乡村振兴背景下宅基地“三权分置”的权能实现与深化路径

李怀 陈享光

摘 要：宅基地“三权分置”是新时代深化宅基地制度改革的关键，也是实现乡村振兴的重要抓手。在探究宅基地“两权分离”架构下的权能困境与乡村衰败互动关联的基础上，从理论上分析了宅基地“三权分置”的生成逻辑，进而指出“三权分置”下的“三重复合功能”定位能有效化解“两权分离”架构下权能困境，助推乡村振兴战略。在此基础上，系统总结了2015年以来试点地区宅基地“三权分置”实践探索中的权能实现，其经验表明：强化宅基地所有权的管理功能是提升乡村治理水平的内在要求;完善宅基地资格权的保障功能是保障农民生态宜居的重要制度保障;放活宅基地使用权的财产功能是实现农民生活富裕的有效途径。宅基地“三权分置”的深化路径在于“还权赋能”于三权的“增量权能”主体，从而使宅基地的“三重复合功能”得以有效发挥，最终实现乡村振兴。

关键词：乡村振兴;宅基地;“三权分置”;三重复合功能;权能实现

宅基地制度是乡村振兴制度供给的重要一环[1]。然而由于长期以来我国宅基地实行“无偿、无限期、无流转”的政策，导致宅基地供给制度滞后，在农村出现宅基地“闲置荒废”“一户多宅”“超标多占”“无序违建”以及“隐形流转”等问题[2]，使得农村缺乏与城市平等发展的权利，加大城乡差距[3]。基于此，改革宅基地制度，加强对宅基地的利用管理，以盘活农民闲置宅基地和农房，成为助推乡村振兴战略亟待解决的关键问题。

一、研究进展与述评

当前，关于农村宅基地制度改革与乡村振兴已经引起诸多学者的讨论。概括而言，当前学术界的研究主要涉及以下两个方面：一是关于农村宅基地制度改革与乡村振兴关联机制的研究。部分学者认为，过分强调农民个体地权会导致集体动员能力减弱，成为乡村振兴的主要制度障碍。基于此，应加强集体治理规范建设、整合分散地权，进而实现宅基地制度效率与乡村振兴战略[4-5]。刘振伟认为土地制度是国家重要的基础性经济制度，对乡村振兴战略的实现意义重大。为此，就宅基地制度改革而言，他提出完善宅基地使用权取得方式、用益物权权能、管理制度以及财产权制度等，进而完善宅基地管理使用制度，为乡村振兴提供制度供给[6]。总体上看，以上这些研究关注到了乡村振兴与农村宅基地制度改革的关联，然而，不足之处在于，这些学者缺乏基于宅基地“两权分离”架构的权能困境与乡村衰败互动关联的分析。二是关于乡村振兴背景下农村宅基地制度“三权分置”改革路径的研究。宋志红指出，宅基地制度是乡村振兴制度供给的重要组成部分，当前正是由于宅基地权利制度面临挑战，从而导致乡村衰败。在具体深化改革的路径选择上，提出以“扩权+转权+分权”为核心内容重构宅基地权利制度，从而为实施乡村振兴战略提供借鉴[1]。徐忠国等在分析宅基地承载社会功能的基础上，探索了宅基地“三权分置”的经济机理和法理逻辑，提出通过重构权利束能有效兼顾效率与公平[7]。靳相木等厘清了宅基地“三权分置”的逻辑起点，并探索其入法路径[8]。房建恩提出以保障农户居住权和收益权为前提，并通过物权化的方式保护社会主体的宅基地使用权[9]。因此，乡村振兴战略背景下，为了有效盘活宅基地使用权，应推进农村宅基地制度创新，从建立盘活利用的长效机制、创新宅基地盘活利用模式以及强化村庄引领等多方面推进[10]。概括而言，上述研究将宅基地“三权分置”改革纳入乡村振兴背景下加以考察，但在理论上缺乏对“三权”权能准确的功能定位，在实践上缺乏对2015年以来试点地区实践中基于“三权”功能定位的权能实现的认识。

沿着上述研究脉络，本文在探究宅基地“两权分离”架构下的权能困境与乡村衰败互动关联的基础上，从理论上分析了宅基地“三权分置”的生成逻辑，进而指出“三权分置”下的“三重复合功能”定位能有效化解宅基地“两权分离”架构下权能困境，助推乡村振兴战略。在此基础上，笔者系统考察了2015年以来试点地区宅基地“三权分置”实践中的权能实现在推动乡村振兴中的作用机理，提出了宅基地“三权分置”的深化路径，以推进乡村振興战略的实现。

二、“三权分置”的生成逻辑与功能定位

（一）“两权分离”架构下的权能困境与乡村衰败

宅基地“两权分离”的权能架构形成于计划经济时期，与集体土地所有制的形成相伴而生。集体土地所有制的确立，将土地等生产资料收归集体所有，以保障“农村支援城市”战略目标的实现。就宅基地制度而言，1963年下发的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》首次提出“宅基地使用权”概念，明确了宅基地所有权与使用权“两权分离”的权能架构。这一权能架构明确规定宅基地所有权归集体所有，而由所有权派生出的宅基地使用权则归集体经济组织成员所有[11]，从而确立了我国宅基地制度“两权分离”下“公有私用”的特征。宅基地“公有私用”在一定历史时期通过发挥所有权的政治功能和使用权的保障功能，有力地促进了工业化发展和保障农民住有所居。然而，随着经济结构的快速变迁，宅基地“两权分离”架构下产权结构的封闭性导致所有权与使用权产生诸多权能困境，使其日渐成为乡村发展的壁垒，一定程度上造成乡村出现“空心化”“边缘化”等问题，导致乡村内生性发展乏力，出现“内卷化”困境。

就宅基地所有权权能困境而言，主要是由于所有权主体模糊或虚置，从而导致其缺乏完整的处分权和收益权，使得所有权主体不能有效发挥对宅基地的管理权[12]。我国现行《土地管理法》虽规定宅基地所有权归“农民集体”所有，但乡镇、村、村民小组都可以作为所有权主体，使得“农民集体”的内涵和外延都不清晰。事实上，正是由于所有权主体的模糊导致所有权主体虚置。所有权主体虚置表现为所有权主体的法律地位缺失[13]，使得所有权主体不能有效行使对宅基地的处分权。

就宅基地使用权权能而言，其核心是在保障农民宅基地居住权的前提下，满足农民的宅基地财产权。在宅基地“两权分离”架构下，宅基地的保障功能和财产功能都由集体内宅基地使用权承担。一旦放开宅基地使用权流转，使得非集体成员也能享有宅基地产权权利，会导致集体内原使用权主体面临“失地”“失宅”等风险，丧失宅基地的保障功能。反之，如果限制宅基地使用权流转，虽能满足农民的居住保障，但却忽略了农民的宅基地财产权益。简言之，在宅基地“两权分离”架构下，保障功能与财产功能不能有效兼顾，这就成为宅基地使用权的权能困境。事实上，长期以来我国农村宅基地制度正是由于无法弥合宅基地保障功能与财产功能之间的矛盾而需要改革。

（二）“三权分置”的生成逻辑

要破解宅基地使用权流转的症结，有效兼顾宅基地财产功能与保障功能，就只能从宅基地使用权权能的拓展上入手，通过产权权能重构，使原宅基地“两权分离”架构变成所有权、资格权、使用权“三权分置”的权利格局。

为此，党中央和国务院高度关注宅基地制度改革问题。2007年《物权法》的颁布，开启了宅基地“两权分离”架构下使用权流转的初步探索[14]。2013年中共十八届三中全会的召开，开启了新一轮农村土地制度改革。就宅基地制度改革而言，提出在坚持宅基地所有权归集体所有的前提下，保障农户的宅基地占有权和使用权，从而使得我国宅基地制度朝着“三权分置”的方向演进。尤其是2014年农地“三权分置”实施之后，农村宅基地“三权分置”就成为全社会关注的焦点。紧接着，2015年“三块地”改革意见的颁布，提出扩大宅基地制度改革试点，允许15个地区先行先试，以进一步保障农民的宅基地财产权益，使其户有所居。为此，各试点地区进行了大胆尝试和积极探索，丰富了宅基地“三权”权能的实现，进而助推乡村振兴。2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》颁布，作为新时代“三农”工作的总抓手，其明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，从而正式确立了我国农村宅基地“三权分置”的权利配置格局。这表明，中央文件首次将乡村振兴与宅基地“三权分置”关联，旨在通过宅基地“三权分置”改革，进而实现“权能拓展”，以打破宅基地“两权分离”架构下的权能困境，推进乡村振兴战略的实现。简言之，宅基地“三权分置”成为新时代深化宅基地制度改革的关键，也是实现乡村振兴的重要抓手。

（三）乡村振兴背景下宅基地“三权分置”的“三重复合功能”定位

本文将宅基地“三权分置”纳入乡村振兴的背景下探讨，提出乡村振兴背景下宅基地“三权分置”分别具有管理功能、保障功能和财产功能的“三重复合功能定位”。就宅基地所有权而言，其核心就是处分权。通过发挥所有权主体的管理功能，不仅能提高管理水平，还能提高综合利用效益，从而为乡村产业发展提供用地支持，促进乡村产业发展。产权细分则从使用权权能的进一步分解入手，将原使用权分解为资格权和使用权。增设宅基地资格权，其目的在于满足居住保障权。宅基地资格权最主要是发挥其保障功能，从而保障农户居住权。而宅基地使用权则突破集体成员身份限制，从而通过使用权的放活，满足农民土地财产权益诉求，促进农民生活富裕。因此，在宅基地“三权分置”下，“三重复合功能”的有效发挥应首先坚持所有权主体不变，所有权主体承担管理功能;资格权基于成员权，发挥保障功能;分解后的使用权则可通过向集体外流转，发挥其财产功能。基于此，宅基地“三权分置”通过“还权赋能”于“三权”的主体进而形成“增量权能”，有助于“三重复合功能”发挥作用，从而有效化解宅基地“两权分离”架构下的权能困境，以助推乡村振兴战略的实现（见图1）。

三、“三重复合功能”定位的权能实现

在宅基地“三重复合功能”理论的基础上，有必要系统总结2015年以来试点地区宅基地“三权分置”实践探索的制度创新。

（一）强化宅基地所有权的管理功能是提升乡村治理水平的内在要求

就宅基地所有权的权能配置而言，马克思主义土地产权理论认为，“处分权”居于核心位置，而完整的处分权应该包括占有、使用和收益等权能。就落实宅基地集体所有权的处分权而言，发挥其所有权管理功能所形成的“增量权能”应该包括：监督权、收回权以及收益权。

监督权就是通过发挥村级民主管理机制，强化村集体在宅基地规划、建设以及管理方面的审批权，进而严格强化宅基地的用途管制，集约利用宅基地，提高其制度效率，从而构建新型居住秩序。四川泸县在此次宅基地制度试点改革中，始终坚持宅基地所有权归集体，并强化村集体在宅基地规划、建設以及管理方面的职责，通过成立村级土地管理委员会、议事会、股份合作社以及纠纷调解委员会等举措来强化村集体的功能[15]。总之，四川泸县通过基层民主管理机制的创新，强化对宅基地的监督权和用途管制，提升了村民民主参与度，从而通过提升乡村治理能力与水平盘活了闲置宅基地资源，进而提升了其利用效率。

收回权也是强化所有权管理功能的题中之义。我国《土地管理法》第六十六条明确规定了集体收回集体土地使用权的情形包括：因公共利益建设的需要、不按批准用途使用土地的以及因撤销、迁移等原因而停止使用土地的[16]33。由于我国宅基地初始取得是无偿分配的，且具有无期限的特征，这就决定了如果不行使收回权，将会因农民出于“不占白不占”的心理而“超占”和“乱占”宅基地，最终导致农村宅基地的大量闲置和浪费，形成“公地悲剧”。此外，20世纪90年代中期以来，伴随着城镇化进程的快速推进，宅基地财产功能愈发凸显，农民逐渐认识到宅基地是其“私有财产”，从而导致大量违法买卖。因此，强化宅基地的收回权以实现其高效利用成为亟待解决的重要问题。为此，云南银桥镇开启了有偿收回宅基地的“空心村”整治模式。通过“合理补偿、统一规划、建章立制”等举措严格执行“批新让旧、一户一宅”的规定。2015年试点以来，“银桥模式”的绩效是显著的。目前共有153户农户签订了宅基地使用权收回协议书，共收回整治面积33.14亩，重新规划了62宗宅基地和两个农贸市场[17]。总体而言，通过行使所有权主体的收回权，强化了所有权主体的管理功能，进而提升了其乡村治理能力。

收益权是所有权权能最重要的体现。要发挥所有权主体的主导作用，通过与社会资本合作，解决农村宅基地普遍存在的零星、散乱和不规则等现状。一方面，通过统一规划和社会资本合作经营盘活闲置宅基地，从而促进闲置宅基地“资源”变“资本”，为壮大乡村经济提供资本支持。另一方面，乡村经济壮大可以进一步提升其乡村治理能力，通过完善农村基础设施，从而促进一二三产业融合发展。浙江德清东衡众创园项目就是发挥村集体经济组织的主导，经镇级统筹整体规划，在保留土地集体所有权性质不变的前提下，集体经济组织之间自愿协商、谈判，双方按协商的比例收益分成最终建成的。这一模式通过市场价格机制作用的发挥，不仅显化了宅基地的财产功能，增加了农民收入，还为乡村发展引入产业资本，从而助推乡村振兴战略的实现。

（二）完善宅基地资格权的保障功能是实现农民生态宜居的重要制度保障

宅基地“三权分置”通过资格权“增量权能”的设置，能打破宅基地“两权分离”架构下保障功能惯性与财产功能受限的“双重困境”，从而真正起到对农民的保障功能，有利于保障乡村生态宜居的实现。由于宅基地资格权是基于成员权的狭义控制权，其理应随成员资格的产生而产生，随成员资格的灭失而灭失。因此，宅基地资格权的“增量权能”表现为：取得权和退出权。

在宅基地“三权分置”框架下，当宅基地不发生流转时，资格权和使用权都归农民，这时资格权的保障功能就体现在满足农民的基本居住权，也即保障宅基地资格权的取得权。鉴于各地经济发展水平差异较大，通过保障取得权以满足“户有所居”也有多种实现形式。为此，各试点地区进行了有益的探索。一方面，就取得权的初始配置而言，鉴于很多地方已经没有多余宅基地可供分配，于是各地积极探索取消福利分配，采用有偿使用的办法。例如，湖北宜城、浙江义乌实行“有偿选位”，江苏武进实行“竞价分配”。另一方面，我国《土地管理法》第六十二条明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准[16]31。于是各地在落实宅基地取得权“一户一宅”“面积法定”等方面也进行了实践探索，普遍采取有偿收费的办法遏制宅基地的超占和乱占。四川泸县宅基地资格权的主体是采用“定人”的办法，按人均无偿50平方米宅基地法定面积，对超出部分实行有偿使用，并采取阶梯式收费的标准。泸县超占费的收取标准：超占50平方米以下，每年按每平米5元計费;超占50～150平方米，每年按每平方米10元计费;超占150平方米以上，每年按每平方米20元计费[18]。以上这些举措通过经济行为逻辑的引导，严格落实了宅基地资格权的取得权符合“成员分配”“一户一宅”以及“面积法定”的特征，从而有效发挥了宅基地资格权的保障功能，有利于实现农民“住有所居”。

此外，当宅基地发生流转时，资格权和使用权发生分离，这时资格权的“增量权能”还包括退出权。退出权主要表现为资格权成为一种可期待的财产利益，也就是资格权主体不仅可享有部分土地增值收益的分配权，还有机会享有政府征地时对宅基地的补偿费以及社会保障费等。在此次宅基地制度改革试点中，浙江义乌为了统筹城乡建设用地，通过吸引社会资本与农村宅基地结合，从而推动乡村经济的发展。浙江义乌积极引导农民退出宅基地，通过房屋拆迁、土地开发，统一规划集中居住区和工业区。农民用宅基地换高层公寓，从而通过推动农民集中居住，保障了农民“住有所居”，体现了资格权的居住保障功能。还允许农民用宅基地换标准厂房等经营性用房，从而满足了资格权主体享有对宅基地的部分增值收益的分配权。这种做法不仅改善了农民的居住环境，保障农民生态宜居，还在一定程度上增加了农民的财产性收入，利于实现农民生活富裕。

（三）放活宅基地使用权的财产功能是实现农民生活富裕的有效途径

放活宅基地使用权的核心和实质就是通过市场交易激活转让权，从而使其成为宅基地使用权的“增量权能”。在宅基地使用权的转让中，让渡的只是一定期限的使用权，通过转让能最大化实现宅基地的交换价值，进而增加农民收入，促进农民生活富裕。基于上述理由，宅基地使用权的“增量权能”表现为转让权，具体包括：宅基地和住房的转让权和异地指标转让权。

在“房地分离”模式下，宅基地和住房转让后，受让人取得住房所有权和宅基地使用权，而农户则保留宅基地资格权。在宅基地“三权分置”框架下，这一模式实质性的创新就在于：转让突破了集体经济组织成员身份限制，从而通过有序扩大宅基地产权结构的开放性，有效兼顾了宅基地的保障功能与财产功能。在这个意义上，农户宅基地财产功能的显化可以通过以下三种途径实现：（1）农民可以将宅基地使用权和住房使用权采用入股方式，与社会资本联营，进而发展乡村特色产业，参与股金分红。（2）农民也可以用宅基地使用权与社会资本合作开发，这就在满足农民居住保障权的前提下，将部分宅基地转化为集体经营性建设用地，从而使农民共享增值收益。事实上，贵州湄潭在这方面做了很好的实践探索。湄潭创立了综合类集体建设用地，允许宅基地分割，分别确权，部分改变用途，其作为经营性建设用地部分可以直接入市，从而开创了全国首例宅基地分割登记入市模式。由此我们看到，该模式不仅满足了农民的居住保障权，还激活了闲置宅基地，释放了其财产功能。（3）传统农区由于经济发展水平较低，宅基地内在需求的动力不足，因此可以考虑在统筹城乡建设用地“增减挂钩”模式下实行宅基地异地指标交易。异地指标交易就其实质而言是传统农区宅基地使用权的有偿退出。在该模式下传统农区将宅基地复垦后，采用“统规自建”“统规统建”等方式在满足农民资格权的前提下，将结余的宅基地指标出售给经济发达地区，从而满足发达地区建设用地的需要。浙江义乌的“集地券”制度实质上就是城乡建设用地“增减挂钩”模式的新形态[18]。义乌结余的宅基地指标由市国土资源局（现为自然资源和规划局）发放“集地券”，进而在符合土地利用总体规划和用途管制的前提下，允许“集地券”在全市范围内自由流转。在这一进程中，农民保留了所有权和资格权，丧失的只是属于宅基地使用权“增量权能”的土地发展权。通过让渡土地发展权指标，不仅改善了传统农区农民的居住环境，更重要的是提高了农民的财产性收入，为乡村振兴中实现农民生活富裕提供了资本支持。

四、“三权分置”的深化路径与乡村振兴战略的实现

从各试点地区的实践来看，各地都结合自身经济发展水平的实际状况进行了有益探索，从而在一定程度上有利于“三重复合功能”定位下三权权能的实现。为了进一步完善宅基地“三权分置”的权能实现形式，笔者提出乡村振兴背景下宅基地“三权分置”深化路径的关键在于通过“还权赋能”于“三权”的“增量权能”主体，从而使宅基地的“三重复合功能”得以有效发挥。通过发挥宅基地的复合功能，进而通过权能拓展，实现宅基地与资本“耦合”，提升乡村治理水平，实现乡村“产业兴旺”“生态宜居”与“生活富裕”，实现乡村振兴。

（一）通过强化所有权的根本地位和村庄规划的编制，以落实宅基地所有权的管理功能

基于各地实践探索，落实宅基地所有权的改革重点应该是发挥其管理功能，从而提升宅基地制度的效率。其具体的深化路径可以从以下两方面着手：一方面，强化宅基地所有权的根本地位。就宅基地三权权能关系来看，宅基地所有权属于“母权利”，因此其深化路径应首先强化所有权主体的根本地位。具体可通过在法律层面明确所有权主体的“法人资格”，同时通过“确权颁证”的方法，明晰所有权主体的监督权、收回权以及收益权的产权边界，进而通过所有权主体有效行使宅基地所有权的管理功能，为提升乡村治理水平提供法律依据。另一方面，强化村庄规划的编制。实施乡村振兴战略的重要先导就是要有科学实用的村庄规划，这就需要推进村庄统一规划的编制。通过科学合理的村庄规划，做好不同规划区的发展定位，从而合理布局村庄的生产空间与生活空间（生活空间的优化布局要以提升村庄生态宜居为主要目标，进而改善乡村居住环境，而生产空间的合理布局则以改善农村基础设施为基础，从而为特定产业发展提供用地空间，促进一二三产业融合发展）。英国的实践已经证明，1968年颁布的《城乡规划法》正是通过推行“中心居民点规划”（key settlement policy），赋予地方政府更大的决策权，推动居民向中心点居住，从而促进了乡村经济的发展[19]。因此，通过以上举措能从根本上巩固宅基地所有权主体的法律地位，并通过所有权主体，以乡村规划为手段行使所有权的管理功能，进而发挥其在宅基地宏观管理中的作用，優化土地资源配置，推进乡村振兴中的“产业兴旺”与“生态宜居”。

（二）通过完善资格权的入法路径和取得方式，以有效发挥宅基地资格权的保障功能

由于宅基地资格权是基于集体经济组织成员身份取得的，其兼具身份属性与福利性质，因而就其权能配置而言，能起到对农民的居住保障功能。由于目前在我国相关法律中并无宅基地资格权概念，从而使其产权权能缺乏第三方权威认可，效力大打折扣。有鉴于此，为了有效保障宅基地资格权的深化路径，首先就要完善宅基地资格权的入法路径。基于其身份属性，宅基地资格权的初始取得应该明确集体经济组织成员身份，通过法律界定成员资格，从而为资格权的取得确立法律依据，真正做到“有法可依”。除此之外，法律还应该进一步明确基于成员权的宅基地资格权的取得方式。各地实践已经证明，采用“定人定面积”是一种较优的选择，它既不突破成员权限制，又能化解实践中的“一户多宅”和“乱占超占”等问题。其次，要探索宅基地资格权多样化的退出机制。宅基地资格权的退出应该与集体经济组织成员身份灭失同时发生，其具体举措可采用宅基地资格权的退出与多样化的保障机制协同推进。对于社会保障水平较低的传统农区，为防止农民盲目退出宅基地资格权，应设置严格的退出前置条件。而对于基本建立社会保障的地区，可以采用宁夏平罗的“以地养老”模式，完善其资格权的保障功能。此外，对于社会保障比较健全的经济发达地区，可以考虑与农民市民化进程协同推进，通过给予农民“住房保障+货币补偿”的模式以保障其退出资格权。根据以上分析，有效保障宅基地资格权的深化路径在于完善资格权的取得方式和采用多样化的退出机制，从而有效发挥宅基地资格权的保障功能，实现乡村振兴中的“生态宜居”。

（三）通过建立使用权市场和用途转换机制，以最大化显化宅基地使用权的财产功能

适度放活宅基地和农房使用权的实质为在保障农户居住底线思维框架约束下，有序扩大宅基地产权结构的开放性，允许其向集体经济组织之外成员流转，从而通过与社会资本结合，显化宅基地的财产功能。放活宅基地使用权流转的关键就在于建立城乡融合发展的体制机制，促进资源要素在城乡之间双向流动，从而为乡村振兴战略的实现提供重要支撑。更进一步分析，具体可通过以下两个途径放活宅基地使用权：首先，探索建立宅基地使用权和农房流转市场。在当前各地区试点实践中普遍存在的一个困境就是由于缺乏农村宅基地使用权和农房流转市场，从而导致交易双方信息不对称，难以形成有效需求，导致其财产功能显化途径受阻。基于此，放活使用权的深化路径之一就是考虑在县、乡两级建立“农村土地要素市场”，从而为交易双方搭建交易平台，激活农村土地要素“资源”变“资产”。待条件成熟时，可以考虑建立跨地区的“农村土地要素市场”，从而引导城市远郊以“飞地”的形式转移至城市近郊，利于双方共享土地增值收益，为乡村发展提供资本支持。其次，探索宅基地使用权自由转让与用途转换相衔接的机制。为了推进乡村振兴战略的实现，这就需要更多资本、技术投向农村。而资本、技术下乡必然要求配套更多的产业空间用地，这就要求进一步激活包括宅基地在内的各种土地要素，不仅允许宅基地使用权自由转让，更重要的是允许将宅基地转换为经营性建设用地。这就使单一居住性质的农房转变为商住一体或单纯商住用房，进而发展乡村旅游、休闲等第三产业，最大化释放了宅基地的财产功能，既可为乡村“产业兴旺”注入资本支持，还可提高农民收入，进而实现乡村“生活富裕”。

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