全球转基因作物发展趋势与中国产业化风险管理

侯军岐 黄珊珊

摘 要：近年来，一些国家采取不断扩大转基因作物品种和种植面积的方式来解决粮食危机。目前，全球有70多个国家和地区种植、进口转基因作物，依照种植面积大小，大豆、玉米、棉花、油菜等转基因作物位居全球种植前列。中国批准进口的转基因作物主要是玉米、油菜等5种作物，且均作为加工使用，不用做粮食。发展中国家种植面积现已超过发达国家，复合性状转基因作物呈现增加趋势，而且转基因作物更加多样化是全球转基因作物发展趋势。在转基因作物产业化过程中主要存在技术、转让和市场等7种风险，美国、巴西、印度等国家对转基因作物产业化风险管理各有特色。构建规范的转基因领域法律体系，促进部门沟通协作，建立全过程追溯管理体系，实行风险分类管理和鼓励公众参与风险管理，是中国应对转基因作物产业化风险的可行之策。

关键词：转基因技术;转基因作物;产业化风险;风险管理

引 言

应用转基因技术可以修饰、改造基因，从而改变生物体特征[1]1。20世纪80年代，人们开始研究转基因作物改良，转基因烟草问世。通过转入基因改善农作物性状和功能的研究经过了三个阶段，即从改良作物单一性状阶段，到融合多种单一性状的复合性状阶段，再到调整作物营养成分以适应消费者需求阶段[2]。1994年，全球首个转基因作物在美国开始投入生产。1996年，美国等发达国家开始大规模种植转基因作物[3]。2018年ISAAA报告显示，种植和进口涉及转基因作物的国家和地区有70个[4]。中国在转基因技术方面起步较早，于20世纪80年代涉足该领域[5]。2008年国家开启重大专项，“十二五”时期推出137个研发基因成果，转基因品种专利数量居于世界第二[1]2。转基因话题已连续7次在中央1号文件中出现，转基因品种培育研发路径在《国家粮食安全中长期规划纲要》被明确指出。目前，国内抗虫棉和抗病番木瓜已获批种植，此外还进口了转基因大豆、玉米等5种产品[5]。

在转基因作物发展过程中一直伴随着社会各界的争论，因此有必要向社会讲清转基因作物优劣势，明确其产业化风险和风险管理策略。谭涛基于粮食短缺、科学技术和产业化管理等总结了中国实现转基因作物产业化的方式和做法[6]。沈平等在阐述主要国家转基因作物产业化最新情况后，基于中国粮食问题提出了转基因作物发展的建议[7]。徐若梅等在介绍主要国家转基因作物产业化状况基础上，认为中国应着重保护知识产权，推动转基因作物产业化发展进程[2]。张正岩等运用德尔菲法识别出转基因技术产业化的7类风险，并从全产业链角度建立相应风险评价指标体系[1]30。前人的讨论为进一步研究奠定了基础。

随着全球人口的增加和人们生活质量的提高，人们对粮食的直接需求和间接需要也不断增加，耕地面积不断减少的背景使人类面临的粮食安全问题愈演愈烈。解决人类粮食问题的根本在于品种本身，而转基因技术应用于作物品种改良，对于全球解决粮食问题具有极为重要的现实意义。本文在已有研究基础上，从产业链角度提前识别转基因作物产业化风险，由解决风险的“因应式”管理转变为预先应对风险的“预应式”管理，为决策者进行风险预测和管理提供理论指导。

一、全球转基因作物产业化发展现状和趋势

（一）转基因作物基本优势和问题

1.转基因作物基本优势。转基因作物可表现出抗旱、抗虫、抗除草剂等优良性状，在降低农业成本、缓解粮食短缺问题等方面具有明显优势[8]。具体包括：（1）抵抗生物逆境。杀虫剂在传统农业耕作中被普遍使用，但长期使用该类化学农药会对土壤和环境产生不利影响。通过转基因技术种植具有抗虫特性的转Bt（Bacillus thuringiensis）基因作物，可大量减少化学农药使用量。研究者還从多种生物中检测出抗生物素蛋白，可提高作物防御能力，抗击蚜虫、夜蛾等害虫[9]。（2）抵抗非生物逆境。研究发现，携带胁迫诱导基因的转基因作物对干旱、寒冷和盐分胁迫表现出较强的耐受性[10]。当遭到干旱胁迫时，表达转录因子OsWRKY11的转基因水稻幼苗比普通水稻的生育期更长，失水量更少[11]。转录因子DREB1和DREB2在缺少ABA的抗旱信号传导下，可通过触发应激反应基因使植物具备抗旱特性[12]。（3）改善营养品质。应用转基因技术可改善作物营养品质，如添加新的营养物质、提高已有营养成分含量、减少或消除抗营养物质或毒素等。如鉴于水稻缺乏维生素a的前体物质β-胡萝卜素，目前已研发出一种含有β-胡萝卜素的胚乳，可长成具有营养价值的“黄金水稻”[13]。

世界卫生组织报告中提到，转基因作物可以作为普通作物的补充，其明显改善了作物的品质，提高了产量，对解决全球粮食问题有积极的作用[14]。

2.转基因作物存在的问题。转基因作物既有优点也有不足之处，主要包括：（1）产生有毒物质。转基因作物是通过改造原有基因来改变其性状的，因此作物在这个改造过程中有可能会生成不利于人类健康和自然环境平衡的有毒物质。一些转基因作物中所含物质元素可能危害人体健康，甚至导致癌症等疾病。（2）破坏作物自身营养成分。在测验转基因作物时，通常会引入外来基因，但该基因可能会与作物原有的基因发生作用，破坏作物本身营养成分，使转基因作物优良性状无法发挥。（3）增加基因污染风险。普通植物变异需要经历很长的时间，一般情况的杂交无法改变植物的天然特性，而将转基因作物与普通植物放置在同一个环境中时，转基因作物有可能与普通植物发生作用，使普通植物的基因受到污染，甚至会对生态环境造成破坏。（4）攻击非目标生物。转基因作物可能会对环境中的非目标生物展开攻击，例如某转基因作物含有抗虫性状，它除了会攻击目标害虫外，还可能会对其他动植物展开攻击。

（二）全球转基因作物产业化发展现状

1.全球转基因作物种植总体情况。2018年全球种植转基因作物的面积为1.917亿公顷;种植面积超过5万公顷的国家有26个，发展中国家居多，共有21个，发达国家有5个，可见转基因作物的种植日益受到发展中国家重视且在未来一段时间内将呈现持续增长的态势（见表1）。转基因作物种植自1996年开始发展到2018年，累计种植面积为25亿公顷[15]。

2.全球主要转基因作物具体种植和应用情况。依照2018年各类转基因作物种植面积大小，排在前4位的是：大豆、玉米、棉花、油菜。其中，种植面积在5 000万公顷以上的转基因作物有大豆和玉米，特别是大豆的种植面积在2018年达到了9 590万公顷，成为全球各国最广泛种植的作物品种。从上述4种主要转基因作物在粮食、饲料、加工原料等领域的应用情况来看，2018年转基因大豆的商业化应用率最高，达到了78%，棉花应用率为76%，玉米和油菜应用率分别为30%和29%[15]（见表2），说明这些转基因作物越来越受到农民认可。

3.全球转基因作物主要种植国家的种植面积。从各国在2018年种植转基因作物面积来看，美国、巴西、阿根廷、加拿大和印度5个国家种植面积居于世界前列，共种植转基因作物1.745亿公顷，占全球总种植面积的91%。有关数据显示，一些北美洲和南美洲国家过去几年致力于扩大转基因作物种植面积，推进其市场化。2018年种植转基因作物面积超过5 000万公顷的国家是美国和巴西，阿根廷、加拿大和印度3个国家种植面积紧随其后，但与美国和巴西相比差距仍然较大[15]。

（三）中国转基因作物产业化发展现状

当前，中国的抗虫棉和抗病毒番木瓜已获批规模化种植。截至2019年年底，中国有两种安全证书通过农业部审批。一种是生产应用安全证书，获批的作物包括抗虫水稻、高植酸酶玉米、抗病甜椒等7种作物。另一种是进口安全证书，获批的作物有进口玉米、油菜等5種作物，该类作物均为加工使用，不用作粮食使用[16]。

政府监管、技术环境及水平、粮食供求等因素关系到转基因作物的产业化。政府监管方面，中国已出台了转基因有关法律规定，并由专门管理机构进行监管，具有安全管理经验;科技环境及水平方面，中国科研机构自主研制了多种具有产业化价值的转基因作物;粮食供求方面，中国的玉米和大豆存在需求缺口，需要通过进口来补充国内需求[7]。

尽管中国积极推动转基因作物产业化，但社会争论和政策实际操作困难等问题始终存在。比如媒体舆论误导和信息披漏缺失使公众对转基因领域理解不足;科研机构和人员科普宣传不够;管理者受舆论和公众情绪影响，在转基因产业化决策和具体行动上更为谨慎[7]125。

（四）全球转基因作物产业化发展趋势

1.发展中国家转基因作物种植面积超过发达国家。2018年，在种植转基因作物总面积较多的国家中，发展中国家数量超过2/3。从年份的发展变化角度来看，1996-2018年，发达国家和发展中国家转基因作物种植面积基本保持逐年增加的态势，发展中国家变化幅度稍大。1996-2011年，发展中国家种植面积逐年增长且一直小于发达国家，但差距在逐年缩小，到2011年种植面积赶上发达国家，2012年种植面积超过发达国家并保持平稳增长态势[2]，具体变化情况见图1。

2.复合性状转基因作物呈现增加趋势。首先，复合性状转基因作物成本低，农户普遍选择种植，使该类作物的种植面积增加。2018年复合性状转基因作物种植面积占总种植面积的42%。其次，一些国家加强了复合性状转基因作物的研制，以满足国民需求[15]。

3.转基因作物更加多样化。随着科技的进步，近几年的转基因作物呈现出更加多样的特性。如美国的抗疫病马铃薯，澳大利亚种植的高油酸红花，巴西的抗虫甘蔗和具有抗虫抗除草剂性状的转基因玉米[15]。

二、转基因作物产业化风险及其影响因素

（一）转基因作物产业化风险类别

在前期预测可能发生的风险对于风险管理至关重要。本文参考了张正岩的按照技术商业化发展过程划分转基因玉米技术商业化风险[1]27，从产业链角度出发识别出以下7类风险。

1.科学技术风险。其包括技术先进性风险、技术成熟度风险、技术适用性风险、技术替代性风险、配套技术可获得性风险、知识产权风险[1]30。技术先进性风险需与国际相同技术标准进行比较后评判;技术成熟度风险存在于技术研发阶段，受技术依托原理科学性的影响;技术适用性风险指不同转基因作物适用的环境不同;技术替代性风险是一种技术可能被成本更低、应用性更强的育种技术所替代的风险;配套技术可获得性风险指转基因技术研发缺少常规育种技术等配套技术支持的风险;知识产权风险是指在研究转基因技术期间可能存在的知识产权问题。

2.技术转让风险。市场主体在技术转让中可能产生信息不对称风险、交易者道德风险、中介服务风险[1]30。在技术转让时，技术研发单位会保留部分成果而不披露给种子企业，种子企业会因信息不完整而放弃购买，这就是信息不对称风险;转基因作物市场信用体系尚不健全，交易双方为维护自身利益，可能会引致交易者道德风险;农业技术中介机构资金、人才有限，专业知识和服务能力欠缺，会在推广技术时产生中介服务风险。

3.生产运营风险。包含技术吸收和转化风险、生产设备适配风险、原材料供给风险、内部协作风险[1]30。技术吸收和转化风险指企业在理解和应用新技术时所面临的能力不足风险;生产设备适配风险指缺少满足转基因种子或产品生产的设备和工艺造成的风险;原材料供给风险指无法保证原材料供应持续、质量合格的风险;内部协作风险指的是企业产品开发部门、生产部门、管理部门在协作中面临的风险。

4.市场风险。包含产品上市风险、产品竞争力风险、市场接受时长风险、市场主体接受意愿风险、市场销售风险[1]31。产品上市风险指转基因种子因不符合要求而延误上市的风险;产品竞争力风险指转基因产品因生产成本和市场价格较高而降低产品竞争力;市场接受时长风险指各类市场主体需要较长的时间认识并选择转基因作物的风险;市场主体接受意愿风险指农民、企业等社会经济主体受社会舆论影响而放弃种植或生产活动;市场销售风险指企业销售策略、路径不合理造成的销路受阻的风险。

5.投资风险。投资风险包含投资构成风险、投资数量风险、投资永续性风险[1]31。投资构成风险指对转基因作物的投资结构与实际需要不相符;投资数量风险指转基因作物产业链各环节的资金和人力资源投资不足的风险;投资永续性风险指对转基因作物投资可能无法持续进行的风险。

6.组织风险。组织风险包含决策风险、管理风险、主体诚信风险[1]31。决策风险表现为企业决策者在选择目标技术时出现失误或无法将引进的技术转化为生产活动;管理风险指企业组织管理不合理引起的部门间沟通合作受阻和人员流失的问题;主体诚信风险指技术研发单位或个人隐藏、窃取研究成果或将技术转移给多个单位所引起的风险。

7.外部环境风险。外部环境风险是客观存在的，包含经济风险、政策风险、社会文化风险[1]31。经济风险指企业因经济结构、物价和汇率变动等损失资金的风险;政策风险指国家转基因作物审批、认定等法律法规上的模糊性及政府政策导向带来的风险;社会文化风险指社会文化价值观念影响各主体对转基因作物的态度。

（二）转基因作物产业化风险影响因素

因果分析法是分析事物风险影响因素的一种有效方法，即通常所说的鱼骨图。因果分析法将产生风险的原因和风险所导致的结果之间的关系用图形加以表示，如此就产生了因果分析图，即鱼骨图，这样可以更为直观地识别和分析各类风险影响因素。按照因果分析的“执果索因、先主后次、层层深入”原理，可以得出影响产业化风险的具体因素，然后将各风险影响因素用鱼骨图加以联结[1]34（如图2所示）。前文中的转基因作物产业化技术风险包括技术成熟度、技术适用性、配套技术可获得性等6个风险。其中，技术成熟度影响因素有原理依据、制度政策等;技术适用性影响因素有转基因作物對各类环境的适应性;配套技术可获得性影响因素包括常规育种技术、田间管理技术等[1]35。

三、主要种植转基因作物国家产业化风险管理比较

各国在推动转基因作物发展的实践中积累了可供参考的经验，其风险管理各有特色。美国、欧盟、日本、巴西、印度等国家在转基因作物产业化风险管理中针对立法监管、制度建设、公众参与等方面采取了相应措施，具体内容及特点如表3所示。

（一）美国风险管理

美国最先开始采取措施监管转基因作物，积累了相对完备的风险管理经验。（1）立法监管。有统一立法，对于转基因作物管理的有关规定在《生物技术管理协调大纲》中有所说明。部门职责明确，食品药品监督管理局负责监管安全问题;动植物卫生检疫局负责监管转基因作物的实验研发和环境释放及作物商品化前的撤销管制;环境保护局监管作物农药量。（2）制度建设。简化审批手续，实行灵活标识。食品药品监督管理局为简化作物行政审批手续，不再对上市前已认定为安全的作物进行风险评估。管理局还依据《国家生物工程食品披露标准》，要求当转基因作物所含要素或安全性与相同种类的传统产品不再实质等同时，需要强制标识。（3）公众参与监管。注重公开透明，征求民意。主要通过3种方式鼓励公众参与：一是各联邦机构要将有关转基因的法律规定进行公告，征求公众意见;二是有关部门定期组织开展公开性质的转基因技术安全及风险管理交流研讨会;三是通过听证会收集公众意见建议[17]。

（二）欧盟风险管理

欧盟的转基因作物产业化风险管理措施体现了较强的风险防范原则，充分发挥了政府和社会公众等各类主体的作用。（1）立法监管。欧盟建立了独立的转基因作物法律，包括横向立法和纵向立法。横向立法为转基因作物产业化各环节提供保障;纵向立法使所有转基因作物的生产有了法律依据。建立自上而下的管理机构，欧盟委员会（EC）和欧洲食品安全局（EFSA）是统一管理机构，EC负责制定法律法规，EFSA负责安全评估。欧盟各成员国安全管理机构在欧盟法律法规要求下按照本国实际开展风险管理。（2）制度建设。欧盟建立了严苛的全过程可追溯管理体系，授权转基因作物须通过申报、环境测评、EFSA评估、EC评议和公众评价五步程序。（3）公众参与监管。各成员国均制定了转基因产品进入市场的有关规定，保护公众知情权和参与权，为公众提供发表观点和意见的机会[17]。

（三）日本风险管理

日本在推动转基因作物产业化的过程中也伴随着不断的社会争论，因此采取了以安全优先为原则的风险管理措施。（1）立法监管。制定了相对完备的法律规定。主责部门为厚生劳动省和食品安全委员会。前者负责制定转基因作物安全审核规定，后者负责安全性测评并将结果报送厚生劳动省。测评参考了实质等同性原则，规定转基因作物需和同种类的普通作物进行对比，如没有可比性则无法生产上市。（2）制度建设。注重转基因作物安全认证环节，作物获得安全认证证书后方可销售或进口，同时还需做出转基因标识[18]。

（四）巴西和印度风险管理

转基因作物产业化风险管理受到巴西和印度主管部门的重视。巴西有两个主管转基因作物的部门，其中国家生物安全理事会负责建立相应法律法规并负责评估转基因作物的安全性;国家生物安全技术委员会负责完善评估准则，开展技术支援活动[17]。印度推广转基因作物起步较早且积累了一定经验，主管部门间形成了相互促进又相互制约的关系。科学技术部积极推进转基因作物研究和产业化发展，环境森林部则遵循“安全至上”原则，采取谨慎严格的安全监管措施[18]。

四、中国转基因作物产业化风险管理建议

在分析了转基因作物产业化风险和美国、日本等国家风险管理经验后，本文从国家立法、行政监管、风险分类管理和公众参与四个方面，为中国的风险管理提出一些建议。

（一）建立规范的法律，促进沟通协作

1.构建规范的转基因领域法律体系。一是参考国际标准，进一步制定和完善促进转基因作物产业化发展的法律规定，提供法律政策指导和支持。二是组建作物产业化管理法规小组，由该领域专家提出法律指导意见并进行修订和完善。

2.加强部门分工协作。农业农村部继续统筹转基因管理，发改委、科技部等11个部委会同开展各项工作。农业农村部首先应明确自身职能和内部分工，负责制定和完善转基因作物及产业化管理政策;其次应保证与其他部委的分工协作，做好沟通和衔接[17]。

（二）提高行政管理效率，建立全过程追溯管理体系

1.优化行政审批流程。简化转基因作物产业化审批流程，可先审批饲料、加工类作物，再审批粮食类作物，提高审批进度。以转基因种子获得上市许可为例，先前需要分别经过生产和经营审核后才能获得许可证，现在只需通过生产经营审核，一次性获得生产经营许可证。

2.建立中央和地方联动检测体系。一是建立并完善中央和地方检测机构和检测能力。二是确保资金投入，参考国际标准制定和提高国内转基因作物检测标准和技术水平。三是实行上市前严检和上市后抽检。国家检测机构负责上市前检测，地方检测机构负责上市后抽样检测，两者均需将检测结果向社会公开。

3.完善标识制度。一是参考国际有关转基因作物法律标准，具体规定作物标识颜色、字号、位置等。二是制定转基因标识阈值。三是增强对有关人员的法律知识培训，纠正非规范标识行为并采取一定的惩罚措施。

4.实现全产业链可追溯管理。一是将转基因作物产业链各主体纳入社会信用跟踪评价体系，推动各主体加入可追溯管理系统，规范参与产业链各环节活动。二是追溯管理内容应及时向社会公开，提高管理透明度[17]。

（三）实行风险分类管理，提高管理效果

为了提高管理效果，应采取更有针对性的风险分类管理措施。例如为避免技术风险，应在转基因作物研发过程中多借鉴国外技术和法律经验;对于交易风险，应提高农业技术中介机构服务效率和能力，加强信息披露，健全社会信用评价体系;对于生产风险，企业应畅通技术引进、原材料供应、生产等各个环节，通过网络媒体、农村合作社等渠道宣传转基因作物知识;对于市场风险，企业应注重转基因产品质量合法合规，同时拓宽销售渠道，建立和提升品牌信用和知名度;对于管理风险和环境风险，企业应针对性开展内部管理人员培训，具体内容可包括部门协同合作与人员管理、国内外有关法律政策、风险规避管理等。

（四）加强转基因知识科普及培训，鼓励公众参与风险管理

政府应加强对转基因知识和政策的科普，提高公众对转基因领域的认知[19]。一是培养和提高科普团队的专业化水平，给予一定资金支持普及转基因相关知识。二是综合利用传统媒介和新媒体平台普及转基因知识，针对农民开展转基因作物种植专业化培训，减少或消除公众对转基因领域的理解偏差。三是搭建公众参与平台，如举办展览、讲座、听证会、印发刊物等，鼓励公众表达意见观点。

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