突发公共事件下的粮食流通体系优化

钱煜昊 罗乐添 王金秋

摘 要：近年来突发公共事件频发，粮食的应急保供问题成为全社会关注的焦点。基于国家粮食和物资储备局的一手资料与调查数据，分析了我国粮食流通体系的现状和在应急保供能力方面存在的关键问题。研究发现：我国的粮食流通系统在总体上能满足应对突发公共事件的需求，但也存在三个方面的缺陷。一是政府粮食储备体系存在储备品种和加工转化能力结构性失衡的问题;二是社会粮食储备体系还不够完善;三是粮食物流体系存在硬件设施跨地区衔接度低和管理制度缺乏顶层设计的不足。为提高粮食流通体系应对突发公共事件的能力，应从优化粮食储备结构、推进市场化改革、科学指导农户和城镇居民储粮、提高粮食物流设施跨区域衔接度和完善粮食物流顶层设计等五个方面对其进行优化。

关键词：突发公共事件;应急保供;粮食流通体系

引 言

进入21世纪以来，全国性突发公共事件频发，我国先后经历了“非典”疫情、南方雪灾、汶川地震、玉树地震和舟曲泥石流等诸多特大突发公共事件， 东南沿海地区的洪涝和飓风等灾害事件更是频发。这些突发公共事件不仅造成人民的生命财产损失，也引起社会运行的失序[1]。2020年1月中下旬开始席卷全国的新冠肺炎疫情，再次让突发公共事件成为政府和民众关注的热点议题。疫情期间，受恐慌情绪和不实消息影响粮食领域也一度出现了运行失序的苗头。加之国际上部分国家因新冠疫情、干旱和虫灾等因素限制粮食出口量，引发国内部分消费者担忧，导致发生抢购和囤积粮食现象，并出现“中国将出现粮食危机”这样耸人听闻的言论，粮食的应急供应一时成为仅次于口罩供应的社会焦点，我国落实粮食安全国家战略面临重大考验。

粮食安全概念最早于1974年由联合国粮农组织（FAO）提出，最初被界定为“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。”但其内涵随着国际粮农组织认识的发展而不断调整，并于2012年被最新界定为“所有人在任何时候都拥有获得充足、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好所需的物质和经济条件”[2]。由上述表述可以看出，不管粮食安全的概念随着时间推移如何变化，“任何人在任何时候获得足够食物”的核心概念并没有改变。而有学者基于个人营养和粮食可获得性视角对我国当前的口粮安全保障程度进行了测算，结果显示，我国目前口粮安全保障率已达158.57%～168.02%[3]。由此可见，现阶段我国粮食安全的主要矛盾，已经从正常时期的粮食供给转移至非常时期的粮食应急保供。当发生突发公共事件时，粮食流通体系能否及时满足民众和市场的需求，将是考验我国能否实现粮食安全的最主要指标之一。

在此次新冠疫情期间，国家粮食和物资储备局在2020年1月30日紧急成立粮油保供工作小组，承诺将粮油市场保供稳价作为最重要、最紧迫的政治任务，确保不脫销、不断档 国家粮食和物资储备局官网（www.lswz.gov.cn）。。经过各级政府的努力，我们可喜地发现疫情期间全国范围内基本未出现粮油产品断供现象。但同时我们也应该看到，我国的粮食流通体系在高压下暴露出了部分粮油产品结构性短缺和紧急供应效率不足等问题，亟待进一步优化和完善，以应对未来可能发生的突发公共事件。

一、文献回顾与研究思路

突发公共事件往往既具有社会破坏性又具有复杂性，在引发民众抢购粮食的同时，也会冲击受灾地区的粮食系统，使得突发事件下储备粮紧急调运举步维艰[4]。由于我国历史上一直自然灾害频发，因此党中央在新中国成立以来便一直未停止对粮食应急调拨问题的探索。习近平总书记在2013年12月召开的中央农村工作会议上再次强调“要管好用好储备粮，这是保百姓饭碗的粮食，不能平时老说库盈囤满，真到急用却拿不出来。”[5]足见党中央对该问题的重视。

学界关于粮食流通应急体系的研究起步较晚，系统性的研究至今仍不多见。学者们对粮食流通应急体系的研究始于20世纪80年代，早期大多为国外学者，且大部分学者关注的重点局限于储备粮的应急调运和管理问题[6-9]。直至21世纪初，关于该方向的研究总体上依然匮乏，对于实践的指导意义也比较有限[10]。但在印度洋海啸发生后，粮食流通应急体系建设的研究热度陡然升温，学者们逐渐认为粮食流通应急体系建设中存在的最大缺陷是缺乏系统性[11]。自此，学者们开始着眼于研究粮食流通应急体系的构建，我国加入该领域研究的学者逐渐增多。他们分别从系统论、量化分析、系统动力学模型和关键风险点识别等角度，研究了我国的粮食流通应急体系，并提出了相关完善策略[12-16]。此外，还有一些学者在探讨我国的粮食安全和粮食流通体制改革问题时，都或多或少地提到了优化粮食应急供应体系的措施[17-19]。

上述研究从不同角度探索了优化我国粮食流通应急体系的方法，也从多个层面启发了本文的写作思路。笔者认为，现阶段关于该议题的研究还存在两个较大的缺陷：首先是对粮食流通应急体系的研究深度不够。这并不是说我国学者的研究水平不足，而是我国有关粮食流通的调研和数据收集工作通常由政府内部组织，外界很难获得关于粮食流通的一手资料和数据。因此在缺乏粮食部门实际工作经验的情况下，学者们难以了解我国的粮食流通应急体系运行现状，只能做一些局部研究，提一些泛泛的政策建议。其次是现有研究未能从粮食流通体系本身去评价我国的粮食储备应急能力。在现有文献中，多数学者仅着眼于粮食流通应急体系自身的建设，没有将粮食流通应急体系融入到粮食流通体系整体的大环境中。粮食流通应急体系并不能独立于粮食流通体系存在，前者是后者的子系统，后者是前者的依托，因此要评价我国的粮食流通应急体系是否可靠，最应该做的是从我国粮食流通体系本身去评价其应急保障能力。为完善上述研究缺陷，本文一方面利用笔者团队主要成员在国家粮食和物资储备局工作的优势，基于一些非涉密的一手调研资料和数据，更深入地分析目前我国粮食流通应急体系的运行情况;另一方面，以大粮食流通体系的思想为基础，从粮食流通体系包含的政府粮食储备体系、社会粮食储备体系和粮食物流体系三个方面，剖析目前我国粮食物流体系的现状和应对突发公共事件的能力，并提出在应对突发公共事件视角下优化粮食流通体系的对策建议。

二、我国政府粮食储备体系的现状及应对突发公共事件的能力

政府粮食储备体系在我国的建设历史最早可以追溯到先秦时期。根据张弓《唐朝仓廪制度初探》记载，我国在唐朝之前就已经形成了由太仓、正仓、转运仓、军仓、常平仓和义仓等各类仓库组成的粮食储备体系[20]。此后，随着经济的发展，又出现了负责军粮供应的军仓、负责调节市场的常平仓与民间自发建设的主要用于赈灾的社仓、义仓等。古代封建王朝的粮食仓储体系是我国现行政府粮食储备体系的雏形，也体现了从古至今国家管理层对政府粮食储备体系建设的重视。

（一）我國政府粮食储备体系的现状

自新中国成立以来，党中央就一直在不断探索如何建立完善的政府粮食储备体系。我国现行的储粮体系形成于1990年，国务院在当年决定建立国家专项粮食储备制度，同时要求各省级政府建立地方粮食储备，并按照“以销定储、口粮为主、央地协同、动态调整”的原则确定政府粮食储备规模总量。政府粮食储备由中央储备和地方储备两部分组成，二者规模大致相当，但其对应的管理部门和功能则不尽相同。首先，从各管理职能部门职责看，国家粮食和物资储备局负责中央储备粮行政管理，指导各地粮食行政管理部门管理地方粮食储备。地方各级政府则根据实际制定地方储备粮管理制度，并在地方储备粮管理体制、运行机制、库存管理、购销轮换等方面做了有益的探索和尝试。其次，从储备粮功能看，中央储备是中央政府用于调节全国粮食供求总量、稳定粮食市场、应对重大自然灾害或其他突发事件等情况的粮食，是全国或较大范围内应大灾、守底线、稳预期的“压舱石”。地方储备则是地方政府用于调节区域粮食市场和应对区域性粮食应急状况的粮食，是区域内保供应、稳市场、保安全的“第一道防线”。

（二）我国政府粮食储备体系应对突发公共事件的能力

政府的粮食储备能否满足突发公共事件发生时的应急需要，可以从粮食的储备总量、储备设施、储备结构和应急转化能力四个方面是否能满足社会需求来判断。

1.我国粮食储备总量充足。联合国粮农组织提出库存消费比不应小于18%的粮食安全警戒线，这是按照各品种粮食生产年度综合测算的全社会最低库存量[21]。习近平总书记曾指出：国家粮食储备适当多储一点、多花一点钱，安全系数高一点是必要的，但也要讲性价比、讲效率效益[5]。在该指导思想指示下，目前我国政府储备占消费总量比已超过25%，储备总量充足。如我国最主要的两个粮食品种小麦和稻谷，不仅储备量充足，2020年的收储还面临仓容缺口的情况。就小麦而言，近年来小麦持续产大于需，收得多、销得少，政策性库存持续攀升。2020年1月末最低收购价小麦库存达同期历史最高水平，比2016年去库存政策开始实施时还多，仓容逐年趋紧，收储矛盾突出。据国家粮食和物资储备局初步预估，执行小麦最低收购价政策的6个主产省，除湖北外，河北、江苏、安徽、山东及河南均存在较大仓容缺口。虽然2020年小麦生长期出现了较为严重的条锈病，但因普通品种小麦种植面积进一步扩大，政策性收购量或将持续增加，收储仓容压力反而可能进一步加大。2019年全国销售最低收购价稻谷超过了全年收购量，这是自2013年以来首次实现当年消化量超过收购量。即便如此，最低收购价稻谷库存总量依然庞大。我国目前主要依靠大幅降低储存时间较长的稻谷销售底价和向加工出口与燃料乙醇生产企业出售这两大措施来降低库存量。但由于加工大米出口、生产燃料乙醇的市场空间总体有限，进一步扩大这部分消化量的可能性已经不大;大幅降低销售底价短期内能够促进企业竞买，最终的消费量也并不会因此持续扩大，因此稻谷库存在较长的时期内依然会处于峰值状态。

2.我国粮食储备硬件设施条件较好。新中国成立初期，我国的粮库仓容只有551.25万吨，且大部分粮仓由祠堂庙宇改造而成，即便是在粮食和物资极度匮乏的年代，粮库仓容也远远不能满足需求。因此为了满足库容和仓储技术更新的需要，党中央分别于1950-1952年、1953-1959年、1969-1977年、1983-1987年、1991-1995年与1998-2005年间先后6次对粮仓进行了大扩建和大修整，如今我国的粮食储备硬件设施无论在仓容还是技术上都已基本满足社会经济发展需要。

3.我国粮食储备结构持续优化。由于我国粮食收储制度存在历史遗留问题，地方和中央储备之间协同运作机制尚未完全建立，粮食的储备结构不合理等问题在前几年已成为我国粮食储备体系面临的主要矛盾[22]。一方面，有些省份储备的品种与当地消费习惯不匹配，当发生突发公共事件时，粮食消费过度依赖于主产区的粮食调运;而另一方面，一些省份则过量储存粮食，严重增加了政府的财政负担。以主要储存在东北三省和内蒙古的玉米为例（见图1），由于在2016年之前一直对玉米实行临时收储制度，玉米“高价格、高产量、高库存”的“三高”问题自2008年初步显现，其后一直困扰着粮食部门。在问题最严重的2015年，我国的玉米生产者价格以美元计价接近美国的3倍，玉米库存量也超过了当年全国总产量22 479.5万吨的40% 数据来源：FAO官方网站（http：//www.fao.org/）。 。但自2016年来国家推进粮食收储制度改革后，将玉米临时收储制度调整为“市场化收购+补贴”新机制，玉米价格由市场形成，价格开始显著降低。与此同时，在最低收购价政策的支持下，稻谷和小麦价格仍高于市场，导致三大主粮品种的比价关系倒转。从供给侧看，普通品种稻谷种植收益依然较高，销售渠道有保障，会继续刺激国内生产。如以黑龙江为例，目前当地玉米价格在每公斤1.6元左右，而粳稻在每公斤12.6元左右，从而会引导优质稻米产量增加而玉米进一步去库存。受比价关系影响，2015年以来我国的稻谷逐渐显露出产大于需的端倪。该现象一方面需要引起重视，不能让稻谷库存重蹈玉米的覆辙;另一方面，也恰恰说明了我国现阶段的粮食储备结构较2016年以前更趋合理。

图1 2008-2016年间中国玉米的产量、库存量、生产者价格变化情况 资料来源：玉米产量与生产者价格数据来自FAO官方网站（http：//www.fao.org/）;玉米库存量数据来自USDA官方网站（http：www.usda.gov）。

4.我国粮食储备应急转化能力有待加强。由于政府储备的粮食绝大多数为原粮，当突发公共事件发生时，政府需要第一时间将原粮快速制成成品粮供应灾区，因此粮食储备的应急转化能力至关重要。我国的粮油应急加工企业在这次疫情应对的大考中总体表现良好。据国家粮食和物资储备局统计，截至2020年3月底，5 388家全国粮食应急加工企业已开工4 642家。国家的配套保障也较为及时，审核报送2 315家粮油重点保障企业，申请贷款资金总额1 273. 61 亿元，并积极协调农发行粮棉油部对重点保障企业加大信贷支持力度，截至3月下旬已向156 家企业发放贷款85亿元。但这其中依然存在应急加工品种不合理的问题。如根据2018年度的统计数據，截至2018年底，我国共有成品粮加工企业14 614家，其中，粮油应急加工企业4 154家 2019年的粮食加工企业数据尚未全面统计完成，此处4 154家应急加工企业为2018年末数据，上文5 388家为2020年初数据。，具体情况见表1。

由表1可知，虽然我国的粮油应急加工企业总数较多，但也与政府粮食储备一样存在品种间的结构性问题。如小麦的应急加工企业数量占到了小麦成品粮加工企业总数的41.62%，但作为同样重要的大米和植物油，两者的应急加工企业相对于成品粮加工企业的占比则仅分别为26.23%和26.08%。虽然大米的应急加工企业绝对数量大于小麦，但就全国层面来讲，以大米为主食的人口远多于以面食为主的人口，当发生突发性公共事件时，以大米为口粮的地区可能会出现大米的暂时性短缺。

综上所述，目前我国现行的政府粮食储备体系基本能在平常时期有效保障全国的粮食安全。但由于在粮食储备和粮食应急加工方面依然存在一些结构性问题，因此在发生突发性公共事件时部分地区可能会面临成品粮短缺的压力，这对我国的粮食物流体系是个考验。

三、我国社会粮食储备体系的现状及应对突发公共事件的能力

社会粮食储备是指所有权或使用权不属于中央或地方政府的粮食储备，权益主体为涉粮企业、农户和城镇居民，具体分为企业商品粮储备、农户粮食储备和城镇居民粮食储备三类。随着粮食收储制度改革的深入推进，政府事权粮食库存将逐步趋于合理，市场在粮食资源配置中将发挥决定性作用。根据国家粮食和物资储备局粮食储备司的统计，截至2017年12月末，我国社会储粮总量约3亿吨，相当于全国居民6个月的粮食消费量。这其中，绝大部分为企业商品库存和农户储粮，城镇居民存粮不足1 000万吨。区分品种来看，稻谷和玉米的社会储粮数量都超过了1亿吨，小麦约5 000万吨，大豆和其他杂粮的社会储存则较少。

（一）我国社会粮食储备体系的现状

1.我国企业商品粮储备规模相对稳定，但应急保供能力有所下滑。企业商品粮库存是企业为满足经营和加工需要而储存的、拥有所有权和使用权的粮食库存。根据国家粮食和物资储备局粮食储备司在2005-2017年间的统计数据，其库存水平一般在0.5～1.0亿吨之间波动。受粮食生产、收储政策、产业发展等因素影响，近年来我国的企业商品粮库存呈现出占粮食总库存比重逐年下降、与国际市场食品价格关联度逐步提高和波动幅度逐渐增大的三大特点。就目前来看，企业商品粮库存虽然总量较大，但政府如不加以正向引导，其应对突发公共事件的能力正逐步减弱。

2.我国农户粮食储备总量规模较大，但出现地区性结构失衡。国家粮食和物资储备局2017年底的调查数据显示，农户储存的稻谷、玉米、小麦和其他杂粮比例大致为4∶3∶2∶1，稻谷是农户储存量最大的品种，农户对稻谷和小麦的储存量约可满足自身4～5个月的口粮消费。在研究调查数据后，笔者发现现阶段农户的存粮行为在地区分布、收入相关性和变化趋势等方面存在以下三个主要特点：（1）粮食主销区的农户粮食储备不足，显著低于粮食主产区和产销平衡区;（2）农户的人均收入水平与人均粮食储备呈反比;（3）农户的粮食储备意愿在逐年减弱，人均粮食储备呈下降趋势，尤其是在地区性结构失衡方面表现尤为突出，粮食主销区的农户人均储备量仅为主产区的一半左右。

3.我国城镇居民粮食储备品种结构合理，但储备总量过小。根据调查数据，城镇居民的粮食储备总量在2012-2017年间总体较为稳定，年度波动幅度在10%以内，但其总量很小。截至2017年末，全国城镇居民粮食总量不足1 000万吨，其中近六成的粮食储存品种为大米（稻谷），可见大米是城镇居民储存的主要粮食品种。按2017年度全国粮食供需平衡调查结果测算，2017年末城镇居民粮食储备总量尚不能满足城镇居民1个月的口粮消费，粮食主销区的城镇居民存粮总量甚至仅相当于13天的口粮消费量。虽然储备总量小，但城镇居民的粮食储备结构却相对于政府要明显合理得多。根据2017年末国家粮食和物资储备局的调查数据，新疆、河南、山东、河北等传统面食消费区的城镇居民小麦储备量居全国前4位，江苏、广东、浙江、湖北、河南等传统大米消费区的城镇居民稻谷储备量居全国前5位，见表2。

（二）我国社会粮食储备体系应对突发公共事件的能力

我国的社会粮食储备虽然在总量上要远小于政府粮食储备，但其具有政府储备所不具备的两大优点。首先，社会粮食储备相较于政府储备响应更为迅速。不管是企业商品粮储备、农户粮食储备还是城镇居民粮食储备，在易获得性上都相较于政府粮食储备有先天优势。尤其是农户和城镇居民的粮食储备，其中绝大部分都是储存在家的成品粮，可在发生突发公共事件的第一时间起到有效应急作用。其次，社会粮食储备相较于政府储备结构更为合理。尤其是由表2反应的城镇居民粮食储备，由于是自备粮，因此在发生突发公共事件时能形成有效储备。

但同时也要看到，我国的社会粮食储备体系还存在几个关键性问题：（1）社会粮食储备总量不足。由于当前国际和国内市场的粮食供求总体较为宽松，从而导致了各类社会储粮主体的粮食储备意愿都不强，社会储粮总量占区域消费量的比例过低，特别是浙江、福建、广东的粮食主销区尤为突出。（2）企业商品粮食库存比重偏低。随着粮食去库存的推进，国家政策性粮食库存将逐步减少，企业商品库存将成为市场主要供应主体。但企业商品粮食库存目前仅占企业消费量的10%～18%，加工企业存粮意愿不高，高度依赖国家政策性粮食供应。（3）农户粮食储备总量逐年降低的趋势难以逆转。农户的粮食储备自古以来都是我国粮食储备体系中的主要组成部分，往往在赈灾时能起到中流砥柱的作用。但随着经济社会发展和消费方式升级，农户越来越倾向于卖原粮、买成品粮，存粮数量连年降低，且目前来看很难逆转这种势头。（4）北上广深等超大城市的成品粮油食品节点性供应成为重要难点。稳定大城市粮食供应是抗击疫情、稳定社会秩序的重要内容。由于农业生产区域化，粮油生产和消费空间严重不均衡，尽管原粮储备库存巨大，但北上广深等超大城市销区成品粮油库存有限，消费量大，如果叠加物流管制，客观上就增加了供应难度。（5）未能有效重视终端社区网络，三四线城市及乡村居民物流配送“最后一公里”问题突出。相比大城市的交通设施、人口集中度，小城市和乡村的物流配送仍然存在明显短板，运距远、配送网络不健全、社区管理落后等因素导致在疫情期间容易成为粮油供应的薄弱区域。储备不等于供给，从粮库到加工车间到家庭餐桌还有很长的路要走，应急情况下“最后一公里”往往至关重要，甚至会引发社会矛盾。

综上所述，在发生突发性公共事件时，我国的社会粮食储备体系能对政府粮食储备体系起到重要的补充作用，在短时间内甚至比政府粮食储备体系的作用更大。但我国的社会粮食储备体系目前还不够完善，亟待政府出台相关政策进行正确引导。

四、我国粮食物流体系的现状及应对突发公共事件的能力

在我国古代，粮食物流体系的建立要稍晚于粮食储备体系，且主要依靠水路运输。在现代铁路系统和公路系统全面建成之前，大运河系统与其连接的五大水系一直是我国粮食物流体系的最主要载体，时至今日，其依然发挥着重要作用，也为我国建立现代粮食物流体系打下了良好的基础。

（一）我国粮食物流体系的现状

自20世纪60年代至今，我国的粮食物流体系建设一是主要由包粮运输向散粮运输转变，二是粮食物流通道搭建。有两个主攻方向：（1）由于粮食的包粮运输模式具有成本高、效率低、损耗严重和对粮食品质影响大等缺点，因此粮食运输的散粮化发展是大势所趋。在改革开放前，我国就已经在东北率先进行了粮食散粮化运输的试点，并取得了较好效果。改革开放后，1978年9月商业部召开了“全国粮食散装运输会议”，总结前期试点成果并参照国外先进经验，正式要求各地加快实现粮食运输的“四散”化，即散装、散运、散卸和散存。截至目前，我国通过启动“机械化骨干粮库项目”和“利用世界银行贷款改善中国粮食流通项目”建设，以及落实国家发展和改革委员会2008年制定的《粮食现代物流发展规划》，已在全国初步建成主要散粮物流通道、物流节点和物流网络，基本具备主要跨省粮食物流通道的散储、散运、散装、散卸和流通环节的供应链管理能力。（2）在糧食物流通道搭建方面，我国已初步形成了水路运输、铁路运输、公路运输、“铁水联运”和“公水联运”等相结合的粮食内贸运输模式，并形成了包括东北通道、黄淮海通道、长江中下游通道、华东华南沿海通道、西南通道和京津冀通道在内的六大粮食物流通道。其中，东北通道的运输形式最为多样，几乎涵盖了所有上述运输模式，黄淮海通道、西南通道和京津冀通道主要以铁路和公路运输为主，长江中下游通道和华南沿海通道则主要以水路运输、“铁水联运”和“公水联运”等形式为主。这六条通道在地理位置上分布合理，运力也有充足的保障，在国家宏观层面基本解决了粮食的全国性调运问题。

（二）我国粮食物流体系应对突发公共事件的能力

自改革开放以来，我国在粮食物流体系建设方面取得了巨大成就。尤其是在粮食的运力发展方面，我国目前的国内粮食物流总量已经超过了3亿吨。仅我国六大粮食物流通道的粮食流通量就达到了1.68亿吨，占2017年我国的粮食总产量3.14亿吨的54.2%，粮食流通的运力充足，在正常情况下足以保障我国的粮食跨地区调运需求。如以代表性的东北通道为例。东北通道近年来实现了4个方面的跨越式发展，一是适应了集装箱快速发展的趋势，战略装车点集装箱场站改造建设、铁路专用线改造升级、散粮火车装卸、计量、牵引设施装备补充，实现整列装车的比例增加;二是加快了大型粮食物流园区、加工企业散粮火车卸粮坑及散粮中转库、散粮集装箱场站及接卸设施、铁路棚车+集装袋接卸设施的建设;三是形成了实体的产销对接平台以及粮达网、东北粮网等信息平台企业，粮食货源与物流资源供需初步匹配，信息化资源整合能力得到提高;四是发挥铁路、水运等骨干运输通道优势，“枢纽+通道”的基础设施网络正在形成。

此外，粮食进出口通道也不断取得新突破。“十三五”以来，粮食物流进出口通道进一步拓宽，与国内六大横向粮食物流通道衔接能力逐步提高，统筹利用两个市场、两种资源成效显著，进出口量稳中有升。我国加快了沿海港口粮食物流设施建设，集聚、吸引和延伸粮食产业链企业，将进口粮食物流不断嵌入粮食产业链，与产业集聚区结合发展，打造沿海粮食进口大通道。大力推进粮食进口来源多元化，利用中欧班列并注重跨境物流基础设施建设，以大型粮食企业为载体，拓宽东北、西北、西南粮食陆路进口大通道，粮食进出口渠道逐渐向“一带一路”沿线的中亚、西亚、俄罗斯、乌克兰等世界小麦、玉米和大豆主产地，东盟、南亚诸国等世界主要大米出口区倾斜。东北方向上，在俄罗斯受西方经济制裁、中美贸易战和国际油价下跌等复杂多变的国际形势下，中俄粮食产业合作迎来重大历史机遇，以多元企业为载体，构建粮食跨境全产业链战略联盟，全面推进中俄粮食走廊建设。沿海方向上，我国依托环渤海、东南沿海等港口物流设施提升和临港产业集聚发展，进一步夯实进口通道基础，加快建设粮食物流重点线路，发展铁水联运、江海联运、集装箱运输等多式联运物流。我国已逐步形成港口粮食物流与精深加工双轮驱动的“大粮油”产业链，形成逐步向内陆地区延伸布局的进口粮食江海铁联运中转聚集区，与长江中下游通道和东北通道等加强衔接和转化，粮食进口量进一步增长。

但同时不得不看到，我国的粮食物流体系依然存在两大问题。一是在硬件设施方面，我国的粮食物流设施存在关键节点设施落后和跨物流通道衔接度低的问题。部分关键节点、粮食物流园区散粮接发设施落后、接发能力不足，且多数内河粮食泊位专业化水平低、作业条件差，使得粮食的运输效率大大降低。另外，在粮食跨通道包括跨省运输时，存在运输工具标准不匹配和公路、铁路、海运等领域的运输设备标准不统一问题，严重影响了粮食在运输过程中的衔接。如根据国家粮食和物资储备局2014年的调查发现：当粮食在省内运输时，粮食的散装化（包括集装箱运输，下同）率超过了90%，几乎与发达国家持平;而当粮食运输需要跨省时，则散装化率降至不足40%，下降幅度超过了50%，粮食的运输效率明显下降（见图1）。同时，我国粮食储备的跨省调运需求巨大，如不解决好跨省调运时的衔接问题，将极大地降低粮食调运的时效性。二是在制度设计和运行管理方面，我国的粮食物流体系缺乏顶层设计，运行管理的集约化、规模化、网络化程度也较低。在缺乏顶层设计和统一管理的情况下，由于我国粮食物流资源分属不同的行政区域，使得其存在物流运营管理各自为政的现象，从而不能最大程度发挥粮食物流硬件设施的功效。由此可见，虽然在平常时期，我国现阶段的粮食流通体系能基本满足粮食安全需求，但上述两大问题使我国跨区域调度粮食的效率明显降低，尤其是当发生严重突发性公共事件时，很可能暴露粮食紧急跨省供应能力不足的问题。

五、结论与对策建议

（一）研究结论

本文在回顾我国现有粮食流通应急体系建设研究的基础上，结合一手资料和调研数据，从粮食流通体系包含的政府粮食储备体系、社会粮食储备体系和粮食物流体系三个方面深入分析了我国粮食物流体系的现状和在应急保供方面存在的关键问题。研究发现：我国的粮食流通系统在总体上能满足应对突发性公共事件的需求，但也存在一些有待于优化和完善的关键问题。

1.在政府粮食储备体系建设方面，政府在粮食储备品种和加工转化能力方面存在结构性缺陷，导致在发生突发性公共事件时部分地区可能会面临成品粮短缺的压力。

2.在社会粮食储备体系建设方面，虽然我国的社会粮食储备体系目前运行尚可，但其发展出现了明显的走下坡路趋势，亟待政府出台相关政策进行引导。

3.在粮食物流体系建设方面，存在粮食物流设施跨地区衔接度低和物流管理制度缺乏顶层设计两大问题，使我国的粮食物流资源无法得到充分利用。如要在未来应对突发公共事件时做到万无一失，还需要对粮食流通体系进一步优化。

（二）对策建议

1.优化中央和地方的粮食储备结构。在确定地方储备的数量和品种时，应遵循既要覆盖大中城市，又要覆盖敏感地区、市场易波动地区、灾害频发地区、民族地区以及库存薄弱和缺粮地区的原则，这样才能充分发挥区域应急保供的“第一道防线”作用。在地方储备合理布局的基础上，应加快研究优化中央储备区域布局和品种结构的方法。一方面，可根据各地区的粮食消费习惯在各地区存放部分补充储备粮;另一方面，应将中央储备的主体布局在粮食主产区。该布局形式既可以方便轮换、节约成本，也便于粮食的收购。在具体操作上，鉴于政策性粮库还需要2～3年才能将粮食消化到合理水平，政府可待库存消化到一定的合理水平后进行跨地区的仓库间存粮置换。这样既不会冲击市场，也可通过跨省轮换、品种串换等方式，逐步优化中央储备粮的地区布局和品种结构。

2.以市场化改革促进粮食储备主体多元化发展。首先，可通过粮食流通市场化改革理顺价格关系，引导粮食加工企业、饲料生产企业等入市，推动形成多元主体积极参与粮食收购储存的流通新格局。其次，可鼓励粮食经营者创新粮食收储模式，通过订单、入股等方式，打造农民和企业风险共担、收益共享、长期稳定的利益共同体，以市场化方式优化社会储粮结构布局。再次，可在稳步推进农业适度规模经营的同时，对农业合作社和种粮大户建设粮食仓储设施给予必要的支持，引导粮食生产者特别是新型农业经营主体参与粮食流通，促进粮食生产和流通的深度融合。在此基础上，应加快行业信息化建设，构建大宗粮油和物资的统一信息平台。建立现代化的市场交易体系，拓展粮油交易中心线上功能，加强粮油储备、粮油加工、供求、价格等信息的统计和监管，运用信息技术手段加强粮油库存、市场的监测预警。近期对大型粮油批发市场、大型超市和应急加工企业进行重点监测，全面掌握主要粮油品种销量和价格变化情况。加大对囤积居奇等行为的查处力度，确保质量安全，稳定粮油价格，关注舆情，稳定预期。

3.完善城镇和乡村的社会储粮体系。首先，在农户的粮食储备方面，建议在加强研究和调查的基础上，因地制宜推广应用家庭储量器具和储藏技术，改善农户储粮条件，减少产后损失，引导农民储粮备荒。其次，在城镇居民粮食储备方面，应根据城镇居民储粮空间有限的特点，在粮食主销区搞好粮食应急供应网点建设，增加加工、供应网点，确保在特殊、突发等应急情况下，城镇居民的粮食消费需求能够及时得到满足。此外，还应加快建设低温保鲜粮食仓储体系。无论是应对疫情保障粮油储存期还是满足居民健康消费需求，在重点城市和关键物流节点建立一定比例的成品设施都显得十分必要。在此基础上，建立服务北上广深等超大型劳动力流入地的前瞻粮油物资储备计划。盯住重点区域、重点人群，北京上海一般节后有大量劳工返城，粮油消费会快速增加，应尽快建立前瞻性粮油储备计划，充实大城市销区粮油储备。

4.提高粮食跨省、跨物流通道和跨运输方式的衔接度。一方面，政府应按照粮食物流“十三五”规划的精神，在“两横、六纵”八条产销跨区域调运的铁路、水运等干线通道上选点集中布局主要承载国家粮食干线调运的核心层级粮食物流枢纽，并实现向区域进行分拨等核心组织功能;另一方面，应围绕产业聚集地和市场集中地，集约归并现有的粮食物流设施，在统一运输工具和公路、铁路、海运等领域运输设备标准的基础上，提高物流辐射组织能力和辐射空间范围，建设有利于区域粮食集中和规模化运作的区域性粮食物流枢纽。

5.完善粮食物流顶层设计，加强粮食物流集约化、规模化、网络化管理。一方面，要用统一的制度框架将我国分属不同行政区域的粮食物流资源有效归结，形成合力，杜绝粮食物流运营管理各自为政的现象，从而最大程度发挥粮食物流硬件设施的功效;另一方面，在探索制度和模式创新时立足我国实际，不能照抄美国、加拿大等服务于“出口导向型”粮食物流体系的制度模式。具体来说，应做好“三个结合”：一是做好与粮食产业相结合，结合各地实际，重点发展粮食物流产业园，将粮食物流产业园发展成粮食物流的主要节点;二是做好与社会物流体系相结合，发挥举国体制和集中力量办大事的优势，协调各方资源，共同做好粮食现代物流体系建设;三是做好与市场的结合，充分调动市场主体积极性，依托市场力量发展粮食现代物流业。尤其是在与市场的结合方面，建议充分发挥流通企业和大型电商平台作用，推进批发市场、物流配送和销售终端互聯互通，实现从批发到零售的有机衔接和高效运转;开辟粮油产品运输绿色通道，建立和完善直通居民的供应链，切实推进绿色通道，优先保障城市的“菜篮子” “米袋子”“油罐子”，实现城市居民食品的稳定供应。

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