村通、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村义务教育“两免一补”和取消农业税等满意度较高，对农村最低生活保障、农机具购置补贴满意度低[12]，对农技培训、农村小额贷款等满意度更低[13]。总的来说，惠农政策的实施效果仍需进一步提升。针对惠农政策存在的问题，学者们也提出了相关的政策建议。例如，注重惠农政策的公平设计和公正执行，避免惠农政策变成“激怨”政策[14];提高科学性和熟知度、加强队伍建设、完善激励监督机制[15];瞄准惠农政策对象、创新惠农政策手段、控制惠农政策成本等[16]，从惠农政策制定和政策执行方面提升惠农政策的实施效果。

然而，现有研究成果还存在以下不足：（1）从惠农政策受体——农民的角度对惠农政策进行评价研究尚显不足;（2）缺少从惠农政策分类的视角研究政策的实施效果;（3）忽略了惠农政策的扶贫特性，对惠农政策在西部地区的执行效果研究仍显不足，甚至是空白，即忽略了惠农政策的区域差异，缺少特定地域的研究;（4）研究缺乏理论对话，较少从某种理论出发解释分析惠农政策的实施效果。因此，拓展惠农政策的研究视角，加强针对性研究，更多地关注农民对惠农政策的感受和评价，关注农民对不同类型惠农政策实施效果的感受，显得尤为必要。基于此，本文针对关中这一特定区域，以对惠农政策的分类为基础，从供给需求理论视角研究惠农政策的实施效果，以期为乡村振兴战略中涉农政策的进一步完善提供借鉴和理论依据。

二、供给需求理论阐释

供给需求理论是经济学中的基本理论，研究经济市场中供给和需求本身的形成机制和二者的均衡条件。在古典政治经济学、马克思主义政治经济学、新古典政治经济学和凯恩斯主义中都有所论及，其基本观点是：商品一般具有价值，体现为价格，价格是由供给与需求共同作用决定的，生产者决定了“供给”的大小，消费者决定“需求”的大小，同时供给需求又分别受多种因素的影响，价格就是供给和需求的均衡点，也就是说，在价格这一点上，实现了供给与需求的一致。

市场经济的核心即需求与供给问题，在非市场（或市场较正）环境中也同样存在[17]。政治市场是指人们参与政治活动时与其他政治个体和组织发生关系的场所。类似于经济市场，政治市场上政策的公共选择同样有自己的需求与供给原理[18]。政治被视为市场行动，它是经济市场的延伸[19]，公共需求与公共供给之间的关系是公共行政的基本关系[20]，在公共政策实施过程中同样存在供需双方以及彼此间的相互作用，这就形成了“政治市场供给需求理论”。与经济市场相类似，政治市场上政策供给与政策需求一致时，才能够达到政策的均衡，实现政策的有效供给。

惠农政策是农村的一项公共政策，供给方是政府（包括中央政府和地方政府），需求方是农民，其产生的价值和意义在于满足农民的政策需求，所以惠农政策的制定和实施必须要考虑供给方和需求方即供给和需求及其关系。作为惠农政策供给方的政府，在制定和实施惠农政策时，以农民作为政策的受体，以改善农民的生产生活状况为目的;而作为惠农政策需求方的农民，希望借助于惠农政策为自己带来利益，缓解生产生活的困难。基于供给和需求之间的适应状况，惠农政策的供给一般会形成两种不同的供给机制，出现两种结果：有效供给和无效供给。根据马克思的有效供给理论，有效供给必须具备的重要条件是产品适应市场需求，包括品质的适应和价格的适应，否则就属于无效供给。由于惠农政策是农村公共政策，由国家免费向农民提供，甚至部分政策还有资金的资助，因而惠农政策的供给主要考虑的就是农民对政策的需求。当惠农政策适应农民的政策需求并有效执行时，就形成了有效供给，相反就是无效供给。本研究引入供给需求理论，借助于这一理论视角研究惠农政策的实施效果，并基于此提出惠农政策调整的建议。

三、研究样本概况

（一）数据来源及样本概况

本研究以关中地区的农民为研究对象，分别选择了西安市蓝田县、鄠邑区、高陵区，宝鸡市千阳县、岐山县，咸阳市长武县，渭南市合阳县等共7个县（区）作为研究样本，在每个县（区）随机选择了50户农民进行问卷调查和访谈，共发放问卷350份，收回问卷350份，其中有效问卷324份，问卷有效收回率为92.3%。

从调查样本的基本情况来看，男性的比例为54%;不具有村干部身份的普通农民比例为88%;非失地农民的比例为59.3%，非失业农民的比例为70.7%，非失居农民的比例为88.3%;51.0%的农民从事与农业相关的工作（种植、养殖和农产品流通），这与农民的身份、职业和生活境况的现实较一致;30～49 岁农民的比例为62.9%，符合村庄中大多数农民的年龄段;初中及以下文化程度的农民比例为66.9%，这与农民文化程度不高的事实较为吻合;73.2%的农民处于已婚状态，而处于离异、丧偶状态的农民只有8.1%，农民的家庭生活呈现稳定态势。通过对上述多个方面基本情况分析表明，本次调查的样本具有较好的代表性。

（二）关中地区惠农政策类型

2004年以来中央出台的120 多项惠农政策，其中相当一部分政策在关中地区得到了很好的落实。经过梳理后发现，这些政策从属性与特征来看，可以分为经济补贴、社会保障、教育培训和基础设施建设四大类惠农政策。

第一类是经济补贴类惠农政策，同时也是我国最重要的惠农政策，主要有“粮食直接补贴”“农作物良种补贴”“农资综合补贴”2016 年，全国全面实行农业“三项补贴”改革，将粮食直补、农资综合补贴和农作物良种补贴合并为农业支持保护补贴。“农机购置补贴”等政策，其实施较早、使用最普遍、资金规模最高，是在关中实施的惠农政策中数量最多的一类。此类惠农政策以福利补贴的形式给农民带来最直接的实惠，在提高农民收入、接济农户家庭生活的同时，充分调动了农民发展生产的积极性[21]，改善了农民的生活条件。

第二类是社会保障类惠农政策，主要有“新型农村合作医疗”“新型农村社会养老保险”“农村最低生活保障”等政策。此类惠农政策数量不多，但作用明显，实现了农民生活由“无国家保障”到“有国家保障”的重大转变，也实现了农民生活由“土地保障”向“社会制度保障”的重大转变。保障型惠农政策的建立，使生活困难的农民家庭获得国家支持，使农民群体与其他群体一起共享改革发展的成果[21]。

第三类是教育培训类惠农政策，主要有“农村义务教育”“两免一补”“农村中等职业教育减免费”“农村劳动力就业培训补助”等政策。此类惠农政策数量也不多，但对缓解贫困家庭生活负担、夯实农村发展基础以及实现农村内源性发展具有重要意义。

第四类是基础设施建设类惠农政策，主要包括“通村公路建设补助”“农村电网建设补助”“农村饮水安全工程建设补助”“小型农田水利工程建设补助”等政策。这类惠农政策是典型的普惠型惠农政策，对于改善农民生产生活条件、实现农村持续发展起到了重大作用。

综上所述，在关中地区实施的惠农政策是一个由经济补贴类、社会保障类、教育培训类和基础设施建设类惠农政策等构成的体系，经济补贴类惠农政策是基础和主体，其他惠农政策则是发展和延伸。相对来说社会类的保险保障政策、文化发展类的教育培训政策以及基础设施建设类略显不足，至于能够增强农民民主意识及有利于农村民主政治建设的政治类惠农政策目前还没有，这说明目前我国惠农政策主要着眼于农民收入的增加和农村经济的发展。

四、惠农政策实施效果及分析

（一）惠农政策实施效果

本文研究“惠农政策实施效果”时，将其操作化为“惠农政策受益程度”“惠农政策实施效果评价”两个方面，具体情况如下：

1.惠农政策受益程度。研究中将“惠农政策受益程度”操作化为 “您目前享受较多的惠农政策是哪类？”这一问题，并根据问卷调查结果进行分析（见表1）。

从表1可以看出，60.5%的受访农民认为享受较多的惠农政策是“经济补贴类”，占比超过一半，这说明在关中地区实施的惠农政策中，各种补贴类政策居多，而且农民从中受惠最大，因而其政策效用也得到了农民的高度认同。惠农政策的实施效果在很大程度上取决于这类政策的实施，农民较高的政策认同也相应可以理解为主要是对这一类型政策的认同。此外，有25.6%的农民认为享受较多的是“社会保障类”惠农政策，7.6%的农民认为享受较多的是“教育培训类”惠农政策，4.0%的农民认为享受较多的是“基础设施建设类”惠农政策，这也说明，在关中地区实施的惠农政策不是单一的某种类型，而是一个政策体系，其中经济补贴类的惠农政策是基础和主体，同时惠农政策体系的内容也在不断丰富，覆盖面不断拓宽，充分显示了我国惠农政策的普遍性和大众性。

2.惠农政策实施效果评价。研究中将“惠农政策实施效果评价”这一问题操作化为“在惠农政策实施的過程中，您是否觉得国家对农民的政策越来越好？”和“您对当地惠农政策的实施效果的总体评价”两个问题，并根据问卷调查结果进行分析。

国家制定和实施惠农政策本身是为了解决20世纪90年代以来日趋严重的“三农”问题，通过对农村、农业和农民的扶助政策，来缓和我国现代化过程中产生的城乡差距及其所引起的社会矛盾，改变国家在农民心中的形象，改善农民与国家的关系。在我国，农村政策的制定者是中央政府，其作为惠农政策的制定者，能够回应农民的政策需求，出台比较符合农民和农村发展需要的惠农政策，因而得到了农民的高度认同。表2展示的是农民对国家惠农政策的整体评价结果，82.7%的受访农民认为国家对农民的政策越来越好，这说明，目前我国的惠农政策在政策的目标和导向上是有效的（见表2）。

相对于中央政府惠农政策制定者的角色而言，基层政府是惠农政策的具体实施者。在过去“汲取性”政策下，国家从农民身上获得资源、资金等时，往往是通过农村基层组织来进行的，因而导致农民与农村基层组织的紧张关系，甚至对立关系。在惠农政策实施后，在有外来资金和政策注入的情况下，农村基层组织及其工作人员的职能发生了重大变化，基层干部能主动、及时提供相关的信息和服务，不再是农民眼中的掠夺者，而是服务者，缓和了一度紧张的农民与基层政府及工作人员的关系，增强了农民对基层政府的认同，这一变化直接表现在农民对当地惠农政策实施效果的总体评价上。如表3所示，在全部315位被调查者中，对当地惠农政策实施效果感到满意的农民占到了94.6%，不太满意和很不满意的加起来只有5.4%。这说明，目前农民对基层政府的惠农政策执行效果高度认同，我国惠农政策在具体实施上是有效的（见表3）。

综合以上两点，无论是从惠农政策本身来看，还是从惠农政策的实施效果来看，我国惠农政策的供给都是卓有成效的。

（二）供给需求视角下惠农政策的实施效果分析

1.供给层面：影响惠农政策实施效果的因素。政策供给，是指实际生产或提供政策，是人们对政策需求的满足，即决策者对公共问题之解决。对公共政策进行供给分析，就需要探寻影响政策供给的因素以及公共政策的供给规律。一般来说，只有当公共政策适应目标群体的要求时，其供给才是有效的，而影响公共政策供给的因素主要包括：政策供给技术水平、制度或体制、政策制定的成本与收益、政策的执行状况等[22]。从政策执行方面来看，美国学者Smith最早构建了影响公共政策执行因素的模型，他认为，在政策执行过程中，理想化的政策、执行机构、目标群体和政策环境这四大因素至关重要[23]，其中，执行机构作为政策的具体实施者，其政策执行状况很大程度上影响着政策的实施效果。

本研究在调查问卷中，设计了“您是否认为影响惠农政策实施效果的主要因素是政策本身不合理”和“您是否认为政策本身好，但落实得不好影响了惠农政策的实施效果”这两个问题，通过问卷调查结果，从惠农政策供给层面研究影响惠农政策实施效果的因素。

从政策供给的角度来看，国家作为惠农政策供给方，遵循“以满足农民公共需求为目标，遵循农民本位主义”[24]的原则，解决农民在长期的社会生产和生活中产生的、并且依靠自身难以或无法解决的问题，契合了农民真实和内在的需求。例如，农机购置补贴政策满足了农民生产资金不足的需求;新型农村合作医疗政策满足了农民看病求医的需求;农村劳动力就业培训补助政策的推行满足了农民职业发展提升的需求等等，因而农民对于惠农政策表现出高度的认同。表4的数据也印证了这一结论：在322位受访农民中，有310位认为影响惠农政策实施效果的主要因素不是政策本身不合理，即有310位认同当前惠农政策的合理性，占受访者的96.3%，说明目前我国的惠农政策供给比较符合农民和农村发展需要。

在农民对惠农政策本身高度认同的基础上，进一步从政策执行的角度去研究影响惠农政策实施效果的因素，不难发现，基层政府的政策落实状况是影响政策实施效果的主要因素。如表5所示，当被问到“您是否认为惠农政策本身很好，但落实得不好影响了其效果”时，82%的受访农民表示赞同。这说明，在惠农政策供给层面存在的主要问题是基层政府落实的问题。

综合以上两个问题的结果，目前我国惠农政策的供给符合农民的政策需求，体现了公共政策供给规律的要求，存在的问题主要是政策执行的问题，基层政府需要在落实惠农政策上多下功夫。

2.需求层面：农民惠农政策期待。政策需求一般是指解决某一公共问题的社会需求，是政策服务的接受者即公众对现状表示不满并力求改变的社会诉求。公共问题的存在是政策需求的逻辑起点，此外，公众的偏好和认知程度、政策的不适性等都会影响政策需求[22]。而且，公共政策是政策供给和政策需求共同作用的结果，它总在不均衡-均衡-不均衡这种循环体中反复出现。当政策供给不能满足政策需求时，原来的政策均衡将被打破; 当政策需求得到满足后，政策供求又将达到新的均衡[25]。当前，我国惠农政策的制定是基于农民的需求，但农民的需求在惠农政策实施的过程中得到了一部分满足后，又产生了新的需求，这就要求惠农政策也要随之调整。在问卷中设计了“今后您最希望享受哪类惠农政策”这一问题，从政策需求的角度为惠农政策的供给调整提供参考。

通过表6可以看出，在被问到今后最希望享受哪类惠农政策时，有35.3%的农民选择了社会保障类，27.2%的农民选择了教育培训类，两类加起来比例高达62.5%，相对于29%的农民选择了经济补贴类来说，农民对惠农政策的期待更多的侧重于社会保障类和教育培训类，这说明随着惠农政策的实施，农民的一部分政策需求得到了满足，又产生了新的需求，原有的政策均衡被打破，因而必须顺应农民需求的变化调整惠农政策，以实现新的政策均衡。今后惠农政策应该更多地集中于提供社会保障和促进农民及子女发展上，在改善农民经济条件的基础上，将惠农政策的重点放在解决突出问题（看病、养老等）以及教育培训类方面，提升农民的文化素质和民主素养，构建以农民民主权利为基础、以实现农村社会民主治理为目标的更高水平的政策供给。

五、结论和建议

本文以关中地区324个调查样本为依据，基于供给需求的视角对惠农政策的实施效果进行实证分析，为我国惠农政策的进一步完善提供借鉴和理论依据。基于这一理论视角，研究得到如下结论：其一，当前我国惠农政策回应了农民关切，符合农民的需求，其供给是有效的。我国的惠农政策在制定时，关注了农民的需求，农民的需求是国家供给惠农政策的基本动因，国家供给惠农政策表现为农民需求的诉求结果，而農民惠农政策认同的一个基础或前提，是惠农政策多大程度地满足了农民的政策需求。从供给-需求理论的角度来讲，作为政策供给方的政府，其提供的政策是否高度契合了政策需求方，即农民的需求，由此才能决定农民对惠农政策的认同情况。正如彭正德所言：党和国家贯彻统筹城乡发展的理念，废除了农业税制度，并实施和推进了农业补贴、新型农村合作医疗、免费义务教育、养老保险、村村通公路等一系列改善农村民生的惠农政策，并为农村的发展提供了大量资金支持，国家与农村的关系由资源汲取型关系转变为资源输入型关系。由于国家改善农村民生、推进农村发展的政策符合农民的利益需求，并且大大超过了农民的心理预期，这些政策有力地激发了农民的政治认同感[26]。这种认同实际上也说明了政策供给的有效性。虽然一些因素，如基层政府的落实、宣传不够等，影响了惠农政策的实施效果，但从政策本身来看，农民给予其高度认同，证明其供给是有效的。其二，农民对惠农政策实施效果的评价表现出明显的层次性。在惠农政策的效果评价问题上，农民将制定惠农政策的中央政府和具体落实惠农政策的基层政府区别开来，对惠农政策本身高度认同，认为影响惠农政策实施效果的主要因素不是政策本身不合理，而是基层政府落实得不好。如此一来，农民对中央政府的政策认同就比对基层政府的政策实施认同高，即农民更加认同制定惠农政策的中央政府，而对执行惠农政策的基层政府认同度较低。因而，今后在惠农政策供给的过程中，一方面要注意出台适应农民需求的惠农政策，但更要重视基层政府对惠农政策的落实情况，为此可以建立相应的监管机制，促使基层政府职能和作风转变，积极落实各项惠农政策，确保政策执行的效度。

为更好解决20世纪90年代以来日渐突出的“三农”问题，在以往惠农政策已经形成“政策惠农”的情况下，党的十九大明确提出乡村振兴战略，以此为契机，农村的发展进入到战略部署的新阶段。但是，当前提出并实施的乡村振兴战略，虽然有别于以往的惠农政策，体现出宏观性、系统性、综合性和全局性的发展方略，却并不意味着与“惠农政策”相互隔离，绝非与以往惠农举措完全割裂，而是在借鉴经验、延续理念、传承资源、升级项目的基础上，结合发展短板与时代要求而实现纵深发展[27]，是中国共产党强农惠农富农政策发展的一次新跨越[28]。乡村振兴战略和惠农政策之间，是目标和过程的关系，是过程和节点的关系，也是动态和静态的关系[29]。因而，国家在实施惠农政策中的经验，也可以为乡村振兴战略提供一些启示和借鉴。

其一，乡村振兴战略作为国家施加于农村及农民的“外力”，其要充分的发挥作用，必须契合农民的真实需求，即其实施的动力在农民，主体在农民。农民的需求是乡村振兴战略的根本动力和基础，乡村振兴战略之所以能够提出来，其推动力在于农民的社会需求。因此，在乡村振兴战略下，无论是“产业兴旺”“生态宜居”，还是“乡风文明”“治理有效”“生活富裕”，各个具体目标的实现，都需要国家出台符合农民需求的相关政策和措施。

其二，乡村振兴战略的最终实施效果，更多地取决于基层政府对该战略的落实效果，在国家提出乡村振兴战略后，基层政府需要积极落实。为此，既要基层政府切实转变职能和作风，实现基层政府的转型，也需要中央政府加大监管，建立起相应的监督和考核机制，统筹、协调好各方主体力量，形成政策合力，使得乡村振兴战略在实施过程中能够汇聚力量，回馈主体诉求，满足主体发展。

其三，在实施乡村振兴战略时，要适应农民需求变化，强化政策供给，使政策覆盖范围不断扩大，支持力度不断加强，由促进农业生产向促进农业农村农民全面发展转变。在以往惠农政策实施的过程中，随着农村经济社会的发展，农民的政策需求有所提升，从经济补贴类转变为社会保障类、教育培训类等，这与马斯洛的需求理论相一致，说明农民在低层次的需求得到满足后，产生了更高层次的需求。今后我国乡村振兴战略中的农村政策必须要在适应农民需求变化的基础上进行调整，由注重“物”到“物”和“人”并重，以提升政策供给的有效性，促进乡村振兴战略的落实。

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